当代非洲国际关系与安全问题的一个突出特点是，该地区形成了具有关联性或连动效应的若干“区域复合体”，要理解和解决区域内国家的发展与安全问题，就必须立足于区域结构及区域之间相互关系的层面和高度。非洲大陆发展与安全区域复合体的形成，并非人力所为，而是自然、历史与文化因素综合作用的结果。这些复合体在区域经济发展、国际政治与安全、对外关系方面具有关联性、传导性、渗透性，因此，一国之乱往往波及区域内其他国家。其中，位于非洲东北部的非洲之角更具有自己的突出特性。本文拟分析非洲之角的安全形势，考察该地区安全上的主要问题和大势，解析其内外影响因素，并探讨中国在其中可能扮演的角色。
一、经济发展失衡，粮食危机凸显
非洲之角的安全困局突出表现为经济安全困局。不少国家经济长期停滞，出现普遍贫困现象；一些国家经济发展取得明显成绩，但经济结构脆弱，且发展极不平衡，民生没有得到改善。具体情况分为两种。一种情况是，随着城市化的推进，政府对城市及其周边地区的投入增加，农村地区尤其是偏远地区得到的发展性支持极少，以致农村社会与城市社会脱节，富人区与穷人区分离，发展极不均衡，暴力犯罪较为频繁。这在肯尼亚、乌干达等殖民历史较长的国家表现比较突出。另一种情况是，政治上占主导地位的民族地区在经济发展方面得到更多的支持，而政治上处于边缘地位的民族地区（此种地区往往有反政府叛乱活动）发展滞后，导致后者产生“剥离感”。埃塞俄比亚索马里州的反叛活动，以及苏丹政府与南苏丹签订《全面和平协定》前南苏丹的叛乱，均受到此种非均衡发展的催化。这类国家在经济发展失衡之时，如果遭遇西方国家的经济制裁和外交孤立，安全困境就必然加剧。苏丹政府军在达尔富尔地区的平叛行动，就遭到西方世界的普遍指责；南苏丹在独立后希望建设强大的军队，以维护国家和平与安全，但是国际援助者对南苏丹的军事支持（军火、培训等）却附加了苛刻条件，无法满足南苏丹安全建设的需求。
经济发展失衡最具广泛性的直接后果就是粮食短缺。非洲之角地区超过3／4的人口依赖农业维持生活，一旦雨季降水不足，落后的农业基础设施就难以满足畜牧业和农耕的用水需要，进而引发粮食危机甚至饥荒。2011年下半年，非洲之角因为旱灾而再次陷入饥荒。其中，游牧民族遭受的冲击最为严重，全地区15个游牧区有11个受到旱灾的严重影响。索马里、吉布提、肯尼亚、埃塞和坦桑尼亚都有大量人口面临粮食短缺问题。在危机最严重的时候，有超过1200万人需要粮食援助。2012年初危机得到缓解，但是影响粮食安全的多种因素并未消除。尤其是在反政府叛乱活跃的边缘民族地区，政府提供粮食援助的意愿和能力更受安全局势的限制。一些次地区组织为解决粮食危机而多方努力。1986年成立的“政府间旱灾与发展组织”（Intergov－ernmental Authority on Drought and Develop－ment），主要目的就是为了防止和应对类似于1984－1985年的大饥荒。该组织后来更名为“政府间发展组织”（Intergovernmental Authority on Develop－ment），开始关注并推动该地区的经济发展和安全建设。但是，此种努力的成效很有限。时至今日，非洲之角的粮食供应仍在很大程度上依赖国际救援组织和外国援助。由于粮食短缺，农村、城市出现了大量生计无着的贫民，其中许多人成为相关国家反叛武装的招募对象，从而埋下了国家安全的隐患。
从长期看，粮食危机仍是非洲之角各国的隐忧。由于各国农业发展水平普遍较低，且投资集中在出口导向的经济作物生产上，加上农业生产技术和基础设施落后，短期内难以实现粮食自给自足。此外，地区内的族群反抗、教派武装以及边境争端增加了外来人道主义救援的成本和风险，从而妨碍外部粮食救援的运送，不利于当地粮食危机的缓解。
二、分裂和内乱导致政府管治能力下降
在殖民后时代，非洲各国日益由传统族群社会演化为主权牢固、精神团结、利益共享的现代国家。为维护民族国家的独立，国家主权至上、历史边界不变更成为非洲政治的基本原则。这些原则保障非洲的总体稳定，为非洲的主权维护和民族国家构建提供了最重要的理论支持。但是，随着民族国家的进一步发展，殖民统治遗留下来的国家认同问题、跨界民族问题日益挑战现有民族国家的合法性。由此，区内各国政府不得不防范甚或应对民族国家构建的重新“洗牌”及其后的“多米诺骨牌”效应。
族群民族主义，尤其是族群分离主义，已经成为非洲之角民族国家面临的最大挑战。继1993年厄立特里亚与埃塞分道扬镳后，2011年7月9日南苏丹宣布独立。厄立特里亚和南苏丹成为非洲现代民族独立运动以来从非洲主权国家分离出来的仅有两国。族群分离主义在此过程中起了主导作用，对该地区甚至整个非洲民族国家的构建进程构成了巨大挑战。苏丹国内部分知识分子感到担忧，认为南苏丹的分离可能导致其他地区的族群民族主义转向族群分离主义，从而引发整个苏丹民族国家的瓦解。埃塞俄比亚欧加登地区、奥罗莫地区和阿法尔地区的政治边缘族群宣扬民族自治或独立主张，指责以提格雷人民解放阵线（Tigray People s LiberationFront）为核心的埃塞俄比亚人民革命民主阵线（E－thiopian People s Revolutionary Democratic Front）代表的是“阿比西尼亚民族沙文主义“的利益，罔顾边缘地区的经济发展。2012年梅莱斯总理去世后，埃塞的政治继承问题就受到族群民族主义的影响。索马里的情况更为复杂，国际社会（尤其是以美国为首的西方社会）的和平建设努力、当地族群民族主义和宗教政治势力的权力角逐、境外恐怖主义分子的渗入、民族统一主义（irredentism）尤其是“泛索马里主义”的发展，加大了索马里民族国家构建的难度。索马里兰事实上的独立状态明显阻碍了索马里全国的政治和解进程。“青年党”（Al Shabaab）宣布加入基地组织后，索马里更成为国际恐怖主义网络的重要一环。
南苏丹和吉布提的国家权威因为同时遭遇内部族群矛盾、外部干涉等多方面挑战而更显脆弱。可见，非洲之角地区的民族国家不仅存在政治合法性危机，甚至面临解体的危险。
为了抵御外部压力和内部族群分离主义危机，苏丹、厄立特里亚和埃塞等国政府都在加强国家机器，政府管治的威权主义色彩加重。其中，苏丹和厄的管治方式更呈极端化走势。由于南苏丹的独立，苏丹减少了1／4的国土、1／5的人口和大部分的油气资源，但是西方国家对苏丹的制裁仍未解除，并在南、北苏丹边境冲突中偏袒南苏丹。苏丹领导人巴希尔身负国际刑事法庭的通缉令，他必然采取措施加强对国家机器的控制，防止国内不满情绪危及政权存续。目前，苏丹国内的政治伊斯兰主义发展迅速，严重干扰了国内政治、经济和文化生活，并激化了原有的族群矛盾。这既不利于国家的经济改革，也使国际社会与之对话的渠道相应收紧。更麻烦的是，该地区文明之间发生冲突的可能性随之增加。在苏丹国内族群矛盾激化的同时，厄立特里亚在与埃塞的边境争端中走上了极端化道路。厄坚持要求按照边界委员会的裁决，执行边境划界。厄总统伊赛亚斯·阿费沃基（Isaias Afewerki）甚至采取支持邻国反叛分子的做法，以致自我孤立、也遭国际社会孤立。与此同时，执政的民主与正义人民阵线（Peoples Front for Democracy and Justice）不断加强对国家机器的控制，加强打压反对势力和存在海外紧密关系的人士，损害了法律秩序。作为民族国家构建的一种手段，厄政府推行全民服役计划，阿费沃基总统在与埃塞战事失利后将国家分为五个战区，直接指挥战区司令。如此“军事优先“的政策妨碍了厄政治的健康发展，制约了厄在地区政治和解与安全秩序重建方面的作用。
三、边境争端与“代理人战争”阴云不散
“敌人的敌人就是朋友”已经成为非洲之角国际关系的现实逻辑。这种政治现实中有区外大国的身影，更有区内邻近国家的角逐。这些外部大国是“代理人战争”的主要施动者，非洲之角区内各国推行的无疑是以邻为壑的政策。
南苏丹独立后，苏丹成为第一个承认它的国家。但是这一友好意愿并未维持和平、稳定。不久，南、北苏丹两国就爆发边境冲突，并相互支持各自在当地的派系，形成复杂的“代理人战争“局面。原来抵抗苏丹政府军的南方反政府武装主力———苏丹人民解放阵线（简称苏人解，Sudan People Liberation Front）成为南苏丹的执政党后，其北方分支则在苏丹境内继续开展反政府武装活动。南苏丹支持苏人解北方分支在苏丹青尼罗河州、南科尔多凡州等地的武装抵抗和攻击活动，苏人解北方分支还积极开展舆论攻势，争取西方主导的“人道主义干涉”。作为还击，苏丹支持南苏丹的族群反抗组织，并在石油管线使用方面钳制南苏丹。南、北苏丹边境安全局势的恶化妨碍了当地正常的生产生活，如在南苏丹的中国等外籍员工不得不从边境地区撤回首都朱巴地区。由于在阿布耶伊的主权归属、游牧民的族群归属、石油管线使用费用和边境划界等方面争执不定，南、北苏丹支持对方反抗势力的问题不可能在短期内得到解决。苏丹空军对边境地区的定点轰炸经常造成大量的平民伤亡，加快了地方反抗武装的联合，激化了南北苏丹的紧张局势，并引起国际社会的关注，开辟“人道主义通道”的呼声高涨。这等于是在给西方的干涉制造机会，使苏丹政权面临巨大的压力。
“泛索马里主义”是影响非洲之角安全局势的一个长期因素。泛索马里主义者一直不认同殖民时期埃塞皇帝与意大利殖民者以及英、法、意划定的“势力范围”，他们企图重建包括所有索马里人在内的“大索马里”国家，从而对周边众多国家的边境安全构成潜在威胁。近年来，埃塞以及肯尼亚、乌干达、布隆迪、非洲联盟、欧盟与厄立特里亚因分别支持索马里国内相互对立的过渡联邦政府和反对派而成为该地区安全的重要影响因子，推动该地区安全复合体的形成。2009年初埃塞驻军撤出索马里，但是“青年党”和其他宗教极端派别将这一行动视为索的战略性胜利：埃塞驻军被赶走了，下一步是结束所有的外国军事存在，实行“沙里亚法”，建立伊斯兰共和国。因担心伊斯兰极端主义势力扩张，埃塞军队很快重新进入索马里，打击“青年党”武装。2011年，埃塞、肯尼亚军队加大了在索马里的军事存在，在索境内建立自己的“安全范围”，而后才寻求非盟和联合国等国际组织的授权。有评论家批评指出，埃塞和肯尼亚扶植没有政治合法性的索马里过渡政府，索过渡联邦政府、埃塞、肯尼亚、乌干达和布隆迪扮演了美国等西方大国的“代理人”角色，美国和地区邻国的“代理人战争”成为“青年党”宣传“泛索马里主义”、蛊惑民众的口实。
由于本国领土要求未能得到国际社会的关注，厄立特里亚的“代理人战争”之举可以说是一种报复性外交政策。对索马里而言，联合国通过了多项决议，谴责厄向索境内伊斯兰极端主义分子提供武器和政治庇护，并对厄实行相关制裁。但是，厄一直否认向索“青年党”提供武器装备，并频繁指责埃塞的地区扩张主义政策，指出埃塞强占厄领土的非法行为。由此说来，厄此种外交政策的目的，与其说是在索马里搅局以抵制埃塞，倒不如说是为了引起国际关注，以争取西方的支持。但残酷的现实是，埃塞在非洲之角地缘政治中举足轻重的地位和埃厄两国交恶，迫使有关各国难以弃此就彼。
此外，苏丹一些流亡人士利用厄立特里亚作为海外据点，培训、组织苏丹东部的反抗组织。此种支持往往被冠以“人道主义”、“救援”等名义。苏丹贝贾人武装分子活动在厄一侧的哈密德山区，使苏丹政府军的清剿行动难收功效。同时，苏丹东部地区经济发展滞后，自然灾害频繁，民众对政府的不满情绪极易被反抗组织利用，进而酿成更大规模的反政府叛乱活动。
总的看来，非洲之角的边界争端和“代理人战争”既有历史原因，也是政治现实。从根本上说，殖民边界的荼毒、经济发展的滞后和部分国家的孤立境遇，使得争取和平的对话与协调机制建设长期滞后，地缘政治结构日益碎片化，区域外势力可以乘机介入。
四、资源争夺加剧，跨境资源管理难度大
非洲之角经济一体化程度不高，但是各国之间资源分配的不平衡迫使相关各国谋求通过有效途径实行妥善的跨境资源管理。其中，尼罗河和奥莫河（Omo River）的水利资源分配及开发、欧加登地区的油气资源开发、南北苏丹的油气资源及土地资源分配等现实问题，尤其牵动该地区和平与安全大局。
尼罗河的水资源管理是非洲之角各个历史时期的主要安全议题之一。埃及和苏丹坚持主张1929和1959年两个殖民条约的有效性，它们据这两个条约每年可分别取得555亿和185亿立方米的尼罗河水。1999年，在世界银行的支持下，“尼罗河谷倡议”（Nile Basin Initiative）成立，其目的是协调各国利益，寻求各国可接受的尼罗河水新管治机制。但是，多数上游国家对埃及独占大部分尼罗河水资源的现状和拖延再处理的做法不满。2010年，坦桑尼亚、乌干达、卢旺达、埃塞、肯尼亚和布隆迪等国先后签署《合作框架协议》（Cooperative Framework A－greement），以为后“尼罗河谷倡议”时代的尼罗河水资源管治提供新的框架。但是，埃及和苏丹拒绝签署该协议，埃及甚至将尼罗河水资源作为其国家安全战略的重要目标，使得解决该地区各国水资源争议的努力困难重重。与此同时，乌干达和埃塞已经分别在尼罗河两大源头白尼罗河和青尼罗河启动了大型水电建设项目，这些项目的社会经济和环境影响引起当地社会和国际非政府组织的关注，更使下游国家担心自己可利用的水资源因此大幅减少。从目前局势看，尼罗河水资源争夺极有可能引起包括非洲之角在内的整个东北非洲地区性冲突，相关国家和外部力量必须予以密切关注。
埃塞在奥莫河上的水利开发同样引发了地区安全问题。该河流全程在埃塞俄比亚，最终流入埃塞与肯尼亚边境的图尔卡纳湖（Lake Turkana）。正在该河流上建设的吉尔格尔·吉贝三期水电站项目（Gilgel GibeⅢ）引起国际非政府组织的激烈批评。这些组织认为埃塞在此项目启动前没有做好社会经济和环境影响评估，这将大幅降低图尔卡纳湖水位，从而给周围的生态安全带来巨大的危害，并激化由资源争夺引发的族群冲突。中国工商银行就曾因为对该项目提供了贷款支持而遭到国际非政府组织的强烈批评。据埃塞的国家发展规划，埃塞的发电能力将从目前的200万千瓦提升到2015年的1000万千瓦。今后几年，埃塞的水电项目势必成为流域内水资源争议焦点之一，由此引发的地区安全问题将迫使各国寻求跨境水资源管治的有效途径。中国金融机构以后在为此类项目提供贷款支持时，须做好相应的环境、社会、安全甚至地区影响评估，避免在人员、企业经营和国家利益方面造成损失。
油气资源的管治是许多非洲国家发展中的重要议题。是以“资源红利”推动国家经济发展、还是在“资源诅咒”的泥潭中愈陷愈深，已经成为非洲之角最为棘手的地区安全问题之一。南、北苏丹对争议地区的油气资源归属各执一词，互不妥协，内耗严重。原定由当地民众投票决定阿布耶伊地位的计划却因游牧民是否具有投票权的争议而搁浅。此边界问题解决不好，可能使南、北苏丹走上埃塞与厄立特里亚边境战争的老路。这一争议关系到南、北苏丹两国的石油利益，也与当地族群（自耕民和游牧民）的土地权利息息相关。在埃塞，欧加登民族解放阵线（Ogaden National Liberation Front）一直以武装斗争反抗政府军的清剿行动和埃塞公司等机构的资源开发行为，平民百姓的正常社会经济生活经常被小规模的战斗破坏，人道主义危机日益严重。
近年来，中国与苏丹、埃塞等国在资源等领域的发展合作进展迅速，取得了显著的成效。在非洲之角各国国内政局动荡、邻国间资源争议加剧之时，中国的斡旋与调解，就不只是非洲之角地区资源和安全管治的问题，也是中国海外利益和国家形象建设的重要内容。
五、外力介入使地区安全问题复杂化
由于非洲之角政治与安全局势长期动荡不安，区域外大国和国际组织加大了对该地区事务介入的力度，谋求在该地区取得经济、政治或军事上的先机。外部力量的深度卷入，给地区内各国带来了更多合作机遇，但使本已恶化的地区安全局势更加复杂，从而改变了该地区安全复合体的构成要素和运行机理。
美国是非洲之角地区安全中的关键外部因素。为了应对复杂的地区安全局势，美国实行综合战略，大力支持区内大国的反恐行动。2002年，为了适应“9·11事件”后全球反恐战争的需要，美国组建了非洲之角联合特遣部队（Combined Joint Task Force－Horn of Africa），其中吸纳了美国国防部各部门及文职部门的人员，还联合盟国部队。2003年，该联合特遣部队总部迁往吉布提的雷蒙尼尔军营（CampLemonier）。2007年美军非洲司令部建立后，该联合特遣部队成为其重要组成部分。该部队还在战略上做了调整，在注重反恐的基础上，加强与地区盟国的合作，提供军事培训和能力建设支持。目前，该联合特遣部队已有3000人。与美国反恐战略的精神相一致的是，非洲之角联合特遣部队的反恐战略提出三个要点：防守（defense）、发展（development）和外交（diplomacy）。其目的，就是将美对非的发展援助与美外交利益和国家安全整合在一起。
非洲之角地区各国政府借重、利用美国以图构建有利于本国的地缘关系结构，这一因素使美国的介入变得更加容易。“9·11事件”以来，埃塞、吉布提和肯尼亚成为美国地区反恐战略的赢家。埃塞得到的美国军事援助仅次于吉布提。2006年底埃塞入侵索马里、打击伊斯兰法院联盟，得到了美国的武器支持和空中配合。埃塞的阿巴明奇（Arba Minch）空军基地成为美在非洲之角的重要据点。但是，由于埃塞加强了与美国的反恐合作，埃塞境内外伊斯兰原教旨主义者日益将埃塞与美国一道视作伊斯兰的敌人。有些索马里民族主义者甚至认为，埃塞的目的，就是使索马里陷入长久的分裂和衰弱，以防范“泛索马里主义”的威胁。
外国军事干预索马里已经成为现实。美、英、法及索马里的邻国出于不同的战略目的，都力挺索马里羸弱的过渡联邦政府。2012年8－9月，索马里举行了议会和总统选举，在民族国家发展的道路上迈出重要一步，但是外国恣意武装干预和定点清除行动，刺激了索马里民族主义的高涨。“青年党”和“伊斯兰党”（Hizbul Islam）等伊斯兰武装组织虽然在军事上失利，但一直坚持武装反抗。
联合国等国际组织在非洲之角地区安全事务中的干涉行动也逐渐增多。2011年6月，南、北苏丹签署《阿布耶伊亚的斯亚贝巴协议》，为实施关于派驻阿布耶伊临时安全部队的联合国安理会1990号决议创造了条件。此外，非盟—联合国达尔富尔特派团（African Union－United Nations Mission inDarfur）、非盟索马里特派团（African Union Mis－sion in Somalia）以及2008年7月被迫终止任务的联合国埃厄特派团（United Nations Mission in E－thiopia and Eritrea）都在或曾经在该地区的和平与安全事务中发挥重要作用。联合国、非盟和政府间发展组织是参与非洲之角地区安全事务的主要国际组织。如前所述，政府间发展组织的行动能力因为各国间的矛盾和自身资源的缺乏而受到限制；联合国虽然有更多的战略资源可以利用，却经常被指受到地区外大国的“操纵”（如在达尔富尔问题上）；相对来说，非盟的调解、维和行动获得的认可度最高。国际社会日益认识到这一新的变化，外部大国都开始加大援助力度，支持非盟在南、北苏丹及索马里等地区的安全建设中发挥更大的作用。
中国等新兴国家随着与该地区国家关系的发展、在该地区的利益增长，也越来越多地间接介入非洲之角的地区事务。中国与南、北苏丹开展了石油资源开发方面的合作，与埃塞等国存在发展合作关系，中国与非洲等地区的陆路往来在很大程度上仰赖索马里海域的航行安全，因此，中国需要妥善处理与非洲之角地区各国的双边和多边关系，并兼顾区外相关大国和国际组织的利益诉求。近些年来，中国“韬光养晦”、不干涉内政的外交政策在非洲之角面临挑战，故而不得不做出适当调整，转向采取积极介入的政策。在实践层面，中国外交的微调已经发生。出于维护东非海域的航行安全，中国国防部先后派出了13批护航编队前往亚丁湾海域执行护航任务，参与各国军舰的联合行动，从而为海洋运输提供了有限而难得的安全保障。由于与南、北苏丹两国的特殊关系，中国政府积极介入两国边境冲突等问题的政治解决，发挥着“劝和促谈”的建设性作用。中国还加大了对非洲联盟等非洲地区组织的软硬件支持，以促进其能力建设。在双边合作方面，除紧急粮食援助外，中国还提供了用于基础设施建设的贷款，对非洲国家提高自主发展能力具有重要意义。笔者2012年上半年在埃塞调研发现，该国各阶层对于中国更多参与其基础设施建设的期望很高，中国（企业、金融机构等）在埃塞的高速公路和铁路建设、水电资源开发方面已经成为其最重要的伙伴。一些非洲国家期待中国更加积极地参与非洲地区的和平与安全建设。笔者2012年3月在伦敦与索马里过渡联邦政府前副总理兼外交部长奥马尔（Mohammed Omaar）交谈过，其间他表示，西方在非洲的殖民侵略和武力干涉历史使其失信于非洲之角，而中国的国际身份和不断增长的实力为其在非洲之角的和平与安全建设中发挥更大作用创造了有利的条件。实际上，非洲国家对新兴国家的过高期望和新兴国家在复杂环境中处理地区和平与安全事务的能力之间存在较大差距，中国国内的经济、政治和社会现实与国际社会对中国履行更多国际责任的要求没有很好地对接。另外，中国军队的远程投送能力有限，地区外大国对于中国介入非洲事务的动机又存在不同程度的疑虑，这些都在一定程度上束缚了中国的手脚。
非洲之角的地区安全环境与关系结构的变迁，是非洲政治与社会秩序重建中的重要一环。在全球化背景下，非洲之角的安全局势既囿于各当事国、地区组织和次地区组织、地区外力量以及非政府行为体的具体政策和相互关系，也受制于当地经济社会发展水平、资源条件和族群关系等客观因素。当前，非洲之角各国经济社会发展很不平衡，民族国家构建进程遭受重大挫折，地区内各国政治治理方式中的极端化倾向日益明显。出于地缘政治的考虑，非洲之角的安全局势因各国“代理人战争”的战略选择而变得更加错综复杂，地区组织在安全协调机制建设方面责任重大。外部力量对非洲之角安全事务的干涉，使得地区局势变得更加复杂，地区外行为体介入非洲事务的行为模式和能力往往与非洲当事国的客观现实和主观期望存在差距。作为正在崛起的大国，中国需要从战略高度作出长远布局，将推进非洲之角各国经济社会发展、地区安全与和平建设，与自身利益的实现有机结合起来。在参与非洲之角的发展与安全事务时，中国尤其要注意平衡各方关切，在继续坚持不干涉原则的前提下，以“建设性”方式积极介入。
