一号文件释放出立足国情农情的政策走向
中共十八届三中全会决议第二十条提出“加快构建新型农业经营体系”，今年中央一号文件，就此做出了细化的规定。文件第二十二条阐明：“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络。探索建立工商企业流转农业用地风险保障制度，严禁农地非农化。有条件的地方，可对流转土地给予奖补。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。”与十八届三中全会相关条款相比，一号文件以上表述不仅更加具体，而且提法上有所改变，其中最值得注意的有三点：
第一是强调“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”，而不再是三中全会所笼统规定的“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。这里多了一个“有条件的农户”的限定词，表明中央鼓励土地承包经营权流转的政策发生了较大幅度的调整，其原因是当前小农经济仍然极其庞大且具有活力。
第二是一号文件中规定“探索建立工商农业流转农业用地风险保障金制度，严禁农地非农化”，这里透露出中央对工商资本下乡圈地非农使用和下乡务农失败的担忧。实际上，在当前全国工商资本下乡从事种养业的规模经营中，大多都出现了工商资本与流转土地农户之间的尖锐矛盾。
第三是一号文件中不再有三中全会决议中的“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”一句，而是在导言部分写道“推进中国特色农业现代化，要始终把改革作为根本动力，立足国情农情，顺应时代要求，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成”。这其中，坚持家庭经营为基础，与各种经营形式共同发展，与三中全会决议中“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”一句，少了“推进”二字，这很重要。而且，一号文件中还奇迹般地出现了“传统精耕细作”一词，这个“传统精耕细作”当然是与家庭经营相匹配的。
中央对待土地流转制度须谨慎
从以上解读来看，十八届三中全会到2014年中央一号文件，中央关于“构建新型农业经营体系”、“发展新型农业经营主体”的表述，有了很大的变化，这种变化不只是一号文件细化了十八届三中全会决议相关条款的规定，而且在政策重点和政策方向上都有比较大的变化，这种变化归结起来主要表现在两个方面，一是更加强调家庭经营的基础地位，对农户土地承包经营权流转的态度更为审慎；二是对家庭农场、专业大户、工商企业通过流转农民土地进入农业变得谨慎且犹豫起来。
这其实是一个问题的两个方面，即在当前及未来一个时期，中国农业主体到底是谁，土地究竟应该要由谁来种，国家政策究竟是要重点鼓励谁、扶持谁、支持谁和发展谁的问题。那么，中央为什么会在如此之短的时间内，在政策走向上发生如此巨大的变化?主要的原因是基于中国当前的国情和农情。
从国情上讲，当前中国仍然有近7亿人口居住在农村，其中近3亿是农业劳动力。此外，还有两亿多进城务工经商的农民工，其中大部分并未获得在城市体面安居的稳定就业和有保障收入条件，这些进城农民工还可能要返回农村，且他们的父母、子女大都留守农村。随着经济进一步发展，城市进一步扩张，虽然会有越来越多的进城农民在城市体面地安居下来，但九亿农民（包括农民工）进城必然是一个长期的过程，不可能一蹴而就。
在中国农村人口仍占半数的情况下，如果通过国家政策甚至财政手段来推进农村土地从农户手中流转到专业大户甚至工商企业，那么仍然留居农村的如此庞大的农民群体就不仅失去了农业收入，而且失去了就业机会。没有农业收入与就业，如此巨大的不可能立即体面进城的农村人口将导致严重问题。
有一种意见认为，农户将自己承包地流转出去，可以得到租金，不也是收入吗？这种认识存在严重问题，第一，土地租金收入低于务农收入；第二，从事农业生产本身是就业的一部分，不从事农业生产，如此庞大农业劳动力做什么？第三，农业生产本身使农民可以保证自给自足，从而可以极大地降低生活消费。比如农民可以自己种粮、种菜、养猪、养鸡，农民种菜拿去卖，很便宜，卖不出钱来，但若要到市场上买，则一定很贵。当前农民自给自足的部分，包括自己住房，自己生产粮食、蔬菜、鱼肉蛋奶，因为没有经过市场交换，都未被算入GDP，但这部分收入数量其实极其庞大，对于农民解决温饱问题极其重要。当前计算GDP，以及计算基尼系数，农户自给自足部分未被算入，所以会引起政策部门的判断失误。
在农村人口基数仍然庞大，农民进城难以体面安居的国情之下，农民不仅要从农业中获得收入，而且要以农业作为主要就业手段时，推动农村土地流转的国情条件就不具备，国家对待土地流转制度应慎重。
从农情上看，当前中国农业劳动力的主体是中老年农民，这些中老年农民因为年龄比较大，在城市缺少就业机会，而从事农业生产正好。中老年农业劳动力种地，一定是精耕细作，他们所种土地的粮食一定是极高的单产。就笔者和所在研究中心这些年在全国的调研，中老年农民种田，其粮食单产都是远远高于规模经营的。除中老年农民种田以外，农村还有一个数量不大但极其重要的“中农”群体，这个“中农”群体是因为各种原因而无法或不愿离开农村进城的中青年夫妻，这样的中青年夫妻将进城务工经商农户流出的耕地纳入，形成一定的农地经营规模，只要从农地和副业中可以获得不低于外出务工的收入，他们就可以安心在农村务农。“中农”经济收入在村庄，社会关系在村庄，收入比较高，家庭生活又完整，这样的“中农”家庭就成为农村社会结构中的“中坚农民”，他们是村庄公共品的积极建设者，是农业技术的骨干推广者，是农机的主要使用者，是村庄人情乡情的参与者，是社会秩序的积极维护者。总之，进城农民将他们的承包地流转给村庄内因种种原因而无法或不能离开村庄的中青年夫妻，从而形成30至50亩规模经营，也就在农村形成了一个崛起的“中农”群体。老人农业加上“中农”群体，就不仅具有极高的粮食生产能力，具有相当的农技推广动力，而且使农村社会结构变得稳定有序。
也就是说，无论是从国情还是从农情来看，当前以家庭承包制为基础的农村基本经营制度仍然具有活力，以小农家庭为基础的农业仍然具有活力。支持家庭经营，而不是推动土地流转，至少还应是未来十年甚至二十年农村政策的基调。中央一号文件在这一点上释放出了明确的信息。
