错位的土地配置政策
把土地配置政策倾斜于中西部，人和土地的城市化就脱节了
前面我讲的是整个国家的大规律，人口是要集聚。但是在过去的这段时间里面，尤其是在2003年以后，中国的大量区域发展政策和城市发展政策实际上是限制东部，限制大城市的发展，相对来讲是鼓励中国的内地和小城市的发展。比如说在土地政策方面500万以上的人口原则上不增加新的建设用地了。实际上从2003年以来，中国的内地省份（包括广西）在中国的土地供应当中所占的份额逐渐开始上涨，2003年是一个拐点。我们新增的建设用地的指标，大量的配置到中国的内地省份。
图17 土地利用效率与距离港口距离的关系
这样一来土地配置是否有效率呢？图17显示了中国土地利用效率的地区差异，这张图里面，横轴是中国的每一个城市到三大港口的距离，这三大港口主要是指上海、天津、香港（这里，我们把香港和深圳看作一个港口）；纵轴是这个城市每平方公里的城区面积上第二产业和第三产业的产值，也就是每块地能产出多少钱来。我们得到的拟合线表明，从大港口往内地走500公里，平均的土地利用效率就要下降50%左右，而过了500公里以后基本上差别在统计上没有那么显著差异了。这500公里的差异特别大，意味着当你把更多的土地资源配置到500公里以外的时候，实际上人为地把土地的利用效率走向了一个粗放型的方式。
表4 非农业人口增长和土地面积扩张（1990-2006）
在这种土地配置政策下，人和土地的城市化是脱节的，而这个问题主要发生在中西部：表4我们统计了1990-2006年非农业人口增长和土地面积扩张的关系，尽管这是我们几年前做的研究，数据比较老，但也已经足够说明问题了，而且最近几年这个情况在恶化。其中，非农业人口增长速度我们用的是城市人口扩张的速度，而我们把建成区土地面积扩大的速度理解为是城市面积扩张的速度。非常明显地，在全国范围内，非农业人口的增长速度是慢于城区土地的速度。而当我们把中国的城市区分为东部、中部、西部后，虽然东部比西部和中部的指标都高，但这两者的差距，在东部是最小的。而越往内地走，尤其走到西部的时候，这两者的差距就大了，在中国的西部，建成区土地面积的扩张速度可以达到非农业人口增长速度接近3倍。
如果你相信经济发展和人口密度是高度相关、人口的集聚有客观规律的话，那么经济活动应该往东部集聚，而如果把土地配额放到西部的话，就产生不了相应的人口增长和GDP的增长，结果就导致土地的利用效率就下降。我想在座的各位凡是有到过中国西部的省份、去做过中国工业园的调研都会有这个体验，一大片一大片的土地在那空着。
这还会导致更严重的问题。有一个非常简单的逻辑，当限制东部土地供给的时候，大量的经济活动和人口集聚会导致地价上涨，地价上涨房价一定就会上涨。中国东部房价上涨的拐点在哪？就是2003年以前。2003年以前，我自己买房那个阶段，如2001年房子没有人买的，当时上海市有政策鼓励大家买房子。拐点就出现在2003年，2003年以后房价就开始往上涨，这和当时土地供给上减少了东部地区的供给有关系。
当地价上涨，房价上涨，另外一个连带的结果是推动工资的上涨：因为住房的开销是一个劳动力生活成本中最重要的部分。当生活成本上升了，我就会要求我的工资上涨，如果工资不涨，我就不来了。所以就会出现什么情况呢？在沿海地区，2004年开始出现比较明显的民工荒和民工工资上涨的现象，这个现象被大家误读为中国劳动力进入了刘易斯拐点。
在我看来，在中国目前总人口中仍然有接近一半的人口居住在农村的情况下，中国已经出现劳动力短缺了，我是不相信的。现在之所以很多来城里打工的找不到工作，是当下政策作用的一个结果。
当土地政策导致沿海地区的地价、房价上涨以后，产业就必须要走向资本密集化，在这种情况下，就会出现两个结果，一是城市里低端劳动力需求减少，农民工就不来了，来了也没有适合的工作；第二即便是在相对劳动密集型的行业，如服务业，由于房价上涨，打工者会提出更高的工资要求，企业的雇工数量就不会像原来劳动力工资低的时候那么多了。因此，沿海地区一方面出现劳动力供需短缺，一方面工资在上涨。
图18 房价推动工资上涨：东部2003年后更明显
图18显示了城市职工平均工资和这个城市房价之间的关系，其中绿色的这一组代表中国的中西部，蓝颜色这一组代表东部的城市。大家可以看到，在2001年，这两条斜率基本上是很像的，但是随着时间的推移，到了2004年的时候，东部城市的斜率就开始慢慢往上翘起来了，到了2007年，再到2010年，东部城市就出来了，而且斜率继续往上，意味着什么？意味着东部城市出现了房价比工资增长更快的局面。
如果你是投资者，假如说你在2003年的时候有笔钱，而且你也注意到中国的东部，经济在快速增长，而政府开始缩减用地了，如果你是一个足够理性、有知识、并且当时不缺钱的投资人，你会干嘛？当然是买房子。因为需求往上涨，供给在相对减少，你肯定是买房子。当你去买房子的时候，实际上你的房价上涨就快于你的实际收入。反过来讲，当你房价上涨的时候就会带动劳动成本的上升，使得劳动力的流入速度减缓。
今天由于不是专门报告这个研究，我就不多讲了。概言之，我想强调这一点：土地供给是推动房价的原因，房价上升是工资上涨的原因，而这个土地供给推动房价、房价推动工资上涨的趋势，只有在东部省份才存在，也只有在东部2003年以后才存在。
政府采取一个政策去人为控制人口，很有可能会出现违背经济规律的结果
我认为特大城市的人口政策应该务实。上海不是一个独立的经济体，更不是一个独立的国家，也不像香港这样的一个特别行政区，未来也不大可能成为有一个实际边界的地区。即便有公共服务的歧视，有户籍制度的阻挡，但它毕竟不是签证，阻挡不了那些觉得在上海可以增加自己的收入、可以找到更好工作的人口的流入，这意味着什么？意味着如果政府采取一个政策去人为控制人口的话，很有可能会出现违背经济规律的结果：
通过政策人为控制人口，特大城市的人口规模有可能比我刚刚所说的拟合线所预测的人口规模要低。但是，我们的户籍政策能限制农民工的流入吗？坦率地讲，现在大量的农民工到上海，没有准备拿上海市的户籍，也知道自己拿不到。户籍制度管谁？管大学生，管研究生，这一部分人能管得住。管的结果是什么？这一部分是最受到政策影响的人群，恰恰是对大城市更好的公共服务和更好的公共设施，包括画展、音乐剧需求最大一部分的人群。
给大家看一个数据，是利用2005年小普查的数据，没有上海户籍的大学本科毕业生占上海非户籍人口比例的15.1%，占大学以上劳动年龄人口比例的30.29%，占全部劳动力年龄人口比例的5.86%。如果要看上海人均受教育年限，上海在中国的大城市里面只能排到第四位。但我前面的意思是什么？你的政策恰恰限定了这部分人的流入，包括在城市里面的安居乐业。
（2）根据低估了的人口增长速度来规划基础设施和公共服务，可能出现拥挤和公共服务不足的问题
当城市基础设施和公共服务出现供给和需求矛盾的时候，政府为什么不去增加供给而是去限制需求？这是我们政策上的一个很大的误区。其实，需求是控制不住的，政府能控制的是基础设施和公共服务的供给，政府总是按照规划的人口来设计供给，但实际人口的增长永远超过政府的规划。
（3）非户籍常住人口比重持续上升，造成“新二元结构”
持续采取户籍制度会导致大城市里没有户籍人口比重的上升。在上海，没有户籍的人口比重已经达到了40%，在北京和广州比例高达37%，在深圳比例更是高达74%。如果是按照这样的速度，上海这样的城市，可能用不了多少年，没有户籍的人口可能就会超过50%。当一个城市超过50%的人，都属于被你这个制度歧视的时候，这意味着什么？请大家严肃思考这个问题。在我们自己研究的里面可以发现，没有户籍的常住人口，他的生活满意度是比较低的，说简单一点就是不开心，同时对周围的人、对政府、社会信任度也较低，而且最近我们的研究发现，没有户籍的人在空间上是住在一起的，大家可以想象一下，不开心的人，不幸福的人住在一起会怎样？我还没有提到一般他们的收入水平是更低的！
再来给大家一个中美的比较，图19里横轴是美国的城市在1980年城市高技能劳动者的比重，纵轴是从1980年到2000年，这个城市的高技能劳动者的比重增加幅度。这张图告诉我们什么？高技能劳动者比重越高的城市，在20年的时间里面，高技能劳动者所占比重的增长幅度也是越大，也就是说大学以上毕业生都是扎堆的，都是往大学生多的地方跑。为什么呢？因为产业不一样，需要信息、技术、知识的投入，就业都在大城市了。
图19 美国高技能劳动者的集聚
图20 中国高学历劳动者的扎堆情况
图20是中国的情况，形状和美国一样，中国大学生也是扎堆的，但是我想强调的是什么？对比两张图会发现，美国的图里面城市是在拟合线左右分布的，而到了中国的图里面，中国最大的两个城市在这个线的下面。说明了什么？说明了中国城市还没有达到在全国范围里面按照规律所要求的达到大学生的吸引力。
城市病主要源于技术和管理
香港、新加坡、东京、纽约，都没有出现中国城市这样的问题，你能说城市病是人口增长、人口密度带来的结果吗
我认为城市病的产生，不能简单把它归结为是城市扩大的结果，也不能简单把它理解为人口密度提高的结果，如果你这么认为的话，我就要反过来问你，为什么全世界有好多的城市比上海人口密度要大得多，即便是中心城区，也比上海密度要大得多，但是人家没有像上海这样，特别没有像北京那样，出现那么多的拥挤，那么多的环境污染？为什么呢？香港、新加坡、东京、纽约，都没有出现中国城市这样的问题，你能说它是人口增长、人口密度带来的结果吗？
城市是否会出现拥挤和污染的问题，主要是技术和管理的问题。比如当地铁大规模修建的时候，交通问题可以大规模得到缓解。上海修建了一个青草沙水库，一下子解决了大家的用水问题。去年上海出现了百年不遇的高温，可是去年上海没有遭遇用电短缺的问题，为什么呢？因为上海的输电问题解决了。这说明了什么？说明所谓的城市病，都是可以在城市发展过程当中通过政策发展来解决的。出现问题的时候，不是说通过减少人口就解决了。还有一个上海相对来说做得不够的，就是垂直城市的问题，别的国家已经开始出现这种实践了，我们还没有去做，使得我们的承载力受到了限制。
（2）粮食安全？城市化带来土地减少？
很多人都用粮食安全来诟病中国的城市化。在上海，有些学者认为上海也要保障自身的粮食安全。请大家想想看，全世界所有的国际性大都市，哪一个大都市，即便新加坡那样城市国家，有没有哪一个城市有自己的单独的城市粮食安全指标？有没有过？纽约种粮食吗？东京种粮食吗？香港种粮食吗？即便像新加坡这样的一个城市国家，它是一个国家，它种粮食吗？粮食安全是全国的问题，一个城市的用地应该干什么，经济学里面的一个原理最重要，比较优势。上海是不需要用来保障上海自己的粮食安全的，上海这样的地方应该把资源更多的用来解决整个国家的经济发展和创造就业。这就是经济学的规律。
另外还有一个很深的误解：中国土地的减少，耕地的减少，这是城市化的结果。这是非常大的一个错误。其实，按照正常的情况下，如果制度改革到位的话，应该是城市越发展，越城市化，农业用地应越多，为什么呢？道理很简单，城市人口密度高！根据中国改革基金会的研究，在中国被称之为农村的地区，居住用地的面积，是当前中国城市建成区总面积的4倍，这意味着什么？未来有更多的农村人口进城的时候，如果土地制度改革到位的话，我们完全可以把他在农村宅基地，尤其是比较偏远地区的宅基地复耕，越城市化，释放出来的农业用地就越多。如果你相信城市人口密度越高的话。而且有一个小插曲，很多的同学不知道的。你们知道吗？宅基地复耕以后的土地肥力和产出比中国现在的农业用地还高。因为中国现在的土地的肥力已经大大下降了，长期使用化肥，在农村有过调研的人都知道的。所以这些东西，都是我们平常不做调研，不做研究凭想象出来的，说城市化会带来土地的减少，只是因为我们当前的制度没有到位，结果出现了所谓的双重占地。在城市里面，他有公共服务和基础设施。在老家，宅基地还在新建，很多的还是新房子，农民不知道也许这房子未来就是要拆掉的。
（3）对于公共服务的挤占？
很多人认为农民工进城会挤占城里人的福利和公共服务。首先这是供给和需求问题，当你觉得公共服务不足的时候，你增加供给，不要限制需求。第二，人口进来以后，会带来经济的增长和税收的增长。经济增长和税收增长以后，会使你的公共服务资源总量增长，不是在和你分原先的蛋糕。第三，傅院长他们自己在做的研究，包括北京的蔡昉他们的这个团队也做这样的研究。如果你相信公共服务供给的规模经济效应的话，把现在上海的公共服务总量去除以上海的人口，算出来的值，就是我们要增加外来人口所应该要投入的公共服务人均的量，这是错的，因为是有规模经济的。你边际上进来一个人，所要占用的公共服务资源，远远小于现在人口所占有的公共服务的人均量的，因为有公共服务的规模经济。
（4）可以不要低技能者？
最后一个我要提到的误区，也是现在城市发展里面很重要的误解，就是认为城市发展不需要低技能者。我们现在城市发展里面有一个什么样的想法呢？上海未来，要搞产业升级，产业升级以后我们就不需要那么多的低端劳动力了，错了！城市没有低端劳动力没有办法运转的，经济学有一个词叫做互补性，就是高技能劳动者和低技能劳动者是互补的。什么叫互补呢？在一个生产单位里面，你既要有白领的员工，要有教授，要有工程师，你也要有保安，有清洁工。在生活里面，大家想你越是人才高大上，你是不是服务需求越高，而你的服务需求里面大量是餐馆里面吃饭，家里雇一个保姆。而你越限制这些低技能劳动者的流入，你是不是家里的保姆也雇佣不起了，餐馆里吃饭去的也少了。反过来你这些高大上的人是不是要投入更多的时间自己做饭了，你是不是对这些低技能劳动者的生产力有所下降了，这就叫互补性。越是有低技能劳动者的服务，越是对高技能劳动者的生产力是有利的，对这个城市的发展有好处的。
根据美国的数据，美国发现，一个高科技产业，它的就业可以带动5个其他行业的就业岗位，其中有2个是律师和医生，这是高大上的，有3个是其他消费型的服务业。这意味着什么？高科技的产品和低技能职业的产生基本上是1：1的关系。如果你看制造业，就是一个制造业的就业岗位是带动1.6个本地的服务业就业。如果这是一个规律的话，当用这个政策去限制低技能劳动者供给的时候，会导致这部分人的工资往上跑。你可以观察到的现象是，现在上海的住家保姆的价格已经是超过了香港的菲佣，为什么是什么结果呢？低技能劳动者的供给量越小，你的生活质量和你的生产力其实都会受到负面影响的，就是这么简单的道理。
大城市应积极应对挑战
消极控制人口是懒政
大城市应该怎么样呢？积极应对挑战，而不是消极的控制需求。消极控制人口，用现在一个比较时髦的话，就是懒政。
真正的积极应对，第一个就是要宜疏不宜堵。要以增加基础设施和公共服务为主，调控人口带来的需求为辅。这里面很重要的就是技术和管理的双管齐下的政策。其中，我认为第一，要做好规划，尤其是大都市，特大城市要做好都市圈的规划，包括最近提出的京津冀的规划。在城市内要做好空间规划。比如说你到底上海要保留多少绿地，其他用来搞建设，这要科学决策的，然后与此同时在城市规划里面，职住不能过度的分离，中国现在出现的很大问题是就业地和居住地过度的分离，然后大量的时间用在路上，造成了交通拥堵的问题。这也不是城市规模扩张本身的必然结果，是和规划有关系。
接下来在规划上出现的一个问题是什么？在美国出现的是，当人口大量往郊区分散的时候，就业也往郊区分散。结果什么呢？其实对住在大城市的郊区的人来讲，他不要每天往市中心赶的，周围的配套也很好。像中国，以北京回龙观为代表的，像人间地狱一样的地方，大量工作还是在市中心，跑回社区一看，让人觉得连可以的消费都没有。
接下来一个事情在发达国家，特别是像新加坡这样的国家，城市开始出现垂直城市的概念，虽然垂直城市的概念还没有达到规划的程度，但新加坡已经出现了这种端倪。就是一个大的楼宇，楼上是居住，中间是商圈加服务加餐饮，底层是地铁和公交。这个人平常不出门就可以生活了，真出门的时候，楼上电梯乘到一楼，公交地铁就来了。这样的话，城市的效率可以大大提高。由于这样高密度的垂直城市产生，新加坡的城市规划特别有意思，就是城市是点状分布的，一个点状高密度的社区，周围是绿地，也可以保护环境。而且你要知道，越是在小范围里面集中人口增加密度，越可以在大范围里面增加城市绿地的供给。所以新加坡的人口密度很高，但你不觉得的，新加坡放眼望去全是绿地，这是通过规划来改变的。
接下来就是要通过城市政策，降低三大成本。第一个是交通成本，要建设更加便捷、快速、大容量的公共交通。上海现在要做的一个事情，就是地铁的容量要增加，尤其是现在上海的地铁已经开始延伸到周边的郊县和外省市的时候，上海的地铁形态要变得更加快速，就是站点不要太多，站点可以少一点，可以提高这个速度，同时容量要增加，而且未来的地铁是允许可以带自行车上去的，这就是巴黎在做的事情，巴黎做了很久了。快速的地铁直接通到市中心，你再换乘市中心的地铁。
第二个是降低环境保护成本。现在大家普遍诟病的就是雾霾，雾霾不是城市人口增长的密度问题，否则没有办法解释东京、伦敦、洛杉矶，50年前也这么脏，现在人家都好了。但是在这么几十年的时间，人家的人口密度在增加，为什么雾霾就没有呢？环境问题、雾霾问题是一个产业结构的问题，是一个生活方式的问题。当你的产业结构从重型化，从工业过渡到服务业的时候，雾霾、环境污染、碳排放这些问题，相对来说就可以减轻，与此同时你的生活方式要变化，不那么多的开车。比如说你到东京、香港、纽约，主要的出行方式是地铁，而上海目前地铁密度也是在提高，但还没有支持大家出门就乘地铁的阶段。这里面有很多的问题，我就不展开了。
第三个是降低治安成本。当大城市面临越来越多移民的时候，治安问题就会变得相当的突出。要花大力气来促进社会融合，当你这个社会上存在大量的身份跟社会地位处在一个二等公民人群，他们又大量集中居住的时候，给这个社会带来的社会风险是极大的，是不能忽视的。但是，政府的政策不应该是驱赶人群，而是要去考虑怎么在公共服务的提供上，怎么在社会融合的过程当中，来消除人群和人群之间的社会身份的差异。
上海要赶紧制定上海经济圈的规划，不能把上海的发展局限在上海的6000平方公里之内。同时在都市圈的规划当中，特别要以跨省界的大规模地铁交通为先导，未来甚至要建大站车、复线、高速地铁。最后在社会需求方面，公共服务要增加，社会保障要一体化，特别是跨省的社会保障的衔接要做好。公共服务的均等化，要特别注意人口分布和公共服务分布的矛盾。在上海目前出现的情况是，由于公共服务的供给，大量是以区级财政为基础的，大量的优质公共服务集中在市中心。一方面市中心的人口在往外迁，大量的外来人口也集中在郊区。结果导致公共服务资源集中的地方和人口集中地方脱节。当公共服务在空间上实现均等化以后，人的通勤的问题，需求就会下来了，对城市交通拥堵问题也会大大得到缓解。
本文系陆铭于2014年3月12日在“鸿儒论道”2014年第9期的演讲“全球化时代的大国大城市”（下），题目为编者所加。“鸿儒论道”是上海金融与法律研究院与刘鸿儒金融教育基金会联合发起的双周论坛。
