腐败被称为“政治肌体的毒瘤”或“全球性的瘟疫”，作为现代廉政对立物的一种政治行为和社会现象，是当今各国一大公害。尤其是发展中国家在现代化进程中，从传统经济向市场经济转型时期，政治腐败和社会腐败非常容易迅速滋生蔓延，形成“腐败高发期”。腐败行为对任何实现现代化理想的努力都是极其有害的。腐败的盛行造成了发展的强大障碍与抑制。人心涣散的腐败与巩固国家的努力背道而驰。它降低了人们对政府及政府机构的尊敬与忠诚。[1]印度是南亚地区的大国，是现代化进程较快的国家，但也是腐败滋生蔓延较为严重的国家。对印度这个国情与我国相似、可比性强的第三世界大国腐败与反腐败情况的了解与认识，对我国廉政建设具有重要的现实意义。
印度前总理尼赫鲁曾经承诺“用最近的路灯柱吊死腐败”，如果他活到现在看到“黑钱”占据印度GDP的一半时，他是否可能自杀？[2]2010 年《今日印度》一篇社论说，“2010年，有一个单词统治了这个 国家的词汇表，那就是‘腐败’”。于是，2011
年初的那份网络调查，其调查结果便在预料之中——超过90%的参访者认为，在印度，腐败猛于恐怖主义。[3]2011年最让印度人震惊的还要算是“电信腐败案”。
时任电信部长的拉贾在其任期内贱卖2G手机运营牌照，仅在2008年印度电信部所发放的122个牌照中，就有85个都被不具备营业资质的企业获得。据印度审计总署估计，印度政府由此遭受的损失高达390亿美元，这相当于印度一年的军费预算。印度反对党惊呼这是“印度史上最大的腐败丑闻”。[4]最终，拉贾于2011年2月底被正式逮捕，成为印度15年来第二位锒铛入狱的部长级官员。
其实，印度最近突然冒出这么多腐败问题，并非“一朝之功”，而是长期以来就一直面临的腐败问题的“自然延伸”。印度学者普拉塔普·巴努·梅赫塔说：“在公民和政府打交道的每个地点，在他们被记录、登记、征税、采集信息、获得许可、被批准或被评估的每一个场所，人们都会有一种公开的讨价还价的印象”[5]。而印度的执法机构形象最为恶劣（司法腐败），被认为是贪污最严重的政府部门。据印度传媒研究中心2006年10月的调查，在印度有85%的人认为印度司法体系严重腐败，大法官巴鲁曾公开指出印度20%的法官是腐败的。[6]印度的行业腐败也超乎了很多人的想象，一些人以业谋私，达到了胆大妄为的地步。印度国防部长费尔南德斯曾在电视台表示，不少军官向他抱怨，印军前往克什米尔，必须给铁路职员100卢比左右的贿款才能买到火车票。尽管军官当时已经说明他们是前往克什米尔参加战事，并且可能不能生还，但铁路职员仍坚持索取贿款。[7]印度前总理拉吉夫·甘地30多年前在谈到腐败问题的时候痛心地说：“国家拨给穷人的救济款以及用于农村基础设施建设的费用，只有15%能真正送到穷人手中或落实到实处，其余的全都被截留了”[8]。发展到现在，我们可以很明显地感觉到，在印度，腐败已经成为一种“痼疾”，甚至成为“一种机制”，一种“生活方式”或“生活态度”。[9]在老百姓眼里，“那些贴上‘反腐败’标签的各种国家政策只不过是为了加强政府部门的合法性。如果有人宣称已经有效控制腐败问题，只会被看做是粉饰太平”[10]。看来印度的腐败已经不是单单“惊讶”两个字就能形容的了，而是必须要悬崖勒马。
二、立法反腐
2011年1月17日，14位印度社会知名人士在致国家领导人的联名公开信中直言，腐败作为印度的“治理赤字”，正侵蚀着国家的肌体，印度必须以“紧迫感、决心和战时体制应对这种病症”。正因为如此，印度从多个方面加强了反腐败措施，其中在立法与机构设置方面尤其凸显了印度反腐的巨大努力和坚定决心。印度非常希望能以此为“世界上最大的民主”注入清廉的活力。
立法上，印度的立法权属于国会和各邦议会，印度有关廉政与反腐的立法很多，除《刑法》等一般性的惩治职务犯罪的法律外，还制定了诸如《1988年防止腐败法》、《中央文官行为准则》等专门的廉政法律法规，以期达到依法治腐的目的。1947年，印度通过了“旨在更有效地防止贿赂和腐败”的专门法律《1947年防止腐败法》，它将印度刑法典中的相关条文并入其中，共有不分章节的八个条文，这八条分别是简称、地域和时间效力、术语、印度刑法典第165-A条、关于公务员收受合法报酬以外报酬的推定、刑事不良罪、起诉必须有先前处分、报告是合格证人以及不对作了供述的行贿人追诉。[11]不过对于该法的规定仍过于简单，几乎每隔两到三年，就要进行一些修改。1988年，印度在总结以前反腐立法经验和教训的基础上，制定了“旨在统一和修正关于防止贪污及与此有关的法律”，即《1988年防止腐败法》。该法共分总则、特别法官的任命、违法与惩处、依本法调查案件和准予起诉及其他有关条款5章31条，对腐败案件的侦查、起诉、审判和定罪量刑、适用范围及其他反腐败法律的适用作了详细规定，是一部集刑事实体法、诉讼程序法于一体的综合性的反腐败法，如该法吸收并完善了《刑法》第161条至165-A条关于公务员犯罪的内容。[12]该法与其他反腐败法律的关系，“是对其他现行法律的补充，而不是废除”。因此，该法“任何条款均不能使根据其他法律可能被起诉的任何公务员免予受起诉”。
《1988年防止腐败法》的“亮点”在于将防止贪污贿赂犯罪的对象界定为一种广义概念上的“公务员”，凡一切执行与国家、公众和团体有利害关系职务的人员均定义为“公务员”。公务员的范围共有12大类,包括中央、邦、地方政府的工作人员,法官及由法院授权执法的人员,在中央、邦、地方政府的公司中服务的人员,学校校长、教师等工作人员,以及受委托从事审查、选拔、考试等工作的人员,受各级政府机构财政资助的协会、机构中的官员和雇员等等。这些人员不论是否由政府任命，都是公务员，都属于《1988年防止腐败法》的适用范围，从而扩大了惩治腐败行为的范围，对腐败分子起到了一定的威慑作用。《1988年防止腐败法》还特别对法官的任命、违法与惩处作了全面规定，对腐败案件的侦查、起诉、审判和定罪量刑、适用范围均作了程序性的规定。总的来说，这是一部内容全面、范围广泛，并且具有高度操作性的实体与程序相结合的法律。
以《1988年防止腐败法》为主体，印度还制定了一系列配套的行政法规，其中最主要的是1964年制定的《中央文官行为准则》。《准则》共25章，对公务员的相关行为规定十分严密,涉及公务员职务行为的方方面面。《准则》要求官员必须进行财产申报，规定公务员在就任时必须详细报告其财产情况，包括不动产、股票、现金和银行存款、其他动产和债务等。2003年印度在反腐败立法方面又获得了一项突破。8月13日，印度议会开始审议旨在遏制打击高层腐败的《洛克帕尔法案》，此前该法案已由印度内阁通过。根据这项法案，经总统授权，可成立一个专门的三人特别法庭，负责调查处理包括总理、部长和国会议员可能存在的腐败和渎职行为，如果属实，将追究法律责任和处以罚金，追索期限从接到投诉举报当日起可达10年。按照这一法案，即使是总理、前总理等政要，都要受这一法案的约束。[13]51这表明印度已经从顶层高度对腐败行为设定了规制，有力凸显了其廉政决心。
2005年通过并生效的《信息权利法》是印度在反腐方面的又一重要立法。该法不仅明确规定印度公民有权从政府那里获取信息，而且对信息范围界定得非常广泛，除涉及国家安全的情报、内阁文件以及受法庭保护的内容外，公民有权要求查看其他以任何形式出现的任何资料。申请人如果在30天内没有收到回音就可以提出申诉，再过30天还没有回音，相关部门责任人将被处以每天250卢比的罚金，最高限额可达2.5万卢比，这笔罚金将从责任人的工资内扣除。如果公务员向公民提供了虚假或者不准确的信息，将被处以2.5万卢比的罚金。[14]《信息权利法》的颁布，从某种程度上说明了印度政府 正在从构建公民社会的角度来完善社会性反腐措施的趋向，这不仅是一种智慧与战略，更展示出一种气魄。不过在充分肯定印度政府的胆略与气魄的同时，我们也应该看到，社会的全面发展，从传统向现代的转型，公民社会的构建，是一个渐进的过程，人为的努力虽然能够有所助益，但它在总体上是一个自发的过程。因此，要实现公民社会与政治国家的力量均衡这一理想状态，绝非一朝一夕之功。
三、机构反腐
印度政府在健全政府官员行政行为的法律和条例规范的同时，与之相对应的还建立了一整套关于反腐败的调查、监控、研究、咨询及惩处与防范的机构反腐体系。
为抑制腐败现象的大量发生，印度当局于1941年在军务部下设立了德里特别警务处（特警处），其任务主要是针对印度政府军务部和物资部有关业务往来中的贪污受贿案件进行调查。1955年由于腐败现象日益严重，印度政府当局认为，反腐败最主要的推动力应该来自各部门内部，遂在当时的内务部下设立了行政监控司。监控司向各部门指派一名监控官员。监控官受监控司司长和所在部门最高领导的双重领导。行政监控司的主要职责就是协调各监控官的工作，从而达到顶层统筹的作用。
1964年2月，中央监控委员会正式成立。中监委为最高监察机构，独立于任何执行机构，隶属于内政部，对各机构在计划、执行、总结和改革各自的监察工作中给予指导和建议。中监委的最高领导者是中央监控专员，由总统任命，为部长级，任期六年。中央监控专员在各部门中任命一名总监控官，总监控官一般不低于副部长级。部以下单位内设监控官，待遇不低于助理部长级，由各部的部长提名，经总监控官确认。[15]从机构运行机制和权力调处能力来看，中央监控委员会是一个内部性特征特别明显的反腐机构。“同体监督”的色彩比较明显，是系统利用自身力量和资源对系统内部机构或人员进行监督，其监督的动力来自系统内部。[16]这种监督的优点是，由于监督的主体与客体皆属同一系统，两者关系比较密切，相互间比较了解，因而监督中间环节较少，减少了监督成本，增强了时效性。2003年印度国会还出台了中央监察委员会法案，从法律上进一步确立这个机构独立于政府外的地位，并赋予它接受公众投诉和检举、对问题官员进行调查、向政府提出处理建议的权力，同时规定政府部门对中央监察委员会的处理意见必须给予反馈。
在印度成立的诸多反腐机构中，最重要的是集反贪污调查、惩治和防范职能于一体的“中央调查局”。1963年4月1日，为进一步控制腐败，印度政府将特警处扩大为“中央调查局”，简称“中调局”。中调局负责全国范围内对中央政府下属公务人员贪污贿赂行为及犯罪案件的调查，它的主要任务就是在全国负责调查各级官员和机构的贪赃枉法等腐败案件，并采取相应的惩罚措施。根据印度有关法律条款规定，中调局有权调查各级官员和机构，任何官员和机构都不得干涉和妨碍执行公务。如有需要，中调局有权搜查被调查人员的办公室和住宅，甚至其亲属的住宅。[17]中调局局长由总理任命，在首都和全国各邦都建立了工作部，实行垂直领导。除德里、加尔各达等地外，各工作部向邦内各地区派驻工作组，负责各地方具体的反贪工作。为了独立行使职权，每个工作部都是封闭性的，都有自己的调查、起诉、文书人员，并且与所驻地方不发生利益上的关系。[18]印度政府对中调局的这些安排与授权，极大地保证了中调局反腐需要的权威与手段，对腐败分子而言无疑是一种威慑。如果说中监委是一个内部性特征特别明显的反腐机构，那么中央调查局则是一个外部性特征特别明显的机构，主要是从外部对政府行政和公共服务机构进行反腐工作，它对公务人员的压力要更大。
从设计思路上来看，中央调查局和中央监控委员会的设立确实反映了印度反腐败机制建构的完善，两者的里外配合对腐败分子来说，无疑是时刻都悬在头上的一把利剑。按理说，在一个相对来说比较完善的反腐体系的监控下，印度的腐败会得到有效的控制，但事实上印度的腐败一直都处于一种“剪不断，理还乱”的无序循环中，其中的缘由值得我们深思。
为什么印度即使在付出了诸多反腐措施和行动后，还会出现这么严重的腐败情况？印度在腐败发现与预防机制上的偏失对此应负有重大责任。从印度政府现有法律和机构设置可以看出，印度的反腐机制实质上还只是一个相对完善的腐败发现机制。无论是自上而下的主动型的监察、调查机构，如中监委、中调局、调查及审计署，还是处理公众投诉案件的应答型机构，如内阁秘书处的公共申诉理事会、人事部的公共投诉局以及各政府部门的申诉机构，其设置思路都是如何发现并调查取证隐蔽性很强但大量存在的腐败行为。从理论上来讲，这些机构的确构建了一个覆盖全部公共部门的腐败发现体系。但关键问题是，这终归只是一种发现机制，不是从源头上防止腐败的预防机制。而反腐败工程是一项十分复杂的工程，单靠发现机制显然是无法遏制腐败的。[19]57除此“结构性”缺陷外，印度反腐失利还有其他诸多原因。
首先，印度司法资源的匮乏及司法体系的紊乱、拖沓严重影响了反腐效率。2007年“透明国际”指出，2006年印度全国预算为1253亿美元，其中司法系统只有4530万美元，不到0.04%。全国每10万人口中只有1.3个法官。而印度最高法院只有26个法官，截止2006年，他们要审理的案件累积达33635个，高级法院670名法官，要面对3341040个案件的大山；全国13204个初级法院中，更是堆积了25306458个案件。[20]19-20要全部处理完这些案件，以每个法官每天审结两个案件计算，也需要十几年时间。司法体系的诸多弊端和漏洞让腐败官员轻易逃脱制裁，毫发无损。尽管印度有特别的反腐败法庭，但诉讼过程旷日持久，无休止的抗辩、申诉、发回重申使犯罪分子最终逃脱法律制裁。据《2007年“透明国际”全球腐败年度报告》的资料，2006年印度司法审判过程中的贿赂支出大概在5.8亿美元左右，其中61%送给了律师，26%用于贿赂法庭工作人员，另外5%送给了法官，而“媒人”、中介则拿走了5%。许多腐败案件由于议员、政府高级官员的介入，往往久拖不审，延搁一二十年。在这样的形势下，民众检举贪官又能怎样？即便证据确凿贪官被起诉，要想开庭审理，还得去贿赂法官。而且印度司法系统审判效率低下，经常受政府高层和政治力量的左右，不能做出公平审判。总的来说，从尼赫鲁时代以来，虽然司法系统是独立的，但是长期的拖延、对程序的操控以及有问题的司法任命，使作为反腐工具的司法系统严重失效。
第二，印度反贪机构对腐败案件查处受行政机关制约较大，不利于反腐工作的展开。例如，中央调查局下属的工作部门在调查工作结束以后，决定对一般官员予以起诉时,其最后报告应直接呈送被调查者的行政主管当局，并征得其同意。尤其是《1988年防止腐败法》第19条规定了“起诉所需的事前批准”程序，根据该条规定，任何法院除非得到事前批准，无权审理公务员所犯根据本法第七、第十、第十一、第十三和第十五条可予以处罚的违法案件。这里的事前批准是指须经中央政府或邦政府或者有权解雇该公务员的政府或主管当局的审批。在诸多情况下，这种事前批准程序延缓了对腐败案件的审理，尤其是容易为阻碍审理腐败分子寻找合法借口。[21]而且由于中调局隶属联邦政府，它的一举一动无不受联邦政府的指挥和影响，因此常常带有某些政党的烙印和政治色彩。特别是近年来，哪个政党上台，哪个政党就利用中调局对政敌和反对党进行攻击和迫害，甚至夸张其腐败程度，而对自己的腐败行为则竭力促使中调局掩盖事实，或大事化小，小事化了。久而久之，中调局便成为执政党的御用工具。[22]29行政机关逐步变成腐败官员的保护伞，并成为一些当权者显示自己权势的方式。
第三，传统文化限制了反腐工作的展开。在现代化过程中，传统的价值观念仍然发挥着作用。保罗·哈里森认为：传统社会的一个重要特征是个人“对家庭、村社或者部落的忠诚超过对现代国家这样的一个怪诞实体的忠诚”[19]431。在印度，传统上首先是效忠家庭、部落、村社和宗教的。纲纳·缪尔达尔对60年代南亚各国进行考察后也得出同样的结论：“南亚各国传统上是‘复合’的社会，在那里，基本忠诚是对家庭、村社或基于宗教、语言、种族起源或社会等级所组成的集团，而不是对于地方范围还是全国范围的整个社区”[23]165。对这种小集团的强烈忠诚酝酿了裙带关系，使得官员一旦掌权，便为家人、亲朋等谋利，腐败从而得以蔓延。2011年8月19日加拿大《环球邮报》说：“近30%的印度议员有犯罪记录或面临指控—从谋杀到拐骗，从伪造到偷窃。为什么印度人要选这些人呢？因为印度的集体主义文化，家族、部落、种族和集团决定他们的候选人，即使这个人是罪犯也会选他”。对此，人类文化学从忠诚冲突的角度，认为在印度社会生活中，公职人员普遍面临两种互相冲突的忠诚抉择：一方面是对国家和政府的忠诚，一方面是对家族、亲朋的忠诚。这两者的矛盾将公职人员推向两难境地，但印度的传统文化趋向于让冲突偏向“传统型的忠诚观”，并最终让“传统型的忠诚观”在心目中占主导地位。所以传统文化对反腐败的影响是“无形”的，其负面影响也是“根深蒂固”的。
第四，印度公务员的薪酬体系和惩罚机制阻碍反腐工作的展开。薪资方面，印度公务员工资偏低，成为公务员走向腐败的一个诱因。在印度，虽然一旦当上公务员就会享受到政府的许多福利，比如可以配有一名司机，拥有一处带有花园和厨师的官邸，电话、用水、用电等全部免费，但由于受经济发展水平所限，相对于其他国家和地区而言，印度公务员的工资仍然是有限的。如印度总理的工资仅是新加坡总理工资的1/126，这必然会引发一些问题。DavidC.E.Chew在他的一次南亚公务员工资的调查上，发现尽管进行了薪水调整和高价补贴，但南亚五种类型的公务员的起始基本工资在1987年仍然低于国际标准化。[20]243C.P.Srivastava比较了印度、日本、新加坡和泰国四国总理的月薪后，发现新加坡总理的月收入是印度收入的162倍，新加坡总理是67738美元，而印度则仅有417美元。[20]243缪尔达尔就认为：“官员，特别是中低级别的官员的真实工资水平较低”将会带来普遍的腐败。[24]142印度“第三工资委员会”也表示，“虽然高薪不一定能保证公务员的廉洁和诚实，但公务员薪水过低不能满足其最低生活需要往往是导致公务员腐败的一个直接原因”[20]244。而且在工资问题上，除了绝对收入的不高以外，许多时候相对收入的升降也非常重要。虽然相对印度国内其他阶层的人来说，印度公务员的工资已经算是比较丰厚的了，但与他们在私营部门的同辈们越来越高的薪酬相比，印度行政当局精英人物们的报酬相对低了许多。比如，按照每月3万卢比（大约700美元）的薪酬计算，一名高等法院的法官在他的职业生涯晚期的薪水，只相对于一名25岁的软件工程师，或一名刚从媒体或广告专业毕业从事工作的年轻人的薪酬……你就不得不考虑其他的收入渠道。一旦产生这种比较，官员就会寻求办法来平衡这种“差距感”。其实，如果从社会转型和个人角色变化的角度来看，这种“比较感”带来的问题也是可以得到解释的。因为印度正处社会转型过程中，新体制的发育和旧体制的式微引发了既定社会角色格局的变动，传统的角色识别规则发生了动摇，新的角色格局和评价标准开始占据上风。在旧体制中居于优越地位的角色，现今可能失去了人们的尊重；而在旧体制中没有地位的角色，如今可能成为人们羡慕的对象。对于政府官员而言，在传统社会中拥有极高的经济地位、政治地位和社会声望，而在现代社会中仅仅被视为服务于企业和社区的普通公职人员，其工资收入也居于社会中下层水平。这种角色转变使很多官员难以适应，导致心理失衡，容易倾向于滥用权力，通过权钱交易进行“补偿”。对印度许多公务员来说，这种相对地位的下降确实是造成其走上腐败之路的重要原因。而这种原因必然会对印度的反腐败工作带来更大的成本，因为它需要满足的是人性中“浮度”非常大的优越感——对发展中社会而言，对任何某一特殊群体的特殊心理感的满足都是一件非常困难的事情，因为对发展中社会而言，资源的短缺是其社会的最大特征。
印度的公务员惩罚体制也有比较大的缺陷。印度公务员有绝对稳定的工作，在印度宪法奇怪的311条款的保护下，根本不可能使一名腐败的政府公务员降职，更不用说将其解雇了。[22]27印度法官也像其他公务员一样基本上没有被查办的隐忧，法律规定如果要撤免一名高级法官，需要议会三分之二的多数票通过才可以。这与修订宪法的要求是一样的，虽然理论上有惩罚不法法官的可能，在实践上基本不存在。[25]93通常的情况是，公务员即使工作出现失误，他也可以调换一个部门而不会被解雇。这极大地限制了反腐工作，是对反腐人员意志和耐力的巨大考验，经常让他们内生一种无力的挫败感。第五，值得注意的是，在印度种姓制度也是腐败蔓延的重要原因。印度种姓制度大约出现在吠陀时代，最初的种姓制度是社会分工的固化，掌管文化和知识的祭司阶层叫婆罗门，掌管政权和武装的阶层叫刹帝利，从事商业贸易的阶层叫吠舍，从事艰苦劳动和为他人服务的叫首陀罗。种姓制度被写进了宗教经典，作为宗教信条被固定下来，成为亘古不变的真理，长期禁锢着人们的思想。按照种姓观念，婆罗门不仅是最高种姓等级，也享有最高政治权力。他们不仅是天界与俗世之间的媒介，也是社会中最有知识文化的阶层。他们是社会的主宰。他们的专断与独裁服膺于他们在神俗两界的权力，他们对财物的占有与支配就不能称之为腐败。[25]92对印度教徒来说，他自己的“种姓”是不可改变的，因为他现在所处的“种姓”是由他“前生”所作的“业”决定的，是命中注定的，而腐败者现世是所作所为来世也自然会遭到报应。“前生”是一种不可改变、决定性的力量，此世无论有什么遭遇都必须服从。所以，不同种姓的人，尤其是低种姓的人，基本上都能够安分守己，并不反抗。只有安分守己、忠于天职，才能获得来世的幸福。因此，人们都恪守种姓的规范，不敢越雷池半步。这种社会分层的强烈意识经常导致社会公众在政治和社会生活中的不平等，有些人利用手中掌握的公共权力谋取私利变得更容易，更不受人谴责。另外，种姓制度对反腐工作的限制是，低种姓的人会认为金钱落入其自己的领导人的口袋，比落入较高种姓政治家或者文官的口袋好得多。[23]52反过来说，这些因为本种姓的支持而上台的人一旦获得执政的权力，他们首先考虑的是选举他们上台的种姓集团的利益。所以，很多印度观察家都认为，“从长远来看，除非有一个好的社会环境得以创立，否则印度要想取得反腐败斗争的胜利将会变得非常困难”[23]52。这无疑是对种姓制度的一种警示。
最后，印度的民主制度也被认为对反腐不利负有不可推卸的责任。在许多发展中国家都流行着从西方流传过来的“民主治腐论”，认为民主选举、政党竞争执政是医治权力腐败的灵丹妙药。印度独立后继承了英国的政治遗产，即一人一票、多党竞争的民主宪政制度。然而，目前多数印度学者和分析家指出，印度式民主制度是造成腐败丛生的重要根源。因为在政党、国会、邦议会、政府和大公司里招摇过市的腐败分子比例远远高于关在监狱里的犯罪占全国人口的比例。腐败的产生有国际和国内许多非政治的、复杂的因素，光有民主是制约不了腐败的。[26]比如，为什么辛格收到司法部的起诉要求后，足足过了11个月才真正开始严查前文提到的已经下台的通讯与信息技术部长拉贾及其涉腐指控。主要是因为拉贾所在的平等党是国大党得以维持执政地位的有力盟友，如果失去其支持，可能危及国大党领导的执政联盟的稳定。如果不是印式民主政治发展出来的“联合执政”，使国大党及中央政府迫于维持执政联盟稳定的压力，而无法对其所作所为采取严厉的行动，那么总理辛格很可能在2008年拉贾刚被举报时就对其下手了。另外据《经济学人》估算，2008年印度522名下院议员中有120人面临犯罪指控，其中有40人的罪名是谋杀和强奸。[13]4难怪有人说印度政体成了“腐败之源”。在印度民主政治的语境中，廉洁者的成功并非源于对腐败者的打击，而是妥协。印度借以权力制衡的民选制度非但没有起到应有的“宪政”作用，相反却成了利益集团的政客们从事政治分肥和斗争的工具。一旦反腐败成为不同势力政治斗争的组成部分，反腐的各项制度与措施就会受到人为的扭曲，难以发挥预期的作用。所以，健全的法律和制度固然重要，但最终使这些制度发挥作用的还是人。制度本身并非能够保证政治的正确，也不是解决问题的终极力量，如果没有人对制度较真，再好的制度也是枉然。而且如果从微观上来分析民主与官僚个体关系的话，我们同样可以得出“不乐观”的结论。如果说民主政体与专制政体在政务官行为约束机制差异很大，那么这两种政体在事务官行为约束机制上的差异却是较为模糊的。民主制虽能有效约束“当权者”，但对“办事者”即构成文官系统中重要成分的职业化事务官员而言却没有直接约束力，因为他们并不对选民负责，也不受多党体制中政务官更迭去就的影响，其公众形象与“交椅”之间并无直接联系。作为一套价值观，民主具有巨大的内在吸引力。但是，作为一种寻求善治的工具性战略，在发展中国家和转轨国家中，民主的表现好坏参半。经济自由化和民主化不但公开了行政程序，而且也将腐败推向了议事日程。[24]146控制腐败不是简单地考察有无民主，如果一味迷思民主，甚至发展成政治迷信，未必就能取得想要的结果。印度前总理对此曾有过深刻观察，他说：“印度的民主，外壳无疑是保存完好的，但里面却是被蛀虫啃噬掉了的”。也就是说，我们绝对不能仅仅停留在对“民主外壳”有无的观察上，而是要看“民主精神”有没有真正根植于社会，这才是最重要的。
五、结语
总的来说，无论是在机构反腐，还是在立法反腐上，印度都做出了巨大努力。但就目前来说，印度的反腐败并没有真正贴近社会实际，没有跳出文化基因的限制，没有统筹各种反腐败工具与政策的系统效应，而且也没有体现出反腐败的政治决心与政治决断力，从而使印度的反腐败没有真正形成合力。这种反腐合力的缺失，使得印度在把反腐败端口前移以挤压腐败空间，从而把反腐败的发现机制转换成反腐败的预防机制上，缺乏真正的“创举”和“实效”。印度一直用其对外宣传的广告语“不可思议的印度”来向世人介绍自己，也打算从传统价值理念、流行文化和民主政治价值观等各个方面将“硬实力和软实力无与伦比地融合在一起”[27]，从而提升自身国际形象。但如果印度腐败泛滥成灾且长期得不到治理，其国际形象甚至整个“软实力”都会遭到相当程度的削弱。印度要想真正取得反腐败事业成功，就必须要改变重专门机构反腐轻社会合力反腐的倾向，必须要动员整个社会的力量，在全社会形成一种浓烈的反腐败氛围。事实上，1964年成立的桑坦南委员会当时就指出：“从长远来看，如果没有形成打击腐败行为的良好社会氛围，印度的反腐败斗争不会取得好的结果”[28]。只有这样，印度才能在反腐败的道路上越走越远，也才能真正把印度变得“不可思议”。
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