安倍政府对东盟的安全合作政策，建立在过去十余年历届政府的政策实践的基础上。
（一）2002～2012年日本对东南亚国家安全合作政策，分为非传统安全合作与包括非传统领域的综合安全合作两个阶段
第一阶段始于2002年小泉首相提出的“日本与东盟合作的‘五项设想’”。其实，日本早有介入马六甲海峡安全事务的意图。1999年，小渊首相在会晤东盟首脑时，首次提出合作打击海盗活动的建议；2000年4月日本在东京主办了亚洲地区反海盗及武装劫船的国际会议。此后日本外务省派人到东南亚及南亚地区继续展开游说，2001年10月小泉首相正式倡议缔结“亚洲反海盗协定”，声称日本在亚洲地区加强多边合作,旨在打击海盗、确保海上运输安全和稳定、[①]2002年6月，小泉首相发表“日本与东盟合作的‘五项设想’”，其中包括日本与东盟加强合作形成“轴心”，在反海盗、跨境问题等安全保障方面进行“功能性合作”。[②]经过三年多的外交磋商，2004年11月，中、日、韩、印度、斯里兰卡、孟加拉国及东盟各国的代表在东京签署了《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定（RECAAP）》（亚洲反海盗协定）。此后，日本历届政府以马六甲海峡反海盗为中心，投入大量人力、物力资源，重点推进对东盟的非传统安全合作。
上述经过表明，日本首先提出与东盟进行反海盗合作的建议，在东盟并未积极响应的情况下，改为倡议亚洲各国合作反海盗，以促进东盟顾全大局转变态度；随后，日本再提与东盟加强合作的“五项设想”，告知东盟将与日本形成亚洲反海盗合作的“轴心”，激发东盟的积极性；通过建立亚洲第一个非传统安全合作的多边机制，实现了在马六甲海峡确立日本存在的目的。可以说，日本对东盟安全合作，经历了从亚洲反海盗多边机制中“破茧而出”的过程。
2007年第一届安倍内阁把“确保海洋资源开发利用、海上运输安全与维持海洋秩序”列入海洋领域的宪法《海洋基本法》[③]，2008年福田内阁依法制定了《海洋基本计划》，其中包括重点加强维护马六甲海峡安全的合作框架建设，支援相关国家提高应对海盗等的能力，与亚洲各国海上治安机构等开展打击走私、偷渡以及恐怖对策等方面的协调与合作等内容。[④]两个月后，福田首相推出“新福田主义”：“为了以马六甲海峡为中心的海上通道没有海盗、不被恐怖分子利用”，与以东盟为首的各国进行合作，“把亚洲各国的紧急救援机构连成网络”，建立以东盟为主要受益方的非传统安全合作框架[⑤]。鸠山首相在2009年11月发表的“亚洲政策讲演”中，把“东亚共同体设想”具体化为“建立多层次的功能性共同体网络”[⑥]，最终落实在日本与湄公河五国（越柬老缅泰）建立名曰“通向东亚共同体的新型伙伴关系”的“5+1”合作框架上[⑦]。
归纳上述日本对东盟安全合作政策的主要特点：（1）在第一阶段内贯穿着以反海盗为重心的非传统安全合作的主线；（2）历届政府多以首相倡议的形式发布其政策诉求，然后展开外交活动推进；（3）将对东盟的政策包裹在“亚洲政策”之内，在落实政策的过程中以东盟为重；（4）首次把对东盟安全合作的出发点——马六甲海峡安全问题，提到“确保海上运输安全”的高度，在海洋战略法制建设中实现了立法。这些特点一方面折射出21世纪前十年东亚区域合作进展顺利的国际大环境，另一方面也是中日关系的前行轨迹——从“政冷经热”到“战略互惠”，再到东海资源开发矛盾显现——的必然反映。
（二）日本对东南亚国家的安全合作的第二阶段始于菅直人政府2010年12月发布《2011年度以后的防卫计划大纲》（2011防卫计划大纲），为防卫省、自卫队参与对东盟的安全合作放行
在美国“重返亚太”，希拉里国务卿支持菲律宾等大肆炒作“南海问题”的有利形势下，菅政府不失时机，首先把包括中国钓鱼岛及其附属岛屿在内的偏远海岛的“国有化”列入《海洋基本计划》，随后在2010年公布《防卫计划大纲》（2011防卫大纲），派遣自卫队“支援地区各国的功能建设”，发挥自卫队处理地雷、哑弹等方面的能力，与受援国“推进实质性的合作”。[⑧]据此，防卫省防卫政策局增设“功能建设支援室”，拨款3000万日元调查研究提供“技术指导”的具体方案。在“越南和印尼提出请求，希望日方在救灾、排雷、打击海盗方面提供技术指导”时，防卫省顺理成章派遣自卫队支援申请国的军队能力建设。防卫省官员明言：“进行技术指导既有利于东南亚的稳定，也可以牵制不断增强南海活动的中国，与海上运输线上的各国加强联系，有利于确保能源安全。”[⑨]积极配合美国在南海搅局的野田首相，决定组建东亚地区海洋安全合作框架，2011年11月在“日本与东盟”峰会上提出构建由各国高官和专家组成的磋商海上安全问题的“东亚海洋论坛”，但东盟不愿让出“东盟海洋论坛”的舵手位置，仅对“野田倡议”表示关注。[⑩]菅、野田政府实施“购岛”前后，极力支持菲、越制造事端，拉拢东盟在所谓南海问题上牵制中国。其对东盟的安全合作政策，既是日本推进海洋战略的组成部分，也是配合美国战略东移、实现日本自卫队“重返”东南亚的战略安排，具有战略谋划清晰，危害中国国家主权和安全利益的特点。
2013年12月，二次执政的安倍内阁出台了“安保三箭”：《国家安全保障战略》，2014年度以后的《防卫计划大纲》（2014防卫大纲），《中期防卫力整备计划（2014～2018年度）》（2014中期防），完成了日本国家安全战略的顶层设计和实施计划。其中，关于日本对东盟安全合作的方针政策值得关注。
首先，纲领性文件《国家安全保障战略》，规定了日本对东盟安全合作的战略定位：东盟在日本对外安全合作战略中的排序位于美、韩、澳之后，印度之前。东盟与日本“共有普遍价值观和战略利益”，是“占据我国海上通道要冲的传统伙伴”，今后将“基于40年以上的传统的伙伴关系，深化发展以政治、安全保障为首的所有领域的合作”：（1）支援东盟保持和加强整体性；（2）肯定并支援相关国家策划制定与中国之间的南海行为准则（COC）；（3）“亚太地区的双边和东盟地区论坛（ARF）等多边安全对话框架和多国联合训练，有助于深化相互理解、提高共同应对的能力”，进一步促进和发展这些多层次的努力非常重要。[⑪]这是日本第一次把对东盟安全合作纳入国家战略的顶层设计。
其次，“2014防卫大纲”提出日本防卫的三项基本方针。第三项“积极推进安全保障合作”，进一步界定了日本与东盟深化和发展安全合作政策的范围：东盟是日本开展安保合作的重要伙伴之一，应进一步加强与东盟各国等域内伙伴国的关系，除积极推进联合训练和演习、支援能力建设等外，根据该地区灾害多发并大规模化加强防灾合作。[⑫]
再者，“2014中期防”规定了自卫队“维护亚太地区稳定及改善全球安全保障环境”的主体地位及六项职能：（1）实施双边和多边联合训练和演习；（2）推进防卫合作与交流；（3）推进支援能力建设；（4）确保海洋安全；（5）实施国际和平合作活动；（6）加强军控、裁军及防扩散合作。[⑬]以确保海洋安全为例，自卫队的职能是“在印度洋及南中国海等我国周边以外的海域，也要利用各种机会，与在海洋安全保障上存在共识的各国充实联合训练和演习”。[⑭]这意味着，自卫队将按照这一规定，在南海和印度洋与存在“海洋安全共识”的国家，利用各种机会进行联合训练和演习，在亚太地区加强针对中国的安全合作。
总之，“安保三箭”的主要内容之一，是在战略定位、实施范围及落实政策的行为体及其职能三方面，提升对东盟安全合作的战略地位，细化实行合作政策范围，规定具体的实施路径。“重视亚洲安全保障领域的合作”[⑮]的安倍政府，首次把日本与东盟在所有领域深化安全合作，纳入未来5～１０年国家安全战略的总纲，把日本与包括东盟在内的亚太国家的双边和多边安全合作，作为构筑“综合机动防卫力量”的组成部分[⑯]，表明日本亚太安全战略的重心进一步移向东南亚并把矛头对准中国。今后，日本与帮助东盟策划制约中国的COC，通过双边和多边对话框架协调政策，举行联合演习，整合提高共同应对的能力。自卫队作为日本在中国周边打造“中国包围网”的主力军，将在所有领域拉拢和利用东盟及其他国家为己所用。安倍政府把自卫队推上国际安全合作的前台发挥重要作用，把主要针对中国的“改善国际安全环境”的军事合作，美化为“国际和平合作”，掩盖其真正意图。
综观上述日本历届政府提出的各种设想和倡议，不难看出，其旨在实现日本主导东盟，瓦解中国长期奉行睦邻友好政策奠定的地缘政治优势。其中，小泉、福田和鸠山追求的目标是与东盟建立非传统安全合作框架，从菅直人开始，日本与东盟合作的政策发生了质变——与东盟构建包括防务领域的“10+1”综合安全合作（简称安全合作）框架，对中国进行战略遏制。
日本对东盟的安全合作大致分为四个层次：（1）马六甲新加坡海峡沿岸国，（2）中国南海岛礁主权的声索国，（3）缅、柬、老、泰及文莱，（4）东盟集团。其中（1）、（2）为历届政府持续加强合作的重点，（3）、（4）为安倍政府的新增长点。日本对这四个层次的合作对象投放不同的人力、物力资源，援助和要求因国而异。
（1）日本与马六甲新加坡海峡沿岸国的合作
马六甲海峡沿岸国新加坡、马来西亚和印度尼西亚三国位居战略要冲，在日本与东盟的安全合作中占据最重要的位置，从非传统安全合作与综合安全合作，是日本历届政府苦心经营的重点。如前所述，在马六甲海峡拓展日本的“存在空间”是小泉倡议亚洲各国签订反海盗协定的出发点。经过五年多的努力，日本投入了大量资金和人力资源，冲破了印尼和马来西亚反对美日插手海峡安全事务的防线，实现向海峡派遣海保厅巡逻船“监视海盗”[⑰]、掌握亚洲反海盗信息中心（RECAAP-ISC）主导权的目标。从此，“日本第二海军”海保厅在日本与马六甲海峡及东南亚海域相关国家的非传统安全合作中发挥重要作用。在菅政府正式决定对东盟开展综合安全合作的一年前，鸠山政府已经在新加坡“试点”成功——2009年12月，日本防卫省与新加坡国防部签署了《防务交流备忘录》，决定双方防长定期会晤、海军互访、实施联合训练等以加强双边及多边合作。[⑱]2013年12月，安倍首相与李显龙总理会谈，同意缔结30亿美元的货币互换协定，但希望充分运用日新与第三国的合作框架（JSPP21），在新加坡与马来西亚间的高铁建设中使用日本的新干线。[⑲]安倍政府还以日菲“3+3”海洋安全磋商框架为样板，派出外交省、防卫省和海保厅官员一起出席“日本与新加坡海上安全对话”，以促进日新对话框架升级。但新方未做相应调整。[⑳]安倍政府还向马来西亚和印尼增加资源投入，促进两国与日本建立外长和防长“2+2”磋商框架。2013年7月安倍访马，对纳杰夫总理大谈海洋安全，承诺继续援助海上法令执行厅（MMEA）和亚洲联合国维和人员训练中心，希望马方尽早制定两国防务当局的合作备忘录。纳杰夫同意加强两国海上防务和海警当局间的合作。[21]9月，两国海警首次举行联合训练。12月12日，安倍又同纳杰夫会谈，但仍未全面落实上述希望。[22]13日，安倍访问印尼，向苏西洛总统表示：近期将要决定提供七项总额约620亿日元贷款，希望与印尼建立“2+2”框架，双方“关于进一步强化包括外长和防长共同会面协商在内的外交与防务当局之间的沟通达成了共识”[23]。
事实证明，日本与海峡沿岸国的安全合作，不仅是日本对东盟非传统安全合作的出发点，而且包括日本对东盟制定第二阶段的综合安全合作政策的“试点”。安倍二次执政后加大援助力度，力促海峡沿岸国与日本建立“2+2”或“3+3”安全合作框架，有意将印尼作为在马六甲海峡发挥重要作用的战略支点。印尼一直在日本对沿岸国的资源投放中占据最大份额，率先满足了安倍的希望；新加坡与日本有反海盗合作的基础，并且有“2+1”合作框架（JSPP21）。因此，日本对其在海峡安全事务中的存在和作用颇为自信。
（二）日本与中国南海岛礁主权声索国的合作
日本与声索国的安全合作与其激化中日钓鱼岛主权争议紧密相关，集中体现在利用菲越牵制中国。
1.日菲合作
野田政府实施“购岛”前后，极力支持声索国炒作“南海问题”。2011年9月，菲律宾总统阿基诺三世访日，双方建立日菲“多层级政策对话”机制；强化两国海上保安机构、防务当局之间的交流与合作，两国海军实现高层互访。[24]2013年2月，经过日菲第二次海洋磋商，形成两国外交、海军、海警及日本内阁官房海洋综合政策本部事务局官员等共同参加的“3+3”海上安全合作框架。[25]7月，安倍正式访菲，与阿基诺三世会谈，双方决定根据安倍提出的推进海洋领域合作等四项倡议，在确认海洋磋商的重要性的同时，一致同意开展防务当局、海上保安机构间的联合训练等的实践性的合作及各种交流活动，发展“更有建设性和互惠性”的双边关系。[26]在12月举行的日菲首脑会谈中，安倍承诺提供500亿日元贷款用于灾后重建，新增66亿日元的无偿资金援助；双方“重申在地区安全保障环境愈发严峻的形势中，用更加紧密的合作应对地区和国际性的课题[27]，为落实《加强菲律宾海岸警备队能力计划》，提供187.32亿日元的贷款，为菲方新建十艘海上巡逻艇。[28]为了帮助菲律宾建设一支能与中国对抗的海警力量，日本还先后派遣260余名援菲专家。[29]日本慷慨援菲收获甚丰，菲方同意为海上自卫队舰艇前出南海提供停靠港口，这对日本军舰重返东南亚具有非常重要的战略意义。
2.日越合作
越南既是日本与湄公河五国合作框架中的大国，又是近年在多边场合大肆炒作“南海问题”的声索国之一。2010年7月13日，菅政府公布确定对中国钓鱼岛等实施“国有化”的《海洋基本计划》，24日便举行日越外长会谈，建立外交与国防副部长级“日越战略伙伴关系对话”框架（副部级“2+2”磋商），两国相约在外交和防务上“加强联合行动”。[30]10月菅直人正式访越，双方发表共同声明“全面推进战略伙伴关系”，在推动经济合作深入发展的同时，进一步充实日越全面战略合作关系，加强外交与防务领域的战略对话。[31]2011年10月，越南国防部长冯光青应邀访日，与一川保夫防卫相举行会谈，双方签署了《日越防卫合作交流备忘录》，结束了日越军方13年无互访的历史。[32]日本拉越抗中，支持越南作为影响其他东盟国家的战略支点发挥重要作用。2013年1月安倍访越，与阮晋勇总理会谈，提供5亿美元贷款促进经济合作和安全、政治及外交领域的政策协调，表明在“南海问题”上“反对用力量改变现状”的立场。[33]有媒体透露：日越将举行与日菲相同的海洋磋商，“形成‘牵制中国的包围圈’是双方的共同目的”。[34]日越“治安当局”首次举行副部级磋商后，安倍再次向阮晋勇承诺，新增五项约1000亿日元的贷款，促进基础设施建设并继续推进对越出口核电设备，“希望关于日本向越南海警提供巡逻船等开始具体协商”，在海洋领域进一步加强合作，“越方表明了合作态度”[35]。在一系列的铺垫和互动的基础上，日越“3+3”海上安全磋商框架呼之欲出。
安倍力促与菲越建立“3+3”海上安全磋商框架，一是企图利用两国在南海牵制中国，二是将其作为影响东盟集团的战略支点策应日本，三是盯上了两国极具战略价值的港口，四是为了努力扩大日本在南海的政治军事“存在”，提高日本在美国亚太“再平衡”战略中的地位及要价的筹码。
（三）日本对缅柬老泰及文莱的安全合作
日本对上列五国的安全合作以加强双边关系为主，具有为整合东盟集团对日立场“提携后进”的意义。
1.同步推进对缅甸经济与安全合作
对蕴藏巨大商机、战略位置重要的缅甸，安倍继承野田政府恢复日元贷款、大力促进日企进军缅甸的经济合作政策，同步推进安全合作。2013年10月，日本海上自卫队的训练舰首次停靠仰光港，两国军方进行了交流。两个月后，安倍向吴登盛总统表示，决定为建设缅甸铁路、上下水道和灌溉网等四个项目提供６３２亿日元贷款，进一步促进“防务当局之间的合作交流”。[36]针对中韩早期参与缅甸经济开发的优势，安倍支持日企联手进军缅甸市场，在促进基础设施互联互通的过程中，引导缅甸进行海上安全合作，加强在缅甸战略要地的存在。同时在政治上对朝野双方两面下注，“支援缅甸民主化”。
2.拉拢柬埔寨和老挝
2013年11月16～17日，“为了防止两国完全倒向中国”，安倍把两个“亲中国”作为遍访东盟的最后两站，分别举行首脑会谈并发表了所谓共同声明。[37]安倍主谈三个议题：（1）向两国提出派自卫队支援清除战争时期遗留的地雷和哑弹。两国总理分别对该建议的“重要性”“予以确认”、“共有认识”，均未接受自卫队前去扫雷，柬方同意日本帮助其培养参加联合国维和活动的人员。（2）安倍希望与两国建立“2+2”框架，日柬首脑同意“充分利用两国外交与国防当局间的协商”，促进“支援能力建设”等两国防卫当局间的合作，日老首脑围绕“追求外交与防务当局的安全保障（PM）对话达成一致”。（3）安倍敦促两国在“南海问题”上合作，日柬“希望早日缔结在南海有利于有效解决争端的有实效的行为准则”；日老“希望早日缔结有利于切实保障海上航行自由与安全的行为准则”。[38]首相随行者向记者吹风：“曾经反对在东盟系列会议上提出南海问题的柬埔寨，在两国首脑发表的共同声明中明确写入早日缔结中国持消极态度的‘行为准则’，是此次外访的最大成果”。[39]媒体闻风而动，共同社说，日柬共同声明的主要内容“被认为是针对扩大海洋活动的中国”；[40]《读卖新闻》断言，安倍承诺向老挝提供90亿日元的贷款，“两国首脑加强合作与中国对抗”。[41]然而，外务省公布的两份“共同声明”皆为自编的“首脑会谈主要成果总结”，不但没有“联手抗中”的表述，而且证明安倍与两国建立“2+2”框架的建议并未落实。12月15日，安倍再次与柬老总理会谈。安倍向通邢承诺提供约100亿日元贷款用于老挝基础设施建设，力促老挝与日本建立“安全保障对话”框架；[42]对洪森表示新增三个援助项目提，供总额１３８亿日元贷款，双方还签署了3份无偿资金合作文件。[43]在过去13年间没有日本首相访问柬老的情况下，安倍一再加大投入争取两国，力促安全合作不留死角。此外，安倍还向文莱国王提出加强能源合作与防务对话的希望[44]，而对政局持续动荡的泰国则几乎“零”投入。[45]
安倍对柬、老、缅三国不惜投入巨资促进经济与安全合作，普及“2+2”框架，力图在各国与中国之间打入楔子，用经济援助拓展日本经济的发展空间，换取各国支持日本对抗中国，不能不使与中国保持长期友好关系的多数国家提高警惕。
安倍在深化双边合作的同时，试图与东盟建立“10+1”综合安全合作框架。安倍告诫阿基诺三世：“所有相关国家应该谨慎采取单方面的行动”，应该“明确本国主张在国际法上的根据”，今后日菲要在东盟系列峰会上继续加强双边合作；[46]对越南国家主席张晋创强调：“东盟的整体性比什么都重要，日本支持东盟的活动”；[47]安倍在“日本与东盟”峰会上表明立场：“强烈希望根据国际法解决南海问题，东盟保持整体应对，以此作为日本与东盟继续进行合作的共通课题”。[48]即，在确保双边安全合作的同时，安倍劝告菲越不要在“南海问题”上单独行动，希望其作为日本撼动东盟的“战略支点”发挥作用，旨在把干预南海争议作为日本与东盟继续合作的“共通课题”，利用东盟制衡中国。
借美日同盟之威拉东盟构建网络安全合作架构。2013年5月，美日举行共同应对网络攻击的政策磋商，讨论合作主导制定对网络攻击“行使自卫权”的国际规则。[49]安倍不失时机决定向东盟提供“维护网络安全的技术援助”。9月，东盟各国信息通信部门的负责人应邀齐聚东京，举行有关网络安全合作的“部长政策会议”。会议发表共同声明称：共同应对网络攻击的威胁，在开发检查病毒感染的预警系统等方面与日本合作。印尼、泰国和马来西亚已向日方提供了“网络攻击观察数据”，今后将扩展到东盟十国。[50]日本媒体极力渲染“美国主张受到来自中国的网络攻击的莫大危害”[51]，显然，这是安倍以中国为假想敌利用网络安全合作构筑“中国包围网”的新攻势。
利用“日本与东盟”特别首脑会议，在中国周边建立“统一阵线”。会前会后，安倍分别同东盟七国领导人举行双边会谈并接见泰国副总理，在所有会谈中与对方讨论南海及中国设定防空识别区问题，“表明日本立场”，公然挑拨离间各国与中国的关系，但只有菲律宾积极回应。安倍企图通过与东盟发布共同声明，在“海洋安全”特别是防空识别区问题上向中国施压，对“试图限制以自由飞行为基础的国际航空秩序”表示“强烈担忧”，但由于老柬两国提出异议，最终删除了日本希望写入的“安全保障上的威胁”。[52]结果，安倍只好在会后的记者会上独自谴责中国，声称“东盟首脑也对采取单方面改变东海南海现状的行为动向共有忧虑”。
上述动向表明，东盟集团在安倍政府对外安全合作政策中的地位空前提高：日本要在南海争议问题上与东盟联手应对中国；以提供技术援助为介质，与东盟建立“网络安全合作”框架；以“空域安全”为抓手，与东盟结成“统一阵线”，恶化中国的周边安全环境。
以上四个层次的剖析表明，日本不惜人力物力，通过多种路径拉拢东盟各国强化安全合作，并且努力将合作关系提升、固化为“2+2”或“3+3”合作框架，为实现领导东盟的目标不遗余力。
东盟各国既是日本21世纪对外安全合作的重点，也是当前安倍政府急于主导东亚海空公域安全的重要工作对象，直接关系其编织“中国包围网”的成败。日本对东盟的安全合作具有以下鲜明特点。
（一）制造并利用东盟国家之间的竞争关系达到目的
小泉政府对马六海峡沿岸的政策即是一例。马来西亚和印尼一贯坚决反对美日插手海峡安全事务，维护其主权权益。特别是马来西亚有1992年国际海事局（IMB）设立的接收、汇总并向所有海上航行的船舶免费提供海盗活动信息的海盗报告中心，还有1998年国际海事组织（IMO）设立的6个船位通报接收站[53]，不希望在新加坡另立一个亚洲反海盗信息中心（ISC）。在马来西亚、印尼两国尚未最后批准该协定的情况下，日本出人出钱并同意由新加坡方面出任ISC监管理事会的会长[54]，通过设立ISC提高了新加坡在海峡安全事务中的地位。日本对印尼采取防灾减灾、促进日本投资等多项援助措施，用ODA贷款帮助印尼在海峡沿岸设立了四个具有自动识别船舶功能、33个应对海难事故和海盗的无线电局，无偿援助印尼建造三艘巡逻船并提供三艘日本新建的高速巡逻船加强其海警实力。[55]同时，日本也向马方派遣了来自海保厅的专家，提供人才培训等“技术援助”。[56]作为回报，印尼与日本发表共同声明：“沿岸国与日本关于马六甲海峡航行安全与海洋环境进行长期合作”。[57]
日本投其所好提供各种援助，通过制造三国在海峡安全事务中的地位变化，利用三方间的竞争达到目的。三国各有所得，但日本是最大赢家——成功瓦解了反介入防线，在马六甲海峡及东南亚沿海区域确立了海保厅的存在。
（二）冲击和干扰东盟共同体建设
在中日韩与东盟已有三个“10+1”经济合作框架的情况下，鸠山节外生枝另建一个“5+1”合作框架，削弱了东盟的凝聚力。安倍逆国际社会加强区域合作的潮流而动，企图与东盟构建主要针对中国“10+1”安全合作架构，欲将地区经济一体化进程引入拉帮结伙、冲突对抗的歧途。前述日本对东盟合作的四个层次，恰恰是历届政府持续蚕食东盟集团的整体性、对10个中小国家分而治之的结果。即日本在各个合作层次重点投放资源培育“战略支点国”：（1）在“5+1”框架中，将越南作为战略支点影响湄公河地区的其他国家；（2）在马六甲海峡沿岸国中，先后以印尼及新加坡作为战略支点影响马来西亚；（3）将声索国菲越作为战略支点影响其他国家；（4）向东盟明示日本支持东盟在南海问题上统一立场。（3）、（4）看似互相矛盾，实则兼收并蓄，目的是无论在东南亚地区的局部还是全局，都有条件最大限度实现日本的利益。需要提及的是，多数东盟国家对日本为争夺地区一体化的主导权而排斥中国和弱化东盟集团的地区影响力，为侧援日本在东海侵占中国岛屿而利用南海主权争议的战略意图有清醒认识。这也是日本变换手法与东盟建立安全合作框架的倡议和设想难以实现的根本原因。
（三）以经援促安全
支援具体开发项目的日本政府开发援助——ODA贷款，有利于促进日本加速向“新东盟”国家转移资本技术拓展产品市场，受援国也有此需求。但ODA援助包括自卫队和海保厅实施的“支援能力建设”项目，如马来西亚2005年3月成立统一管理海洋事务的海上法令执行厅（MMEA）后，日本便派遣海保厅人员作为国际协力事业团（JICA）的专家前去进行技术指导，举行“特殊救难技术讲座”等，从加强其海警执法能力入手打开反介入防线的突破口。[58]安倍要援助柬老清除地雷、哑弹，如两国接受，便为自卫队前去开展安全合作打开了大门。日本用经援促促安全，环环相扣，屡试不爽。
（四）以双边促多边
例如，日本与菲越建立海上安全合作框架的企图之一，是通过协调双边政策对东盟发挥导向和推动作用，落实国家安保战略提出的战略方针——“肯定并支援相关国家策划制定与中国之间的《南海行为准则》”。又如，安倍之所以积极拉拢柬老，因为东盟成员轮流担任系列会议的轮值主席，必须防止“柬埔寨反对在东盟系列会议上提出南海问题”的败局重演。安倍政府认识到，以双边促多边，抓两头带中间，只有维护东盟的整体性，才能当上东盟的“驾驶员”。
（五）保持政策的连续性
日本对东盟的安全合作政策，从首相倡议到列入国家安保战略的演变过程，表明历届政府都在继承前任“遗产”的基础上积累新资产，不断充实和扩大日本与东盟各国安全合作。在这幅战略“拼图”中，只有战术性的微调，没有原则性的否定。日方从未明确其最终目的——除了“为了地区的和平稳定”的伪饰，主导亚太秩序的表述，只有安倍叫嚷“领导亚洲”。究其实质，日本追求的领导或主导地位，无非是要地区各国服从自己的安排——称霸亚太。或许这就是历届政府超越党派歧见的最大动力。没有“历史认识”政治包袱拖累的民主党政府，一改自民党“犹抱琵琶半遮面”的做派，公然为防卫省“重返”东南亚放行即是明证。菅、野田政府在实施“购岛”前后的所作所为，为安倍上台后全面提升与东盟的安全合作奠定了基础；安倍力图把日本与东盟国家安全合作固化为“2+2”或“3+3”框架，也为其后任制定新政策提高了门槛。政权更迭既不会改变战略轨道，也不可能中断政策的连续性。
日本对东盟安全合作的上述特点，恰恰也是日本企图利用东盟进而称霸亚太的难点。
第一，最大的难点在于，反对亚太地区出现新霸权是所有国家特别是美国的共同意愿。建设东盟共同体“抱团取暖”的中小国家尤其如此。部分国家为了平衡中国日趋强大的地区影响力，欢迎美国“重返亚太”；美国为巩固霸主地位，对亚太地区的“不平衡”进行“再平衡”；东盟既要利用美国“确保安全”，也要谨慎利用日本防范中国，同时，还要保持与中国的合作关系分享中国经济发展的红利，更要防范日本取代其地区一体化“驾驶员”的席位。各方都把确保既得利益放在首位。无论安倍怎样把积极的扩张主义说成“积极的和平主义”[59]，还是将持续干扰东盟共同体建设的行为美化为“支援东盟保持和加强整体性”[60]。对日本整合东盟进而染指地区霸权的野心，美国不会放任，东盟不会容忍，中国不会坐视，日本难操胜券。
第二，东盟一贯奉行“以小博大”的大国平衡政策，决定日本利用其制衡中国的政策难以实现。首先，声索国不能改变东盟的统一立场：2012年7月13日召开的第45届东盟外长会议由柬埔寨担任轮值主席，菲律宾提出有关黄岩岛事件的议案没有获得与会国的一致认可，导致会议首次未能发表新闻公报；2014年1月17日召开的东盟外长会议，在会议轮值主席国缅甸外长吴温纳貌伦的主持下，讨论了2015年之后东盟共同体的优先发展事项，菲越两国要求以东盟名义对中国可能在南海划设防空识别区等表明“关切”[61]，最终并未如愿写入新闻公报。各国外长探讨“开拓加强东盟对外关系”的最新动向，表明东盟进一步结交合作伙伴增加“平衡资源”的共同愿望，这对企图驾驭东盟的日本来说又是一个负面消息。[62]其次，“亲中”国家没投入日本怀抱。仅就柬老而言，两国不但婉拒安倍借援助扫雷为双边安全合作搭桥的建议，而且挫败安倍利用东盟攻击中国划设防空识别区的企图。再者，即便是日本寄予厚望的战略支点菲律宾和越南也没有完全对日一边倒——2014年1月8日中越两国启动共同开发海洋协商。可以预见，今后东盟仍然在中日美三方之间努力保持之间平衡，日本的如意算盘终将落空。
必须指出，日本对东盟实施的安全合作政策，给地区安全格局带来巨大冲击。日本先以反海盗打开突破口，在马六甲海峡及东南亚地区确立了准军事存在。在美国“重返亚太”，菲律宾等声索国借机侵占中国南海岛礁的情况下，日本不但在东海侵占中国钓鱼岛及其附属岛屿，而且与美国一道在南海支持声索国挑事，破坏地区稳定。更重要的是，日本改变了亚洲国家共同应对非传统安全威胁的合作势头，在东南亚合纵连横，扩大本国的军事存在。日本为颠覆二战后的国际秩序扩军备战竭力渲染“中国威胁”，甚至在国际社会制造中日间可能开展的紧张气氛，对本地区的和平稳定造成严重干扰，破坏了区域一体化进程。日本的所作所为，虽然在某种程度上满足了少数东盟国家“平衡”中国的意愿，却损害了东盟集团的凝聚力，干扰了东盟的大国平衡政策。对于既要分享中国经济增长的红利，又要对中国进行战略遏制，还需借助中国不断增长的国际影响力解决朝核等棘手问题的美国而言，搭车亚太“再平衡”展开本国的战略扩张、竭力膨胀本国军事存在的日本，既是帮手，也是麻烦制造者。
注释：
[①]参见蔡鹏鸿：“日本主导东南亚反海盗合作机制对地区海洋安全事务的影响”，《东南亚研究》2007年第三期。
[②]「小泉総理による日・ASEAN協力の『5つの構想』」、http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/asean/5_koso.html
[③]「海洋基本法」、http://law.e-gov.go.jp/announce/H19HO033.html
[④]総合海洋政策本部「海洋基本計画」（平成20年3月18日閣議決定）、
http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/kihonkeikaku/080318kihonkeikaku.pdf
[⑤]「福田内閣総理大臣スピーチ、太平洋が『内海』となる日へ―『共に歩む』未来のアジアに5つの約束―」、http://www.kantei.go.jp/jp/hukudaphoto/2008/05/22asia.html
[⑥]「鳩山総理によるアジア政策講演『アジアへの新しいコミットメント――東アジア共同体構想の実現に向けて』」、平成21年11月15日、http://www.kantei.go.jp/jp/hatoyama/statement/200911/15singapore.html
[⑦]参见李秀石：《解析日本的东亚外交——从鸠山到菅直人的东亚合作政策》，《国际展望》2011年第3期。
[⑧]「平成23年度以降に係る防衛計画の大綱について」、http://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2010/1217boueitaikou.pdf
[⑨]「防衛省、東南アジアで技術指導海上安保の関係強化」、『日本経済新聞』2011年7月23日。
[⑩]参见蒋丰：“日本包围网受挫，东盟发展离不开中国”，《日本新华侨报》2011年11月21日。
[⑪]「国家安全保障戦略について」、http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf
[⑫]「平成26年度以降に係る防衛計画の大綱について」、http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/20131217.pdf10页
[⑬]「中期防衛力整備計画（平成26年度～平成30年度）について」、http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/chuki_seibi26-30.pdf1
[⑭]「中期防衛力整備計画（平成26年度～平成30年度）について」、１２页http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/chuki_seibi26-30.pdf1
[⑮]「サイバー攻撃端末ＡＳＥＡＮと共同で駆除外国・テロ組織対処来年度から政府」、『産経新聞』2013年9月22日。
[⑯]「平成26年度以降に係る防衛計画の大綱について」、http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/20131217.pdf10页
[⑰]『ODA白書2006年版』、「第I部第2章第6節海の安全確保へのアジア沿岸諸国への支援-マラッカ海峡の安全航行への施策-」、http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/06_hakusho/index.html
[⑱]「日本国防衛省とシンガポール共和国国防省との間の防衛交流に関する覚書」、
http://www.mod.go.jp/j/press/youjin/2009/12/16a.pdf
[⑲]「日・シンガポール首脳会談（概要）」、平成25年12月13日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page22_000794.html
[⑳]「第3回日・シンガポール海上安全保障対話の開催（結果概要）」、平成25年7月23日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press6_000457.html
[21]「日・マレーシア首脳会談及びナジブ首相主催晩餐会(概要)」、平成25年7月25日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/page4_000130.html
[22]「日・マレーシア首脳会談（概要）」、平成25年12月12日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page3_000590.html
[23]「日・インドネシア首脳会談（概要）」、平成25年12月13日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page22_000793.html
[24]「日・フィリピン首脳会談（概要）」平成23年9月27日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/s_noda/philippines_1109.html
[25]「第2回日・フィリピン海洋協議の開催について（結果概要）」、平成25年2月22日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/25/2/0222_04.html
[26]「日・フィリピン首脳会談（概要）」、平成25年7月27日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/shin/shin16_000003.html
[27]「日・フィリピン首脳会談（概要）」、平成25年12月13日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page22_000792.html
[28]「フィリピン共和国に対する円借款に関する交換公文の署名」、平成25年12月13日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_000415.html
[29]「対中軍事衝突回避へ、日本の『海保モデル』にならうフィリピン」、『産経新聞』2013年3月31日。
[30]「日越外相会談（結果概要）」、平成22年7月24日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/g_okada/asean_1007/vietnam_gk.html
[31]「菅総理のベトナム公式訪問（概要）」、「アジアにおける平和と繁栄のため戦略的パートナーシップを包括的に推進するための日越共同声明」、平成22年10月31日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/s_kan/vietnam_1010_ksk.html
[32]「日越防衛相会談（概要）」、平成２３年１０月、
http://www.mod.go.jp/j/approach/exchange/nikoku/s_e_asia/vietnam/gaiyou11_10.html
[33]「安倍総理大臣のベトナム訪問（概要）」、平成25年1月17日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/s_abe2/vti_1301/vietnam.html
[34]「ベトナム、日本と対中連携強化へ比に続き海洋安保協議」、『産経新聞』2013年4月29日。
[35]「日ベトナム首脳会談（概要）」、平成25年12月15日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page18_000142.html
[36]「日ミャンマー首脳会談（概要）」、平成25年12月15日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page18_000141.html
[37]「親中２か国取り込み狙う首相慎重論おさえ歴訪」、『読売新聞』2013年１１月1８日。
[38]「安倍総理大臣のカンボジア及びラオス公式訪問（主な成果）、『日本・カンボジア共同声明（首脳会談の主な成果をまとめたもの）』、『日本・ラオス共同声明（首脳会談の主な成果をまとめたもの）』」、平成25年11月17日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/page3_000542.html
[39]「親中2か国取り込み狙う首相、慎重論おさえ歴訪」、『読売新聞』2013年11月18日。
[40]共同社东京2013年11月16日电。
[41]「中国に対抗、日・ラオス首脳が協力強化で一致」、『読売新聞』2013年11月17日。
[42]「ＡＳＥＡＮ5カ国首脳らと会談安倍首相インフラ整備支援で合意」、『産経新聞』2013年12月15日。「安全保障対話を創設へ日ラオス首脳会談」、『産経新聞』2013年12月15日。
[43]「日カンボジア首脳会談（概要）」、平成25年12月15日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page18_000144.html
[44]「日・ブルネイ首脳会談（概要）」、平成25年12月13日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page22_000791.html
[45]「ＡＳＥＡＮ5カ国首脳らと会談安倍首相インフラ整備支援で合意」、『産経新聞』2013年12月15日。
[46]日・フィリピン首脳会談（概要）」、平成25年7月27日、http://www.mofa.go.jp/mofaj/shin/shin16_000003.html
「日・フィリピン首脳会談（概要）」、平成25年10月9日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/page4_000242.html
[47]「日・ベトナム首脳会談（概要）」、平成25年10月7日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/page3_000468.html
[48]「第16回日・ASEAN首脳会議（概要）」、平成25年10月9日、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page3_000476.html
[49]「サイバー攻撃への共同対処など協議日米が初の対話」、『産経新聞』2013年5月9日。
[50]「サイバー攻撃対策で広く協力へ日ＡＳＥＡＮ閣僚会議が閉幕」、『産経新聞』2013年9月13日。
[51]「サイバー攻撃端末ＡＳＥＡＮと共同で駆除外国・テロ組織対処来年度から政府」、『産経新聞』2013年9月22２日。
[52]「対中包囲網へ残る課題声明から「脅威」削除も日・ＡＳＥＡＮ」、『産経新聞』2013年12月14日。
[53]「参議院重要事項調査議員団（第三班）報告書」、http://www.sangiin.go.jp/japanese/kokusai_kankei/jyuyoujikou/h18/h183houkoku.html。
[54]蔡鹏鸿“日本主导东南亚反海盗合作机制对地区海洋安全事务的影响”，《东南亚研究》2007年第3期。
[55]「日本・インドネシア共同声明『新たな挑戦へのパートナー』」、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/indonesia/ji_seimei/kh_a.html。『ODA白書2006年版』、「http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/06_hakusho/index.html。『世界の艦船』2008年（平成20年）1月号（通巻684号）、海人社发行、50頁。
[56]「参议院重要事項調査議員団（第三班）報告書」、
http://www.sangiin.go.jp/japanese/kokusai_kankei/jyuyoujikou/h18/h183houkoku.html
[57]「海洋問題に関する日・インドネシア共同発表」、平成17年6月2日、
http://www.kantei.go.jp/jp/koizumispeech/2005/06/02press4.html
[58]「参议院重要事項調査議員団（第三班）報告書」、
http://www.sangiin.go.jp/japanese/kokusai_kankei/jyuyoujikou/h18/h183houkoku.html
[59]「平成26年度以降に係る防衛計画の大綱について」、http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/20131217.pdf10页
[60]「国家安全保障戦略について」、http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf
[61]《东盟非正式外长会议发新闻通报称关切南海近期局势》，共同社缅甸蒲甘2014年1月17日电。
[62]议讨论东盟优先发展事项，新华网缅甸蒲甘2014年1月17日电。
