一、南海非传统安全问题
（一）非传统安全问题的概念
非传统安全是20世纪90年代的外来词，因此“非传统安全还不是一个非常清晰、有公认的定义边界的概念”［1］。一些学者以“非传统安全”或“新安全”后缀“问题”“挑战”“威胁”“因素”等词语，用来表述冷战后不同于传统安全威胁的各种因素。根据中共十六大告的辅导读本，非传统安全威胁“是相对传统安全威胁因素而言的，指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素”。
广义的非传统安全问题主要包括：（1）自然作用或由于人类对自然的非和谐行为所加剧的作用，如生态恶化、环境污染、资源短缺、重大自然灾害、重大流行疾病；（2）经济失序或社会失控而导致的问题，如经济安全、金融安全、骚乱、践踏人权、非法移民和难民等问题；（3）跨国有组织犯罪，如海盗、走私、贩毒、贩卖人口、洗钱；（4）非国家行为体对现存国内、国际秩序的挑战，如“三种势力”、大规模杀伤性武器扩散；（5）科技发展中所产生的安全脆弱性及其被不当利用所产生的问题，如信息安全、基因工程安全、食品安全等问题。但不同观点认为“，将人类面临的所有社会问题、经济问题和政治问题都加上‘安全’一词，可能导致政策重点不突出、力量使用分散、疲于应付的局面”。“如果什么都是‘安全’问题，也就什么都不是安全问题，结果是无法区分安全与其他国际问题的领域界限，不仅安全概念将失去任何意义，而且安全问题的研究也将失去对象”［2］。
（二）中国政府对非传统安全问题的认识
1995年东京地铁沙林毒气事件，1998年美国驻东非使馆被炸事件，特别是1997年亚洲金融危机爆发，1998年中国大面积洪水，使中国逐步提高对非传统安全的关注度。“9·11”事件后，中国正式将非传统安全提到国家安全战略的高度，如2002年中共十六大报告首次提出“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”。《2002年中国的国防》指出“恐怖主义、跨国犯罪、环境恶化、毒品等非传统安全问题日趋突出”。
1996年建立的“上海五国”会晤机制，在其后期已提出联合打击“三股势力”。于2001年成立的SCO，进一步完善应对传统和非传统安全威胁的机制。1997年《中美联合声明》表示“双方愿意加强在打击国际有组织犯罪、毒品走私、非法移民、制造伪币和洗钱等方面的合作”。“9·11”事件后，东盟国家也逐渐把国家安全的重心放到非传统安全合作事宜上来，中国因势利导，推进与东盟国家的合作，如：在2001年ARF第八届外长会议上，中国提出支持ARF逐步开展非传统安全领域的对话与合作。2002年5月中国在东盟高官会议上提交了《关于加强非传统安全领域合作的中方立场文件》，认为“恐怖主义、毒品、艾滋病、海盗、非法移民、环境安全、经济安全、信息安全等非传统安全问题突出”。2002年7月中国在ARF外长会议上提交《中方关于新安全观的立场文件》，“中国认为，新安全观的核心应是互信、互利、平等、协作”，并将“除防止外敌入侵、维护领土主权完整等传统安全领域外，重点对打击恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全领域予以关注”，作为构筑自身和国际安全的原则之一；同年11月签署《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》。目前，中国政府对非传统安全问题的认识更加深化。
（三）南海地区主要非传统安全因素
随着中国—东盟经济交往日益密切，南海地区跨国犯罪特别是洗钱和制贩假币十分猖獗。反洗钱尚有国际机制可以利用，如巴塞尔银行监管委员会通过的《关于防止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明》，反洗钱金融行动特别工作组的“FATF40＋9项建议”，以及中国于2004年建立了“中国反洗钱监测分析中心”，颁布了《反洗钱法》，并先后与包括印尼、马、泰等东盟国家在内的20多个国家和地区签订了《关于反洗钱和反恐怖融资金融情报交流谅解备忘录》。此外，中国已与越、老、菲、泰、印尼等东盟国家签订了包括洗钱案件在内的刑事司法协助条约。但是，打击制贩假币尚未形成机制化合作。此外，涉枪犯罪、边境地区赌博、拐卖妇女儿童、网络犯罪也是危害南海地区国家稳定的重要因素。
海盗是非战时对南海航行安全的最大威胁。1998年海盗在南海掳掠香港“长胜”号货轮并将全部船员23人杀害，震惊世人！此外，南海海盗问题与“三种势力”筹措经费也有关联。东南亚国家有着1.3万个岛屿、8.1万公里海岸线，且海域地形复杂，而各国防治海盗的力量薄弱。从1984年到2005年，全球3700多起海盗事件中，有500多起发生在连接南海与印度洋的马六甲海峡［3］。
“三种势力”问题交织，如新疆“东突厥斯坦伊斯兰运动”，印尼“伊斯兰祈祷团”和“自由巴布亚运动”，菲律宾“阿布沙耶夫”和“新人民军”，“马来西亚圣战组织”。恐怖事件频发，如2002年巴厘岛爆炸事件，2009年雅加达连环爆炸事件。重大流行性疾病和自然灾害频繁，如2003年“非典”，2004年禽流感和印尼强震引发印度洋大海啸，2008年缅甸“纳吉斯”飓风和四川大地震，2010年印尼强震、海啸、默拉皮火山喷发和甘肃舟曲暴雨引发特大泥石流灾害。
东盟地区的“金三角”是世界上传统毒品的主要产地。近些年来在中国—东盟禁毒合作的打击下传统毒品明显减少，但新型毒品却在急剧上升。
二、国际层面上的南海安全保障合作机制
（一）美日等国构建的海上安全保障机制
以美日同盟为核心的大国以传统安全为主，兼顾非传统安全需要而构建的覆盖海上的军事和安全合作体系，具有多结构层次的特点：（1）美国在盟国辅助下实施的覆盖海上的军事部署，如1986年美国海军宣布必须控制16个世界海洋的航道咽喉点，其中包括3个南海战略通道。2004年美国宣布战略重心转移到亚太地区，2012年1月美国发布《维持美国的全球领导地位———21世纪国防的优先任务》，重申美国军事重心在亚太地区。（2）美国主导的海上军事合作机制，如1951年《澳新美安全条约》和1960年《日美安全保障条约》延续至今并不断深化合作内容；美日澳印四国战略对话机制。（3）美国主导的海上安全合作机制。如“防扩散安全倡议”“集装箱安全倡议”“地区海事安全倡议”、谋划中的“千舰海军计划”。（4）美国盟国主导的海上安全和军事合作机制，如“五国联防组织”、从2001年起东盟有关国家每年4次定期与日本的大型舰船演练驱逐海盗［4］、2007年日澳《防务协定》和《安全保障联合宣言》及2010年《防务后勤协议》组成的日澳同盟。
（二）东盟国家基于“大国平衡”战略与美国等国
构建的海上军事和安全合作机制近些年，中日东海争端与南海争端日趋激烈，美日联手加强在海上对中国的遏制，并借助东盟国家的“大国平衡”战略，与东盟有关国家建立了以基地使用、技术支持、后勤支援、海上军演为主要内容的海上军事和安全合作机制，如每年有超过120艘美国船只访问新加坡［5］，美国与东盟有关国家的军演名目繁多，规模也越来越大。
（三）马六甲海峡安全保障合作机制
1971年11月印尼、马来西亚、新加坡三国宣布共管马六甲海峡和负责海峡的航行安全。三国自2004年7月开始在该海域实施海上联合巡逻，该三国加上泰国自2005年9月开始在该海域实施代号为“空中之眼”的联合空中巡逻。“空中之眼”建有5个热线联络站，同时过往船舶还可以通过专门的无线电频道与空中巡逻队进行直接联络。至于外国在海峡巡逻机制上发挥的作用，海峡沿岸国仅希望外国提供资金、培训人员和技术援助。
（四）技术性多边合作机制和其他相关机制
有诸多国际公约及安全合作机制适用于南海地区，尽管东盟各国的接受程度不一。（1）国际涉海安全公约，如《联合国海洋法公约》《全球贸易安全与便利标准框架》《便利国际海上运输公约》《制止危及海上航行安全非法行为公约》《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》《国际船舶和港口设施保安规则》《国际海上人命安全公约》《国际海上搜寻救助公约》《海员身份证件公约》。（2）在APEC框架下的多边合作机制，如“亚太区域贸易安全倡议”“海事安全工作组”“电子海关报告系统”“APEC地区船员鉴定机构项目”。（3）反恐条约和机制，如安理会的诸多反恐决议和反恐怖主义委员会、诸多国际反恐公约、APEC反恐声明及反恐怖行动任务小组、数次东盟外长会议提出的反恐措施。（4）其他机制，如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国禁止贩运麻醉药品和精神药物公约》。
三、中国的南海安全保障机制
（一）中国保障南海安全的主要政策法律和机制
中国保障海洋安全的主要政策和法律，主要包括党的代表大会报告、国家各“五年规划”、国防白皮书等所阐述的相关目标和政策；关于领海和毗连区、专属经济区和大陆架的海洋基本法和其他涉海立法；国务院及其部委的相关规范性文件。
中国海军是保障海洋安全的主要武装力量。中国现行的海上执法体系是在1998年政府机构改革的基础上形成的，主要有海警、缉私警、海监、海事、渔政以及能源、国土资源、环保、检验检疫、旅游等众多部门的执法力量参与海洋管理。中国保障海上安全的国际合作机制主要有：中国参加的上述技术性多边合作机制和其他相关机制；区域性海上安全合作机制，如《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》；中外海上安全磋商机制如中美海上军事安全磋商机制；中国—东盟非传统安全合作机制。
中国—东盟共有9国濒临南海，彼此具有地缘安全利益的重合性。南海地区的传统安全和非传统安全威胁交织，各国必须合作解决。中国致力与东盟及东盟各国发展全面关系，提出了“睦邻、安邻、富邻”的主张和“互信、互利、平等、协作”的新安全观，与东盟签署了《南海各方行为宣言》《全面经济合作框架协议》《“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”联合宣言》，加入了《东南亚友好合作条约》，建立了“10+3”“10+1”“东亚峰会”等合作框架，其中在“10+3”框架下已开辟了17个合作领域，建立了13个部长级合作机制。
海上安全合作。1995年第二届ARF外长会议首次涉及海上安全议题，此后ARF多次召开“地区海上安全合作”研讨会。在中国与东盟签订的一系列文件基础上，中国和东盟国家开展了一系列海上安全合作行动，如除开联合演习，中国海警协助有关国家开展海上联合执法，建立了一些有效的合作机制和交流平台。特别是中国警方会同东盟国家警方破获“长胜号”特大抢劫、杀人案，沉重打击了海盗的嚣张气焰。中国与东盟各国海事部门进行了诸多合作，建立了中国—东盟海事磋商机制，如在2004年中国向东盟提交《中国—东盟海事机构磋商机制概念文件》的基础上，2005年12月，中国—东盟海事磋商机制首次会议在广州举行，此后每年一次会议；2006年召开了中国—东盟海事论坛和中国—东盟海上执法合作研讨会。
反恐合作。“9·11”事件后两个月，东盟首脑会议就通过了《反对恐怖主义联合行动宣言》和2002年1月东盟外长会议谴责了各种形式的恐怖主义，提出了反恐措施。根据《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》及《非传统安全领域合作谅解备忘录》，双方开始进行反恐合作。2002年以来，中国军队开始有选择地参与双边和多边联合军演，以拓宽中国与有关国家安全合作的领域。据统计，到2010年10月，中国共参与约40次联合军演和训练，其中陆上21次，海上19次，反恐演习15次以上，在南海地区的演习9次。中国支持安理会的反恐主导作用，另外东盟主要是与美国等合作反恐，因此中国—东盟反恐的实际成效不大。
禁毒合作。中国—东盟国家的机制化禁毒合作始于1993年中老缅泰越柬和联合国禁毒署六国七方签署《东亚次区域禁毒谅解备忘录》。2000年首届东盟和中国禁毒合作会议通过了《曼谷政治宣言》和《东盟和中国禁毒合作行动计划》。2001年和2005年会议都发表了《北京宣言》和更新了《东盟和中国禁毒合作行动计划》，2005年会议还通过了《东盟和中国在2006年开展打击苯丙胺类毒品犯罪联合行动的倡议》。此外，中国还与老缅泰越四国分别签署了双边禁毒合作谅解备忘录。《2005年度世界禁毒报告》显示，金三角地区的罂粟种植面积和鸦片产量为近100年来的最低点。随着新型毒品问题的突出，2006年在南宁举行的中国—东盟建立对话关系15周年纪念峰会，进一步讨论了打击制贩新型毒品的问题。
打击跨国犯罪合作。《南海各方行为宣言》所述跨国犯罪，“包括但不限于打击毒品、走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私。”《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》有更详细列举。在中国的倡议下，2004年和2005年先后建立了“10+3”和“10+1”打击跨国犯罪部长级会议。此外中国还与邻国建立了双边机制，如2005年1月首次中缅边境地区合作打击跨国犯罪和维护社会治安部长级会议在仰光举行，双方承诺在禁毒、反洗钱、打击涉及枪支弹药和爆炸物品犯罪、打击边境地区赌博、打击拐卖妇女儿童、打击制贩假币、规范边境旅游出入境管理等领域加强合作。
防灾减灾合作。中国和东盟各国都是自然灾害频发的国家，严重灾害往往会同时影响多个国家。2004年印度洋海啸发生后，中国对外提供了有史以来最大规模的紧急援助。2005年中国—东盟签署了《建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》。此外，中国—东盟制定了在灾害管理、减灾技术、信息共享、人员培训等方面的合作协议和行动计划，并持续推进区域各国与有关国际组织、机构的减灾协作。
重大疫病控制合作。中国与东盟的公共卫生安全形势十分严峻，SARS、禽流感、登革热、爱滋病和疟疾、伤寒、霍乱等新老重大疫病以及其他食源性和水源性疫情屡有爆发。2003年以来，中国—东盟先后建立了SARS、禽流感、艾滋病等疫病防治机制。中国—东盟重大疫病控制合作机制主要包括几个要点：疫病通报；防治具体措施；经验交流与合作研究；协调出入境管理；减低疫情负面影响。
（三）对中国相关政策法律和措施的检讨
从国内层面上看，中国缺乏具有综合性、前瞻性的南海安全战略，缺乏相关立法甚至规范性文件；南海安全保障的研究和相关机制建设滞后；中国海上执法体制是以行业管理为主的模式，是陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸，海洋管理缺乏经验，执法权分散，形不成合力。目前，中国正在进行海上执法体制改革。
从国际层面上看，由于以美日同盟为核心的海上军事和安全合作机制在本质上是遏制中国的产物，因此对中国的相关国际合作具有结构性排斥作用；中国主要在非传统安全方面与东盟有较多合作关系，而缺乏网络型海上安全保障合作机制。
四、中国南海安全保障机制的完善
坚定不移地奉行和平发展的国家战略。争取和平的国际环境发展自己，又以自己的发展更好地维护世界和平，是中国出于自身和世界长远利益的战略选择［6］。2011年《中国的和平发展》白皮书郑重宣告：“中国和平发展是历史的必然选择”，“中国将坚定不移沿着和平发展道路走下去”。
海上安全正成为中国安全利益的重心。美日在西太平洋合围中国的态势，对中国南海安全的压力增大［7］。中国应尽快制定具有综合性、前瞻性的南海战略，制定和完善国内相关海洋政策与法制，在此基础上完善南海安全保障实施体系。
在国防政策上优先发展海军。基于国防战略的防御性和国防资源的有限性，中国海权如何发展及其性质如何？不少学者建言献策，基本共识是在增强海上力量的同时形成自己的特色优势。如认为：国防安全性强调国防实力的科学性和系统性，也就是讲究政策、资源、经济、外交等各因素的有效配置及其合力所产生的系统效应；同时也不放弃在其中几项根本性的具有本国特色和优势的重点力量上集中突破［8］。在国防上优先发展海上力量，应基于下述考虑形成特色优势：可能发生的台海战争；邻海海权维护；沿海富庶地带和海洋经济发展的安全保障；主要海上通道安全保障。
完善海上执法体系和情报信息系统。面临复杂的海洋形势特别是南海的严重局势，中国现行海上执法机制不能适应现实的需要。要旨是整合现行海上执法力量，例如以中国海警为基础将现行海上执法力量统一起来，建立综合性海上执法队伍。党的十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。建立海上安全的情报信息系统和情报交流合作关系，如在综合性海上执法力量内部建立情报信息收集、分析、分发、公布和对外交流等机制。调整经济结构和发展海洋经济。逐步解决中国经济和资源等过度依赖海上安全的格局，诸如拉动内需、建立资源进口的多通道、建立资源储备体系。发展海洋经济，提升海洋经济在GDP中的比重和科技对综合国力的贡献率，为海上力量发展提供持续的资源支撑。
加强保障南海安全的国际合作。南海地区是大国利益的交织点，而南海安全更是关涉到周边国家的重大切身利益，因此需要在双边、多边基础上建立国际合作机制。例如：积极解决与相邻国家之间的海域争端；在达成划界协议前致力寻求临时安排以维持争议海域的和平稳定；在传统安全领域加强与相关国家进行海上军事安全磋商与对话，在非传统安全领域增进合作防治危及海上安全的海盗、恐怖主义和其他隐患，同时建立相应的危机预警与处理机制和争端解决机制；构建南海安全保障的完整体系，还有赖于推动建立南海全面合作机制，如在气象、减灾防灾、搜救、环保、资源调研和开发、航行安全保障等方面的合作机制。
与台湾联手维护南海权益。南海问题与台湾问题紧密关联。一方面，大陆和台湾联手维护南海权益，能够增进两岸的政治、经济和军事上的联系，扩大共同利益，缩小认识差距，从而推动台湾问题的成功解决。另一方面，如果台湾能够与祖国实现统一或者保持与大陆在南海问题上的合作，其在南海问题上的影响能力无疑有助于增强中国解决南海问题的能力；相反台湾一旦独立，不仅会使中国在地缘战略空间上处于十分不利的境地，同时更会给东南亚国家可利用的机会［9］。
参考文献：
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