社会组织建设与管理，是当前社会管理创新的着力点和重要突破口，也是社会良性运行和协调发展的重要外部条件，不仅是衡量一个国家和社会自由发达程度的标志，而且也是社会发展和公民权利的客观需要。从重塑国家与社会权力关系的角度来讲，社会组织有助于形成“小政府、大社会”的社会管理体制新格局，从而实现“善治”。①根据发达国家的发展经验，只有大量的社会组织参与到公共服务和社会管理实务中，才能有效弥补“政府失灵”、“市场失灵”，形成政府与民间“共同治理”的格局，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转型。改革开放特别是党的十六大以来，我们党高度重视社会组织建设。社会管理理念的转变直接促进了党和政府对社会组织的重新定位，国家“十二五”规划在社会建设和社会管理创新中赋予社会组织相应的角色、任务。党的十八大报告指出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。但社会组织整体增长乏力，并没有出现预期的大发展大繁荣的局面。基于此，本研究拟深入分析社会组织发展的深层困境，拟对推动社会组织快速发展寻找一种解释的路径。
1.社会组织发展的空间越来越大，总体良好，但仍需进一步厘清人民对社会组织观念的认识
改革开放前，在与计划经济体制相适应的全能型政府管理模式下，政府成为社会管理的唯一主体，马克思主义的“国家管理社会化”错位为“社会管理国家化”，社会组织的发展受到压制，政府对社会管理的大包大揽，使经济社会发展陷入严重的困境。改革开放以后，社会主义市场经济体制的确立以及政治环境、社会生活、文化观念的变化，给社会组织的发展提供了基础和空间。特别是党的十六大以来，党和政府针对社会组织出台了一系列文件政策，这不仅表明党和政府对社会组织的重视，还预示着社会组织在现代社会中的作用开始得到政府的认可，预示着党和政府对社会组织的态度由管制、防范开始走向规制、培育和支持。党的十七大报告明确指出，要重视“社会组织建设与管理”，到“十二五”规划明确提出建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，中央对于社会组织管理在指导思想和顶层设计上已经全面完成了对双重管理体制的整体突破。民政部通过签订省部协议，设立改革创新观察点，直接突破多种类型社会组织登记管理限制以及对地方实践的肯定、鼓励和推广，极大地推动了社会组织的发展，党的十八大报告指出要给社会组织更多的发展空间。由是观之，社会组织发展“政策利好”，空间越来越大。但同时也要看到，人们对社会组织发展的一些观念仍需进一步厘清。由于受历史因素的影响，政府对社会组织的发展依然忧心忡忡，主要表现在怕担责，一旦注册的社会组织在政治上、经济上以及社会形象上出现污点，那么与该社会组织相关的业务主管部门、审批部门就要承担相应的行政责任，直接影响到单位负责人的升迁。因此，在很多情况下，一些部门出于自身利益的考虑，或者出于宁肯不干事，也不要出事的观念，对社会组织的发展采取不理不睬的政策，既不支持也不反对，但就是不登记、不注册，迫使大量的社会组织转而向工商部门登记，从而形成了目前大量的在工商部门登记注册的社会公益组织。据俞可平估计，在中国实际存在的社会组织可能超过300万个，且年均增长率在8％～10％。这意味着，近九成民间组织处于“非法状态”，从而使得大量的社会组织游离于政府监管之外，处于非法地位，严重制约了社会组织的发展。
2.社会组织发展的重要性已成为社会各界共识，但社会公信力问题也越来越凸显
理论和实践均已表明，社会组织在提供公共物品和公共服务方面发挥了举足轻重的作用。公共部门、私营部门和第三部门构成当代世界公共事务管理中三大治理主体，多中心的、自主的治理结构正在形成。社会组织可以依靠道义的力量征集物质资源和人力资源，它在动员资源解决重大问题和提供公共物品和公益服务方面发挥着不可替代的作用。社会组织从事社会公益事业，缓和了社会矛盾，改善了政府和公民的关系，有助于增强公民的政治认同感。有鉴于此，各国政府都在努力寻求与以社会组织为主体的第三部门结成合作伙伴关系，共同承担治理的重任。社会组织还对执政党和政府行为构成了有力的制约，来自民间组织的压力常常迫使政府改变某些政策。许多社会组织特别是新闻媒体还积极主动地监督执政党和政府的行为，揭露政治生活中存在的贪污腐败和各种不法行为，促使执政党和政府采取有效措施减少腐败现象，来自社会组织的监督和制约，推动着执政党和政府的廉政建设，改善了政府的形象，从而进一步增强了公民对政治共同体的认同感和归属感。社会组织是连接政府和公民的重要桥梁和纽带，为公民提供了组织化、制度化的政治参与渠道和手段。向执政党和政府表达自己的利益和要求，并促使政府对公民的要求作出及时和负责任的回应。社会组织的重要性已崭露头角。但在一些热点事件中，社会组织的公信力屡屡受到质疑，特别是2011年，郭美美事件引发的红十字会危机、中非希望工程项目“卢美美事件”引发的中国青基会信任危机、尚德诈捐门事件引发的中华慈善总会信任危机、河南宋庆龄基金会地产事件引发的宋庆龄基金会信任危机等的社会组织的公信力问题正在成为阻碍中国社会组织发展的命脉以及全社会关注的焦点与中心。一些公益组织在利益的驱动下，有的不负责任，不注重服务质量，只顾自己利益，侵蚀公众利益；有的进行违规违法运作，欺骗政府，欺骗社会公众，欺骗消费者，攫取不义之财，更是造成了公益组织信誉的大面积塌陷。公益诚信问题，直接关系到公益事业的健康发展和中国公益事业在国际上的地位和声誉，解决公益组织的诚信问题已经刻不容缓。
3.政府和公众对社会组织寄予很大的期待，但社会组织的发展面临着能动性和行动力不足的困境
随着社会管理创新的进一步推进，政府对社会组织管理创新的期待有所加强。有学者认为，政府期望社会组织作为沟通社会与政府的桥梁，是政府管理的“减肥剂”，是政府与社会的“黏合剂”。社会公众认为社会组织首先是弱势群体的“保护伞”，是社会公平的“代名词”。公平和正义是人类追求的永恒主题，也是构建和谐社会的内生要求。②但无论是草根组织与政府之间脆弱而带有偶然性的“权宜共生”，还是官办社团与政府之间的“利益契合关系”，都刻画出政府在权力格局上的主导地位。在某种程度上，社会组织必须顺从政府的“指示”，否则便无法“生存”。从社会组织的管理方式或运行模式来看，大多数的社会组织实行的是“家庭式管理”。从社会组织内部的权力配置来看，“能人”效应过重，并且由于社会组织具有一定的公益性与自发性，因此它在发展的过程中必然会“挤占”国家或政府的传统空间，因此国家或政府部门对社会组织就不可能大力鼓励。况且绝大多数社会组织的建立是由政府发起的，而非自愿结社，它们更多代表的是政府的利益，而非社会成员的利益，加之目前社会组织的服务仅限于公益互助领域，因而，难以获得社会的普遍认同。大多数社会公益组织内部没有实行民主治理和问责制，对外则更多地向捐款方负责。很多公益组织提供社会服务的效率很差，并且部分公益组织受经济利益驱使，将营利作为首要目标，与营利性企业的界限日益模糊。一些公益组织甚至成为个人沽名钓誉的场所，作为进入上层社会甚至政府的阶梯，他们在做决策时可能既不征求受惠人的意见，也不对社会公众负责。这样，社会组织自身的行动能力就大打折扣，行动力明显不足。
1.当前中国正处于社会转型的关键时期，社会组织建设正从控制性管理向服务性管理转变
近百年来，中国经历了政治、经济、社会结构的剧烈转型，社会组织发展也经历了和正在经历着从“严格限制”到“逐步放松”的转变。改革开放前党和国家对社会组织的发展采取严格限制的政策，除了党和政府设立的群众性团体外，不允许其他社会组织存在。虽然1950年政务院通过了《社会团体登记暂行办法》规定了社团登记的管理机关为政务院下属的内务部和地方各级人民政府，但由于实行严格管制，这个阶段，除了党和政府自己设立的工青妇组织和科普组织外，其他社会团体几乎不存在。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主政治的稳步推进，社会组织赖以存在和发展的政治、经济、文化和法律环境发生了根本性变化，我国社会也迅速从传统社会向现代社会转型。1987年民政部起草了《社会团体登记管理条例》，并于1989年由国务院发布实施，该条列在1998年进行重大修改后再由国务院颁布施行。此外，国务院在1998年同时颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。2004年2月，民政部在1988年发布的《基金会管理办法》的基础上，修订并颁布了新的《基金会管理条例》。这三个条例构成了我国现行的社会组织登记管理体制的基本格局。总之，在社会快速转型的过程中，在强化和推进社会管理创新的过程中，我国逐步摸索出了一套具有中国特色的社会主义管理体系：政府依法对社会的规范和管理和社会在法律、政策和道德范围内的自我管理。这种管理体系要求既要不断提高政府管理社会的能力和成效，也要同步加快社会的自我发育，增强社会的自我管理和自我服务能力。由于过去对中国社会的自我管理重视不够，社会组织发育严重滞后，而社会组织的发育成长状况将决定中国特色社会主义管理体系构建的成败。与西方主张社会组织的完全自治以及强调抗衡政府的作用相比，中国特色的社会主义管理体系是在政府主导下充分发挥社会组织的自治和协同作用。社会组织既是社会管理中不可或缺的生力军，也是政府进行社会管理和服务的重要助手和补充。善待、善用和善管等管理理念的转变与提出，说明今后将充分发挥社会组织作用，尊重社会组织的相对独立性，同时在依法监管和社会监督及行业自律下促进社会组织健康发展。总之，我国社会组织的发展正处于从传统到现代的转型进程中。
2.制度平台尚不完善，在一定程度上落后于社会组织发展的伟大实践
制度，是社会的“基础设施”，是社会的行事准则。社区社会组织的发展壮大必须有政府制度的大力支持。我国在改革开放的过程中，各项制度还处于建设和不断完善的阶段，在涉及国家利益、集体利益、人身安全、治理秩序的经济社会领域已建立了大量的法律制度，但在社会组织管理方面，由于立法规划的滞后以及立法资源的不足，导致我国到目前为止尚没有出台一部针对社会组织的全国性的法律法规，尚缺乏一部社会组织的“母法”，只有分散的几个专门法规，立法层次偏低。这种状况对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等均未做出明确规定，使培育和扶持社会组织的发展找不到法律支撑。信息不对称、团队卸责和分权悖论是组织腐败形成的内生因素，而政治体制与政治文化的缺陷、委托—代理理论揭示的监督机制失灵和社会转型期规则变迁的特殊性则为组织腐败的产生提供了外部社会条件。③破解社会组织发展困境处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面，虽然在个别地方，如深圳、上海、北京、广州等地均有不同层次的规章制度，但整体上立法层级太低，不足以覆盖全国和推而广之，这阻碍了城市社区社会组织的发展和整体上的立法进程，不能适应我国社会组织蓬勃发展的客观形势。
3.部分社会组织的负面效应在一定程度上被放大，社会公信力下降导致社会组织的发展举步维艰
市场经济本质上是一种逐利性经济。西方资本主义社会的市场经济，经过几百年的摸索，才逐步建立和不断完善。我国的社会主义市场经济，真正开始建立才几十年时间，制度基础、价值准备等尚不完备。在此基础上建立的社会主义市场经济，难以避免其负面因素的积累乃至放大。市场竞争形成的贫富分化和发展不平衡，人性的货币化和对金钱的崇拜，都在不断放大市场的逐利性，对个人权益或自我利益的诉求趋于强烈甚至过度。中国公益组织的诚信建设还处于一个初级阶段，诚信的制度体系尚未完全建立。在此发展过程中，部分社会组织发展不规范，牟利动机强，甚至打着公益的旗号，实施伪公益真营销、假慈善真捞钱，这些合法与非法民间组织违规敛财现象被媒体放大后，在全社会引起强烈反响，导致社会组织的公信力出现危机，影响了社会组织的发展。
4.支撑社会组织建设的文化氛围仍处于转型过程中，公众参与程度低导致社会组织建设难度加大
在西方，公民社会源远流长，社会组织的发展有来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法治观念、契约精神、公益精神等④。中国社会的构成是以“自我主义”即利己主义为中心，根据“己”之血缘、资本而伸缩自如的“差序格局”是其基本衍生逻辑。这种伸缩自如的私德模糊了公共利益和私人利益的差别，可以助推牺牲大家成就小家甚至个人现象的发生。这种文化背景导致了我国公民文化的缺失，不仅使我国社会组织在孕育上缺乏文化基因，造成了我国社会组织发育上的先天困境，而且导致了社会组织在后天发展过程中文化认同的困难。对社会组织文化认同上的不足，直接导致了社会组织在社会资源分配上的不利地位，在更深层次上造成了社会组织制度建构上的滞后和不足。⑤西方的体制环境给慈善事业提供良好的政策和合理的运行机制，有来自社会舆论和民间文化价值的肯定、响应与支持等。而在中国社会转型的过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大的冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，使得社会组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这就导致社区居民对社会组织不支持、不理解、不参与，在城市社区，参与城市社区社会组织设立以及服务活动的主要是比较有实力的社会组织在各社区设立的分支机构，社区成员的参与力度明显不足，甚至很多社区居民置身事外，成为了专业成员的独角戏。这一切，都成为社区社会组织发展中的无形障碍。
综上所述，社会组织建设是一个系统工程，需要全党全社会共同努力，最终才能达到“公民社会，共同成长”的目标。要走出中国社会组织的困境主要在于政府和社会公众应当积极调整对社会组织的定位，社会组织自身也应努力提高行动力，以适应政府和公众对于社会组织的角色期待。⑥具体来讲，可从以下五个方面着手。
1.加强顶层设计，探索培育扶持社会组织的联动体制，强化各地区、各行业、各部门的协调对接
社会组织的建设与管理体系的创新发展是一项长期、艰巨而又涉及众多方面的综合性系统工程，某一领域或某一环节的创新很难取得突破性的效果。目前我国对社会组织的管理和监督由民政部门统筹，分散在工商、税务、银行等不同部门中，尚未形成体系，单靠民政部门一家也很难实现全面的系统变革。建议加强顶层设计，尽快把社会组织发展纳入国家经济社会发展整体规划和国家整体发展的战略目标，加大提高培育扶持社会组织的协调力度和层次，重视推动社会组织的顶层设计和整体规划。积极考虑社会组织在城乡之间、东中西部之间、不同行业和不同阶层之间、不同文化程度之间等多方面之间存在的巨大差异，以及不同社会阶层所能承受的参与成本的差异，适当降低法律关于会员数、关于活动资金最低限额对于社会底层、弱势群体、贫困山区社会成员的规定，这就要求在立法层面，降低社会组织登记准入门槛。在执法层面，加强对社会组织筹备、日常活动开展，以及打击和取缔非法社会组织的方面的制度设计。在社会组织发展的初始阶段，政府重在培育和扶持，后期重在监督与服务，待条件成熟、法律环境具备后可以考虑由行业协会发挥自律作用。
2.抓住制度建设这个根本，加强社会组织管理立法、社会组织管理体制改革
社会组织的管理实际上就是对社会组织进行治理。治理对于社会组织来说，不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是正式的制度，而是持续的互动。⑦杰索普曾言：“治理的要点在于：目标定于谈判和反思的过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标锁定。”⑧所以应该推动社会领域的立法，进一步完善社会组织的法律规制与管理，不仅能够促进社会组织的建设，而且能够充分发挥其在构建社会主义和谐社会中的作用。因为现代公共管理理论实践告诉人们，“非政府组织是作为一种中间调节机制出现的，可以弥补市场调节和政府管理的不足”。⑨相关法律的完善能为政府、市场、社会组织划分一条法律上的界限，保障社会组织在发展过程中免受权力和市场的过分干扰，也明确社会组织与政府、市场分工合作的领域和方式，三方关系的优化将发挥城市社区社会组织的功能，促进社会利益分配的合理化。结合我国实际尽快颁布制定有关规范社会组织管理方面的法律法规，建立和完善失信惩戒机制，加大对失信的惩处力度，建立起一整套对社会组织进行管理的法律、法规、制度、准则，把社会组织管理纳入法治的轨道，营造有法可依、违法必究、执法必严的法治氛围。对社会组织的评估应构建非营利组织透明度提升机制，根据非营利组织的信息提供特点与信息使用者需求，制定非营利组织透明度的数量标准与质量标准。⑩同时，加大对不合格社会组织的曝光力度，将不合格社会组织、公信力差的社会组织向社会公布，通过严厉的制裁措施，加大劣质社会组织的经济成本和社会信誉成本，以起到震慑作用。使法律法规真正起到惩罚假公益组织、警示企图违规者和保护品牌公益组织的效果，并以此确立起法律制度的权威性，为正常的社会组织的发展壮大提供保障，为社会组织管理体系的建设提供良好的法治环境和法律基础。
3.抓住典型地区社会组织建设这个关键，尽快构建覆盖全社会的社会组织管理系统
从当前社会组织在全国的创新实践来看，采取多种措施培育扶持社会组织已经成为经济社会发达地区的重要政策目标。考虑到社会组织在中国特色社会主义管理体系中的地位和作用，地方政府今后将采取更大的力度和更多的措施来培育扶持社会组织的发展壮大。也就是说，如何培育、扶持社会组织将成为今后各地政策创新的重点和亮点。从各地经验来看，北京、深圳、广州、上海等地已经形成了较为全面的培育扶持政策体系，其他地区培育扶持的各项措施和制度建设都亟待健全和完善。如由上海最先提出，北京实行最深入的“枢纽型管理”，就是鼓励各类社会组织成立自己的行业协会、联合会，支持街道、乡镇、社区成立社会组织的联合会作为枢纽型社会组织的主要形式以推进社区社会组织的发展和壮大。在社会组织体系中，枢纽型社会组织可以发挥桥梁纽带作用，作为综合信息平台、社情民意沟通平台，在政府与社会组织之间架起密切沟通和无缝隙监管的监督管理作用，可以发挥培育扶持作用，弥补专业孵化器孵化数量有限的局限，可以发挥监督管理作用，弥补登记管理部门监管力量薄弱和日常监管的不足，还可以发挥榜样引领、行业自律等作用。(11)虽然像北京地区实施的枢纽型社会组织不见得能在全国适用，但我们应积极总结全国典型地区的先进经验，为构建覆盖全社会的社会组织管理系统提供可资借鉴的管理模式。
公信力危机，一直是困扰社会组织发展的重要因素。公信力危机说到底是公益慈善组织的公开透明和规范运作问题。一系列诸如“郭美美事件”所引发的汹涌舆情主要指向公益机构不规范、不透明的运作与管理，也凸显了公众对捐款的担心、对打着慈善旗号谋取不当利益之商业组织的警惕。中国以往的慈善捐赠活动，还没有形成信息公开制度，捐赠人无从知晓自己的捐款是否被合理使用。当“天价餐”、“万元帐篷”、“郭美美事件”等负面信息传播时，社会公众对官办慈善组织垄断地位的不满，对捐款的担心被激发和放大，使整个社会都来关注、怀疑、反思和追问公益慈善组织。由此引发的巨大社会舆论，不仅推动了中国红十字会的改革，而且大大推动了整个中国公益慈善组织的进步和提高。(12)郭美美事件所掀起的舆论压力对公益慈善组织的巨大的倒逼作用和正面推力，使包括官办和民办在内的几乎所有的公益慈善组织都认识到：有了透明度和公信力才是生存之基和发展之本。要确保社会公益组织的公信力，监督主要分机构自律和外部监督两种。机构自律在慈善事业的内部发生作用，政府监管与社会各界的监督则在慈善事业的外部发生作用，当慈善机构运行合法且规范时，外部的监督实际上不起作用。因此，政府监管只起依法裁判的作用。(13)对于社会组织自身来说，应当以“反应迅速，运作灵活，覆盖全面”的特点匡扶政府不足，同时应根植社会，面向公众，以社会需要为导向，提高自身信任度和支持率，尽量摆脱外部干预，独立发展，主动接受社会监督，提高自身的公信力。因为社会组织以机构自律为主、政府和社会监管为辅，两者的配合协调，是确保慈善事业健康发展的保证，但机构自律尤其是较高层次的自律更值得重视，因为这是确立慈善机构公信力的根本。(14)在社会管理创新方面，政府要注重转变职能，建设服务型政府，还社会发展更多的空间，加大信息公开力度、提高管理效率，敦促大型社会组织做好表率，发挥示范组织的积极作用。
长期以来，社会组织建设面临资源短缺和能力建设不足两大瓶颈。但随着培育、扶持社会组织成为政府的重要工作，来自政府的购买服务和各种类型的资金补贴越来越多，与此同时，随着非公募基金会的快速崛起，越来越多的资助性基金会开始涌现，社会组织面临的资源短缺开始大为改观。但由于社会组织的主要成员为志愿者，长期面对人才短缺的状况，2011年11月，中组部、民政部等18个部门联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，为社会组织加强人才队伍建设提供了纲领性文件。因此社会组织建设应抓住这一契机，建立健全人才引进、社会保障、职称评定等工作，营造社会组织人才成长的浓厚氛围，为社会组织的快速发展和大幅提升提供源源不断的智力支持。
总之，社会组织发展需要足够的空间，有空间才能发展得快、发展得好。目前社会组织管理还存在很多的问题。很多的条块管理、行政管理还存在着很大的问题，需要加快解决。创新社会管理无疑会形成巨大的挑战，挑战难度比经济改革更大。这就需要我们深入探讨社会组织发展的深层困境，为社会组织发展整体乏力“号脉”，以准确诊断“病因”，并对症下药，以期促进社会组织的大繁荣、大发展，最终促进中国社会的长期稳定可持续发展。
注释：
①汪志强：《我国非政府组织：检视、批评与超越》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2006年第2期。
②⑥文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期。
③刘宏斌：《组织腐败的经济学诠释》，《湖南师范大学社会科学学报》2006年第2期。
④刘红霞：《改善我国非营利组织管理环境的几点浅见》，《企业家天地》2009年第2期。
⑤石国亮：《中国社会组织成长困境分析及启示——基于文化、资源与制度的视角》，《社会科学研究》2011年第5期。
⑦俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第12页。
⑧杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》(中文版)1992年第2期。
⑨应松年、薛刚凌：《非政府组织法研究》，北京：法律出版社，2002年，第234页。
⑩张彪：《非营利组织透明度标准探讨》，《湖南师范大学社会科学学报》2009年第3期。
(11)黄晓勇：《中国民间组织报告(2011—2012)》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第54页。
(12)《郭美美撬动的中国红十字危机》，《凤凰周刊》2011年7月8日第8版；《中国红十字会常务副会长赵白鸽：郭美美事件橇动红会改革》，《京华时报》2011年12月26日第12版。
(13)戚小村：《“仁”以“诚”立：社会公益组织的诚信》，《湖南师范大学社会科学学报》2006年第2期。
(14)郑功成：《现代慈善事业及其在中国的发展》，《学海》2005年第2期。
