2013年6月下旬，奥巴马总统在一次关于气候变化的主旨演讲中宣布了一项计划，该计划旨在促进环境产品和服务进行自由贸易，其中包括清洁能源技术。在演讲中，奥巴马对该“气候行动计划”这样说到：
“美国将与其WTO贸易伙伴国一起发起促进环境产品自由贸易的谈判，这些环境产品包括太阳能、风能、水力和地热能等清洁能源技术。这项谈判将以最近亚太经合组织（APEC）中21个经济体达成的有关共识为基础。2011年，这些经济体同意在2015年之前，将54项环境产品的关税降低到5%或以下。我们将以APEC的这份减税名单为蓝本，在WTO中推动达成包含更多产品和更多国家参与的协议。”
降低或去除太阳能电板和风力发电机等产品的关税将会降低其价格，增加进口。但是，这里面也存在一个问题：虽然APEC公报涵盖了常规性的关税，但是却没有包括那些通过所谓的“贸易救济”实施的特别关税，比如反倾销税（antidumping duties, AD）、反补贴税(countervailing duties, CVD)和保护措施(safeguards)等。
糟糕的是，为了抵消外国产品补贴的反补贴税和表面上针对价格歧视的反倾销税正在环境产品贸易领域日益增多。那些面临国际竞争的国内产业游说政府征收这些特别关税，并且管理当局的调查也都是支持他们的。但这些贸易救济往往推高了消费价格，因此持续实施这些措施是与奥巴马总统的呼吁相违背的。正如纽约大学法律教授Rob Howse观察到的：“如同当前的太阳能电板案例，如果WTO成员国对绿色产品能够继续单方面实施报复性关税，那么这些努力又有什么用呢？”
过去这几年，针对清洁能源产品的贸易救济行动越来越多。以风能产业为例，美国风塔贸易联盟(the Wind Tower Trade Coalition)于2011年提出针对进口风塔实施反倾销/反补贴调查。美国商务部对此展开“双反”调查，并于2012年12月公布了初步调查结果。调查结果认为从中国进口的产品存在补贴和倾销行为，因此决定实施44.99%~70.63%的反倾销税和21.86%~34.81%的反补贴税。此外，商务部还决定对越南的风塔生产商实施51.40%~58.49%的反倾销税。
这种情况在太阳能产业同样存在。2011年10月，由Solar World Industries America等七家美国太阳能电板制造商组成的美国太阳能制造业联盟(the Coalition for American Solar Manufacturing)控告中国太阳能电板在美国倾销其产品。商务部于同年开始调查，并于次年正式宣布公告。公告决定对中国产品征收24%~36%的反倾销税。
在欧洲，比利时产业协会Prosun于2012年针对中国太阳能电板、电池和晶片提起反倾销诉讼。由于太阳能电池板贸易占中国2011年对欧洲出口的6.5%，总价值大约270亿美元，因此成为史上最大的反倾销调查。2013年6月，欧盟宣布对中国太阳能产品征收47%的反倾销税。在与中国达成一致之前，暂时征收11.8%的过渡性关税。截至8月，中欧就此达成共识：只要中国太阳能电板生产商在欧洲的销售价格不低于0.56欧元/瓦特，欧盟就暂缓实施反倾销税。
中国自身也曾实施贸易救济。2012年7月，中国针对从美国、欧洲和韩国进口的多晶硅(用生产光电太阳能电池的主要材料)展开“双反”调查。调查结果初步决定对美国实施53.3%~57%、韩国2.4%~48.7%的反倾销税。对欧洲的决定暂缓公布，其结果很可能要取决于双方的协商。
印度同样也在太阳能产业展开了反倾销调查。该案例由印度太阳能制造商联盟于2012年1月针对从中国、美国、马来西亚和台湾进口的太阳能电池组件提起。发起人现在正在力图将欧洲和日本也纳入调查对象。但该项调查的结果尚未公布。
二、寻找解决方案
以上事实说明，任何取消环境产品常规关税的努力都会被特别关税措施破坏掉。自由贸易的关键就是更多的竞争和更低的价格。对于环境产品而言，更低的价格可以吸引政府和公众更多地使用新型产品。实施更低的关税将有助于此，但是实施更多的贸易救济无疑是南辕北辙，因为这类关税有时和禁止贸易是类似的。
法律教授Mark Wu和James Salzman在一篇即将发表的论文中对此提出了建议。他们认为一个“显而易见的解决方案”是在环境产品贸易中实施一项暂时性的停止单方面贸易救济的协议。当然，他们也认为这项建议在政治上是不可能的。因此，他们继而提出了一系列更加现实的解决办法。
·政府在实施贸易救济之前，必须先对征收特别关税的收益和后果进行经济分析。在此基础上，政府可以用部分关税收入成立基金，并利用该基金补偿那些受特别关税影响的消费者。
·其次，限制针对环境产品同时实施的救济手段。比如，WTO成员国或许会同意不得同时实施超过三种救济措施。
同时，Rob Howse认为可以针对环境产品设立保护期公约，这样可以帮助WTO成员国在实施单方惩罚性关税前进行协商或者实施其它措施。
三、有时候大道至简
毫无疑问的是，贸易救济是一个敏感领域。几十年来，贸易救济支持者们一直在抵制几乎所有的改革。因此，Wu和Salzman所认为的政治现实性确实是存在的。
面对重重阻碍，这些软弱无力的措施成功机会渺茫。一个更加强有力的建议或许会更加成功。用更加复杂的方案来削弱改革可能也不会有很大用处。
此外，Wu和Salzman提出的改革措施可能并不能充分说明贸易救济对环境产品的影响。他们的第一个建议是用补贴来抵消关税的价格效应。这是促使市场恢复到关税前价格的最好办法，但是却不能突出实施贸易救济关税的贸易保护效应。
第二个和第三个建议是对贸易救济手段的数量和时间实施限制，但这两项措施都会受到这一事实的影响，那就是这些贸易救济措施都是基于私人发起的调查而颁布的。限制救济措施的数量可能会刺激国内企业通过等待来获得更多的救济，限制救济时间也只会使得发起人在保护期满后重新提起诉讼。
另一方面，Wu和Salzman的第四个建议，即约束政府的征税税率听起来很吸引人，因为这确实能够限制贸易救济的影响并且降低寻求诉讼调查的激励。但是，一想到原告的权利诉求与补贴水平和倾销幅度紧密相关，这一建议便值得怀疑了，毕竟这是贸易救济政策的核心了。贸易救济能够持续存在，很大程度上就是因为一种观念，这种观念认为贸易救济是通过修正市场中不合法的扭曲来营造公平竞争的环境。对贸易救济协商一个约束税率会揭露出贸易保护主义的本质特征，因此会衍生出存在同样政治问题的其它措施。
更清楚地说，我们的重点并不是为了说明Wu和Salzman的改革建议都是错的。的确，降低反倾销/反补贴关税的数量、时间和税率都是促进环境产品贸易自由化的关键措施。但是，这些温和的改革可能并不足以保证一个开放竞争的市场，相反可能还是不得不屈服于政治利益。
因此，我们认为应该把他们的建议向前推进一步，即取消所有环境产品的贸易救济。其好处是显然的。更多的贸易意味着更多的竞争和更低的价格。这将会促进新技术的推广和使用，而这也日益成为贸易保护主义者的目标。它还将减少该领域日益增多的贸易摩擦，进而有助于建立一个更具一般性的和谐稳定的贸易体系。
一个针对特定产业的自由贸易体系是不足的。本质上，它相对更加支持某个产业，吸引了大量投资，但破坏了市场作用。更为理想的是，政府应该推动全部产业的自由贸易，包括取消贸易救济。而且，为特定部门分门别类也是很有挑战性的，决定哪些产品是环境产品也并不总是如此简单。
尽管存在这些困难，但是取消环境产品的关税，包括贸易救济性关税，会降低这类产品的价格，增加消费者的选择。这对整个经济体而言是有益的，并且能够通过推广环保产品的使用促进环境保护。对于那些支持绿色能源的人来说，自由贸易将能极大地促成这一点。
四、结论
将环境产品从贸易救济中排除的建议是否具有政治现实性仍然有待观察。我们无法真正得知这一问题的答案，除非有某个政府做出了这样的承诺。近几年来，政府不断地谈论支持环境保护和促进自由贸易。如果他们真想这么做，那么大范围取消环境产品的全部关税，包括贸易救济关税，将会是同时完成这两种目标的有效途径。
《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
注：原文选自加图研究所（Cato Institute）FREE TRADE BULLETIN NO.54，原文发表时间是2013年8月19日。作者Simon Lester和William Watson是加图研究所Herbert A. Stiefel Center for Trade Policy Studies的贸易政策分析师。
