当代中国的社会福利体制具有显著的身份碎片化与区域碎片化特征，它主要与改革开放以来我国政府对不同群体适用不同社会政策的改革思路有关，而后者又主要与分税制下中央与地方政府的财政分配关系与社会福利职责分工相关。碎片化的社会福利体制不具有可持续性，不仅再次固化和扩大了社会阶层间的不平等，而且不利于国民自由流动和国民化福利身份的形成。消除碎片化、构建全民统一的社会福利体制，是未来我国社会政策与社会体制改革的根本目标与方向，其关键是将基于不同身份设立的各项制度整合并轨以及由中央政府承担社会福利供给的主要职责。
2002年以来，我国集中出台与实施了一系列社会政策，逐步实现社会福利的制度全覆盖，初步建立起一个保基本、多层次的社会福利体制，但这一体制呈现出身份碎片化和区域碎片化的显著特征。这种碎片化的社会福利体制表征着不同职业身份之间、不同区域之间社会权利与福利待遇的差距与不平等以及人口跨区域流动时福利资格认定的困境，它不仅固化并扩大了社会阶层间的不平等，而且严重阻碍并制约了公民的自由流动和自由定居。推进以消除碎片化为目标的社会福利体制改革，已然成为当前我国社会建设和社会体制改革的迫切任务。实现这一目标，一方面必须加快推进按职业身份设立的各种社会政策的制度整合并最终实现全民化的制度统一，另一方面必须围绕破除区域碎片化来重新设计政府间财政分配关系和社会福利职责分工并最终实现国民化的社会权利。
一、当代中国的经济社会转型与身份碎片化的形成
社会分层是现代工业社会的一个基本结构特征，一种规范合理的社会分层结构不仅直接关系到社会平等和公正，而且直接影响着社会稳定和秩序。在当今世界，社会分层的标准尽管日益多元化，但最为根本和基础的是以职业身份为标准的社会分层，亦称为“职业社会分层”。口。职业社会分层是现代工业社会的一种客观存在，它本身形成于现代工业生产体系的专业化和分工，并密切联系着不同职业阶层间收入分配和社会福利，因而也不可避免地联系着社会不平等。[21职业社会分层内含的不平等往往是导致社会冲突、社会矛盾的主要根源，位于上层的“精英”通常是既得利益者和现行体系与制度的维护者，而位于下层的社会成员则具有挑战和冲击既有社会秩序和社会分层体系的潜在动力，试图通过群体性、组织性的抗争以改变社会分层结构和自身社会地位。‘33因此，现代国家或政府常常陷入了一个悖论的境地，即维持一个秩序和稳定的社会需要塑造一个稳定和规范的职业社会分层结构，但一个过于稳定和固化的职业社会分层结构反过来又成为危害稳定与秩序的根源。要化解这一“悖论”，现代国家或政府通常需要从根本上建立一个达致所有阶层最低满意度的收入分配体系[4]，建立一系列体制机制来维护机会公平、促进阶层间自由流动并壮大中间阶级，而且还需要一系列的再分配手段和社会政策来促进结果公平、缩小阶层差距、增进国民福祉。
改革开放前后，中国的社会分层结构具有根本性的，重大差异。计划经济时代的职业社会分层结构主要是一种由工人阶级、农民阶级和知识分子构成的“两阶级一阶层”结构，但严格来讲其分层标准并不是依据职业身份，而更多的是依据政治身份、户籍身份和行政身份。在当时的城乡二元管理体制下，农民被严格限制向城市自由流动，这导致农民底层身份固化和不断地代际复制。农民不仅长期处于贫困和低收入的生活状态，而且缺乏来自国家或政府提供的基本社会福利，无论是合作医疗还是集体养老都取决于村集体经济的融资和供给能力。比较而言，城市工人阶级被组织进各种机关和企事业单位，单位职工不存在失业风险并享有政府统包统配的单位制福利，收入水平与福利待遇远远超过农民阶级并呈现出高度均等化的特征。
改革开放后，市场化的经济体制改革引发我国社会阶层结构发生显著分化，不仅催生出多元化的社会阶层，而且推动了不同阶层的自由流动，计划经济时代以政治、户籍和行政身份为依据的分化机制最终被以职业为基础的新社会阶层分化机制所取代。[93根据陆学艺教授的分类，当代中国的社会分层结构由十个社会阶层构成，从高到底分别为国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层以及城乡无业、失业、半失业者阶层。[loJ从高到底的社会分层对应着社会阶层相应的收入水平及差距，因为“市场主张优胜劣汰，自然会产生很大的不平衡和分化，资源获得的差异逐步拉开了距离”，此时具有再分配功能和平等化效应的社会福利体制是否健全就显得至关重要。…但是，20世纪80、90年代我国的收入分配体制与社会福利体制建设长期滞后，导致我国社会阶层间的收入差距持续扩大，再分配也不能有效促进社会平等，结果造成社会矛盾与社会问题日益突出，严重影响了社会和谐与稳定。
根据改革开放后我国社会政策特别是社会保障制度的改革历程，我们将当代中国的职业社会分层体系简化为由农村居民、农民工、非正规就业的城镇居民、城镇企业职工、机关公务员和事业单位工作人员构成。事实上，分析中国的社会福利体制，“工作组织”是最密切相关的要素，因为不同类型的工作组织通常表征着不同的福利待遇，呈现出一种根据职业分割的“身份碎片化”状态，其中尤以基本养老与医疗保障最为突出和明显。
“身份碎片化”状态的形成，与20世纪90年代我国的经济社会体制改革特别是国有企业改革密切相关。1992年中共十四大正式确立社会主义市场经济的地位，同时也提出要建立与之相适应的现代社会保障制度。此后，随着经济体制转型和国有企业改革的深入推进，我国在1997年至2002年间初步建立起包括“五险一金”在内的现代社会保险制度，传统的“单位制福利”在企业层面最终被完全取代。但它仅仅针对正规就业的城镇职工实施，在改革进程中产生的个体工商户、灵活就业人员、自谋职业人员基本处于无任何社会保障的境域。从某种程度上说，部分非正规就业的城镇居民群体如个体工商户可能拥有较高的收入水平，但作为非正规就业的整个城镇居民群体与农村居民一样都处于社会福利的匮乏和缺位状态之中。相似地，“从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体没有成为社会政策的目标群体，他们游离在城市与农村之间，既非农民，又非工人，基本没有得到任何社会保护。”[13]农民工在城市中处于“经济性接纳”与“社会性排斥”的尴尬状态，农民工为城市建设和经济发展贡献巨大，但是他们的住房、子女教育、养老、医疗卫生等社会福利需求则被排斥，生活在城市但作为“等外公民”享受不到平等的公民权利和福利待遇。总的来说，到21世纪初，一方面非正规就业的城镇居民、农村居民、流动人口三大群体基本处于公民权利和社会福利资格缺失的状态，另一方面“公民权利的多少、有无等问题使得中国社会阶层关系更加不均衡：强势阶层因为享受到公民权利而变得更加强势，而弱势阶层因为公民权利的缺失而显得更为弱势”。
进一步地，在正规就业的城镇职工中也存在按职业身份和工作组织性质区分的不同群体，他们虽然都属于社会保险制度的适用对象，但群体之间的福利待遇却存在着明显差距，而且进入社会保险体系的可能性也不相同。“对于普通的劳动力来说，能够继续留在党政机关、国有企事业单位工作，不仅工资可以高一些，而且有更大的机会进入社会保险体系。”[16]从社会养老与医疗保险制度来看，我们可以清晰地看到机关公务员、事业单位工作人员以及城镇企业职工之间的身份不平等和福利差距。比如，在养老保险领域，机关公务员、“参公”事业单位工作人员仍沿袭计划经济时代的“退休工资制度”，它与“城镇企业职工基本养老保险”具有重大的制度差异。一方面前者是一种不以缴费为前提的免费津贴而后者的待遇与缴费记录严格挂钩，另一方面前者的享受标准往往要高于后者2 -3倍甚至更高。这即是近年来公众反映比较强烈的“退休双轨制”问题，也被视作当代中国最为显著的不平等现象之一。在基本医疗领域，虽然所有城镇职工都被纳入了“城镇职工基本医疗保险”制度，但是相比于企业职工，机关公务员和事业单位工作人员还可另外享受标准较高的“公务员补助”。可以看到，我国的社会福利体制仍旧保留了党政部门和体制内精英的福利特权。从根本上说，当今中国职业社会分层结构的形成既有市场力量推动的因素，也有现行政治与行政体系下权力和特权决定的因素，而且后者的作用常常表现得更为重要也更加强烈，比如不管是有技术的权力精英还是无技术的权力精英，其财富收入与福利保障都要显著高于工人和自雇者。[17]
2002年以来，我国围绕社会福利的制度全覆盖与均等化出台实施了一系列社会政策，重点关注此前被长期忽视的农村与城镇居民的社会保障。比如，在养老领域，2009年与2011年分别出台了新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险制度;在医疗领域，2003年与2007年分别出台了新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险制度。
可以看到，目前我国的基本养老与医疗保障体系都是一种城镇居民、农村居民、城镇职工的“三足鼎立”格局。因此，目前我国虽已基本建立起一个全覆盖的社会福利体制，但这种对不同身份群体适用不同制度的做法，一方面确实促进了一定程度的社会福利均等化，另一方面又促成了比较严重的社会福利碎片化，造成了“基本社会保障逆向转移的问题，即初次分配的差距，非但没有被社会保障缩小，反而扩大了”。社会福利的“身份碎片化”是当今中国社会不平等的主要表征，既不利于社会团结、社会稳定和社会流动，也使得享受福利特权的职业群体成为福利改革的阻力和障碍;碎片化也不具有可持续性并存在不利于控制财政的风险，建立全民制度统一的社会福利体制成为必然要求。
二、当代中国的政府间关系与区域碎片化的形成
区域碎片化是当代中国社会福利体制的另一重要特征，它表现为地方政府的社会福利主要面向本地户籍人口提供，非本地户籍的暂住人口则通常被排斥在外，或难以平等享受同城待遇，并且在人口流动迁徙发生居住地或户籍所在地跨区域变动时造成福利资格认定的地方政府间推诿以及在流动过程中出现“福利熵”，这特别体现在基本社会养老与医疗保障的跨区域享受与接续之中。社会福利的区域碎片化通常被斥责为将本来全民统一、国民化的公民身份和福利资格离析为差异化、区域化的公民身份和福利资格，不仅存在着福利待遇比较显著且日益扩大的区域差距，而且不利于公民在区域间自由流动以及区域间的合理竞争。区域碎片化状态之形成，与改革开放以来政府间财政关系与职能分工的变革特别是20世纪90年代中期的分税制改革密切相关。换言之，中央与地方的财政分配关系与福利事权划分是导致区域碎片化的主要原因。
就现代国家的政府间分权而言，中央与地方的财政分配关系与福利事权划分通常依据所谓“事权财权相匹配”原则，即一级政府一级财权并且每一级政府的财权与事权相匹配和均衡。如果一级政府的支出责任大于其财政收入，即在“事权与财权不匹配”的状态下，常常就会出现公共物品供给不足问题。不过，在公共物品的供给上，仅仅事权与财权相匹配的原则并不足够，它还必须考虑到不同类型的公共物品属性，亦即事权的划分本身也必须依据一定的逻辑。总的来说，上下级政府间特别是中央与地方政府的事权与财政配置主要依照“公共产品层次性——中央与地方政府职能和事权的划分——中央与地方政府财力的分配”的逻辑。公共物品供给具有空间性，有些类型适宜于由中央集权供给，这通常是那些居民偏好同质且区域之间存在较强外溢性的公共产品;而有些类型则由地方供给更具优势，通常是那些居民偏好异质且区域之间不存在较强外溢性的公共产品。比较而言，作为公共物品的社会福利供给，其空间性要更复杂，现实中的供给类型也不严格按照居民偏好同质和区域间外溢性两个标准来型塑。就国际经验来看，像社会养老、医疗卫生、基础教育等社会福利的供给具有两种类型，分别为“中央集权的福利国家”和“地方分权的福利市政”。前者较为普遍，即由中央或联邦政府来统一提供，其财政收入也大于地方。大多数西方发达国家都采取这种模式，它不仅符合居民偏好同质且区域之间存在较强外溢性的公共产品由中央集权提供的特征，而且也有利于保障社会福利内在的普惠性与公平性要求。在这种模式下，全国公民所享受的福利高度平等和标准化，有利于区域均衡和国民自由流动，但也存在着不利于区域竞争、对地方异质多样化需求缺乏灵敏度的弊端口4];后者则主要集中在北欧国家，这种模式强调地方政府的自主性，认为“福利市政体制”更易于满足地方居民的福利需求也更具效率，地方的税收权力也明显大于中央，中央政府负责制定统一规范和全国通行待遇标准的福利政策，地方政府则据此制定地方化的和待遇加权的执行方案。然而，这种模式“通常面临着两个相互冲突的目标。如果将政策重点放在地方政府自主性方面，即允许地方政府自主地配置资源，那么这将提高公共资源有效配置的潜力。但是，这同时也将意味着公共服务提供领域的地方差异性趋大。如果政策重点主要考虑针对所有居民提供相对平等的高质量公共服务而不管他们居住在何处的话，那么这将又可能与由地方政府所决定的公共服务水平、服务质量和服务可得性产生冲突”。[z5]
基于上述分析，我们可以得出以下认识：社会福利的供给责任应当主要由中央政府承担，特别是财政收入本身也是中央集权化的国家，这不仅是基于中央与地方政府间事权与财权相匹配的基本原则，也是促进区域均衡发展、实现国民统一福利待遇以及消除公民自由流动障碍的根本要求。然而，改革开放后特别是20世纪90年代以来我国的财政体制改革及其塑造的政府间财政关系与职责分工体系则与上述认识不一致，导致中央与地方的事权与财权配置错位与“不合意”，加之户籍制度的影响，最终造成了社会福利的区域碎片化结构。
20世纪80年代，为了激励各级政府将工作重心转移到经济建设、积极推进市场化经济改革，中央开始向地方进行财政分权并被视同为政府向市场的分权。这一阶段的财政分权是事权财权均下沉式的分权，有效地激励了地方政府为实现财政收入最大化而加快发展经济的积极性。就社会福利而言，相比于改革开放前，20世纪80年代地方经济的增长和地方财力的增大，加之社会政策改革尚未根本触及城市单位制福利，因而总体上大大提高了城市的社会福利水平和标准。[26]这一时期的财政分权也导致了地方保护主义、重复建设、过度竞争、区域发展不均衡扩大等问题，更关键的是造成了中央政府财政汲取能力的大幅度下降，并最终削弱了中央的宏观调控和对地方的管控能力。在此背景下，我国于1994年推行了以财政中央集权为导向的分税制改革。而正是分税制下中央与地方的事权财权配置“不合意”，对当代中国社会福利的供给产生了最为根本的影响，它不仅限制了我国总体福利水平的提高，而且造成了区域碎片化的结构。分税制的最大弊端是形成了财政收入中央集权化与财政支出责任地方化的结构性矛盾，一方面，财权不断向上转移、事权不断向下转移，造成了政府间财政的纵向不平衡问题。分税制确立了“福利地方化”的原则，社会福利由地方财政负责供给，这意味着地方的社会福利水平取决于地方的经济水平与财政实力，这导致财力有限的地方政府无法提供充足的社会福利，财政拮据的乡镇政府更是无力提供任何农村社会保障。另一方面，中央政府的转移支付总量虽逐年扩大但总体规模较小，且主要为专项转移支付而少有一般财力性转移支付，未能“充分支持地方政府提供这些服务时所需的支出”，因此又出现了政府间财政的横向不平衡问题。
概言之，现行的分税制既限制了地方政府提供社会福利的能力，又未相应建立起有效的激励机制，从而造成了比较突出的供给不足和供给不均现象。29]供给不均正是区域碎片化的第一个表征。在经济先发地区，由于地方财力相对丰厚，往往能够提供相对充足和水平较高的社会福利;在经济落后地区，由于财力不足以及中央转移支付有限，提供的社会福利也处于较低的水平。大体上，我国的区域社会福利供给水平呈现出“东部一东北部一中部一西部”由强渐弱的阶梯型分布趋势，省、市、区的排名与其经济实力、人均生产总值具有较强的相关性。[30]
区域碎片化的另一表征是“公民身份的区域化”，其不良后果尤胜于区域间供给不均问题。公民身份的区域化源于计划经济时代的户籍制度和当前“属地化”的社会福利供给体制，改革开放以后的户籍制度改革并没有从根本上剥离附着其上的公民身份与福利资格的限制，这种限制不仅体现在本地的城市与农村户籍人口之间，也体现在本地户籍人口与外地暂住人口之间。而1994年的分税制改革不仅再次确立了社会福利供给的“属地化”、“地方化”原则，而且还由于其财政收入中央集权化与财政支出责任地方化的结构矛盾即“财权不充分的属地化供给”，导致地方政府严格限制社会福利的享受资格，大部分非本地户籍人员(特别是农民工)和非正规就业人员常常被排除在外。公民身份的区域化消解了社会福利的统一国民待遇，导致一个城市、一个区域存在一种社会福利体制，不同城市与区域间的社会福利体制彼此独立、分割。区域碎片化格局不仅严重阻碍了人口的自由流动以及全国统一的劳动力市场的形成，而且造成了流动人口在不同城市流动的过程中发生福利损失，如养老与医疗保险关系异地接续困难、异地折算损失或异地报销麻烦等问题，这也是农民工社会保障制度建设始终不见成效的重要原因。
2002年以来，我国提出了基本公共服务均等化的目标，并明确将财政体制改革作为社会政策改革的重要支撑。对此，我国对中央与地方的事权与财权划分进行了一些优化调整，如推行省管县财政体制、加大中央的专项转移支付，但总体上并没有根本触动分税制下中央与地方的财权事权的错位配置。从根本上说，破除区域碎片化结构，实现无地域区别、全民统一的公民身份和福利资格，需要重新设计中央与地方的财政关系和职责分工，主要由中央政府承担全国性和跨区域的社会福利供给责任。[33]
三、走向全民统一的社会福利体制建设
经过改革开放三十多年的探索，特别是近十年来的努力，当前我国已经初步建立起全覆盖、保基本、多层次的社会福利体制，在一定程度上改善了国民福利、促进了社会平等，但是这一体制也呈现出鲜明的“以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的”碎片化特征。破除碎片化结构，构建起一个全民统一、可持续的社会福利体制，是未来我国社会政策与社会体制改革的根本目标。
从学理上说，构建全民统一的社会福利体制，其正当性和合理性依据来自于公民身份和公民权利。根据T.H.马歇尔的公民权利理论，现代国家的福利体制构建不仅是现代工业社会特别是市场经济条件下国家或政府用于解决不平等问题的主要手段，而且是实现和保障公民权利的根本要求。公民权利由公民基本权利( civilrights)、政治权利(political rights)与社会权利(socialrights)三部分组成，社会权利亦称公民的福利权利，即“按照社会通行标准享受文明生活”的权利。为保障国民的社会权利，“国家必然使服务扩展到全国，使所有人都能获得福利服务。”可以认为，现代国家或政府不仅负有改善公民福利、促进社会平等的根本职责，而且社会福利必须向全体公民平等地提供。根据公民权利的基本原则，我们认为当代中国应尽快破除社会福利的碎片化结构，构建全民统一的社会福利体制，它具有以下两个基本特征：普遍性，即不分城乡、区域、身份和职业等，所有国民平等享有社会福利;统一性，即“对所有国民实施统一的社会政策、同类项目统一运行以及建立一体化的筹资、运行和管理机制”。[36]具体而言，一方面针对身份碎片化问题，将各种独立运行、彼此分割的制度进行整合并轨，实现统一制度、统一规范;另一方面针对区域碎片化问题，摒弃“属地化”供给原则，重新设计中央与地方的财政关系与职责分工，由中央政府承担主要的福利供给责任，实现全国统一的公民身份。
破除身份碎片化结构、实现制度统一，从根本上说就是将所有国民直接纳入同一制度或政策之中，享受统一标准的福利待遇和义务。特别是在基本养老与医疗保险领域，西方发达国家通常都建立了针对全体国民的统一制度，所以称作国民年金(全民养老保险)、国民健保(全民医疗保险)，同时也会建立专门针对农民或不同工人群体的养老或医疗保险制度，但这些制度都是作为已经实施的、统一的国民年金或国民健保制度的有益补充而建立起来的。换言之，允许在低线公平乃至一定平均标准的基础上，针对不同群体建立起相应的补充制度，前者体现国民统一待遇，后者体现职业身份的差异和缴费能力。
对于当代中国而言，整合碎片、统一制度已然是政府和社会各界的一个普遍共识，但是对于其步伐、步骤以及所需之时间，人们却有不同的看法和建议。总的来说，我们可以简单地划分出两种观点。一种观点认为应当一步到位直接实现全民制度统一，目前的经济社会发展水平也能够提供充分条件，而且全民制度统一并不意味着平均主义，而是以劳动、收入和年龄为标准，有统一的缴费基数，有分类的缴费水平和保障水平，从而实现劳动者皆保险、非劳动者皆保障。另一种观点则认为一步到位在短期内并不具有现实操作性，制度统一应当在一个较长时期内分阶段、有计划地稳步推进。如，推进非正规就业城镇居民与农村居民的基本养老与医疗保障制度整合并轨，为最终的制度统一奠定基础，事实上城乡居民的社会保障一体化已经成为当前我国经济先发地区的普遍做法;同时，推进机关公务员、事业单位工作人员与城镇企业职工的基本养老与医疗保障制度的整合并轨。不过，必须通过顶层设计、自上而下加快推进社会政策的制度统一已然成为一种普遍共识。碎片化隐藏着严重的社会分化与社会矛盾风险，制度统一的推动越迟滞，社会风险与改革代价也就越大。
针对身份碎片化问题，2013年召开的中共十八届三中全会首次明确提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”的目标，特别强调要“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”。实现城乡居民社会养老与医疗保险的一体化，成为近期我国社会政策改革的重点目标。2014年2月21日，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险整合实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。截至2014年5月底，全国已有浙江、山东、云南、上海、四川等15个省份实现城乡居民基本养老保险并轨。同时，不少地方政府也正在积极推进城乡居民基本医疗保险整合并轨。可以预期，在不远的将来，我国城乡居民的基本社会保障将实现全面一体化。尽管城乡居民的社会保障一体化并不等同于基于公民身份和平等社会权利的制度统一，但相对过去的碎片化格局可以说是一个实质性的重大进步。此外，针对饱受诟病的“退休双轨制”问题，十八届三中全会也指出要推进机关事业单位养老保险制度改革。2014年5月15日，国务院公布最新的《事业单位人事管理条例》，自7月1日起正式施行，其中第三十五条明确规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。应该看到，城乡居民养老与医疗保险的一体化以及机关事业单位养老保险改革的推进，将为未来我国构建全民统一规范的社会福利制度奠定重要基础。
破除区域碎片化结构，实现全国统一的公民身份，需要从根本上重新设计中央与地方的财政关系与职责分工。变革的依据或原则至少应该包括以下两个方面：既有利于激励中央与地方共同提供人民满意的社会福利，也有利于国民自由流动和全国性公民身份的形成。事实上，当下中国基本达成了“加快调整优化中央与地方的财政关系和职责分工”的改革共识，但对于分税制改革的战略和方向却存在着争议。总的来说，主要有两种思路：“一种思路是，进一步提高中央财政收入比重，同时建立一套完整的中央政府公共服务体系，强化中央政府对基本公共服务均等化的职责。另一种思路是，提高地方财政收入比重，加强地方政府公共服务能力建设，使地方政府具备与其职责相匹配的财权与财力”。在我们看来，前一种思路比较合理和可取。因为，如果仍由地方政府承担基本公共服务与社会福利供给的主要责任，那么改革无外乎两种战略，即要么财权下放地方，要么加大中央的转移支付。但是，下放财权也并不一定能够保证地方政府拥有与其事权相匹配的财力，也正因此，越来越多的学者认为应该区别财权与财力两个概念，并强调从“财权与事权相统一”转向“财力与事权相统一”。实际上，“财力与事权相统一”亦不外乎财权下放或者中央集权与加大转移支付相结合两种选择。不过，加大中央转移支付在目前的行政体制下效果事实上并不理想。
事实上，就社会福利供给而言，中央与地方的财政 关系改革并不能简单地依据财权与事权相匹配或者财力 与事权相统一的原则，而是首先必须厘清社会福利供给 的空间属性。社会福利具有显著的全国性和外溢性较强 的特征，应当由中央政府承担主要责任;而且，再分配 功能应以中央政府履行为主，“如果允许地方政府行使再 分配的权力，则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度，从而导致生产要素不合理的流动”。[47]此外，还必须考虑到基金化运作的社会保障的统筹层次问题，即便财权或财力与事权相统一和匹配，如果依旧实行市县级统筹，仍然无法解决公民身份区域化以及区域间福利制度分割的顽疾，而且这也不是简单地改革甚至废除户籍制度就能解决的。因此，我们认为社会福利供给的主要责任应由中央政府承担。换言之，当代中国应当建立类似西欧发达国家的“中央集权式福利国家”，由中央提供标准化、均等化的社会福利，并允许或要求地方政府根据自身实际财力与居民需求进行加权和增量。当然，上述目标并不能在短期内一蹴而就，当前应尽快“建立省域公民身份”，亦即建立全省统一、省级统筹的社会福利体制，为最终的全国统一、中央统筹奠定基础。针对上述问题，中共十八届三中全会明确指出要建立事权与支出责任相适应的制度，加强中央在社会保障领域的事权，特别是推进社会保险的全国统筹，对于跨区域的公共服务中央通过转移支付承担部分支出责任。
综上所述，未来中国的福利改革应当致力于破除身份碎片化和区域碎片化结构，推进按职业身份分割的社会政策与福利制度的整合并轨和规范统一，重新设计中央与地方的财政关系与职责分工以使中央承担主要责任，最终建立一个全民统一、全国统一的社会福利体制。
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