2014年9月，媒体曝光国内知名财经类新闻网站“21世纪网”涉嫌敲诈勒索百余家企业，非法收取“保护费”数亿元，网站主编和相关管理、采编、经营人员均牵涉其中。该案件再次推动社会反思互联网服务商(以下简称“服务商”)网络内容管理行为的规范化问题。本文将结合服务商参与网络治理过程中存在的现实问题，分析服务商在网络治理过程中的角色定位缺陷，构建规范服务商行为的多元治理模式。
一、四大乱象：互联网服务商参与网络治理的负面效应
相对于公共权力实施的“法律治理”而言，服务商执行的网络治理又被称作“代码治理”。服务商的治理行为具有较强的灵活性、时效性、广泛性。然而，服务商参与网络治理也引发了一系列负面效应。
(一)为提升点击率和知名度，不惜牺牲公民权利和公共利益
通过提升点击率和知名度，可以扩展用户份额以及增加广告收入，这是服务商的主要经营方式。为此目的，利益驱使下的服务商不惜牺牲公民权利和公共利益：(1)直接或变相传播色情信息，危害未成年人上网健康。(2)炒作社会热点问题，侵犯他人隐私权或名誉权，例如：不加节制地推广传播“艳照门”事件、“人肉搜索”事件。(3)编造虚假事件。如“预报”自然灾害，利用“仇富”、“仇官”等心理编造具有戏剧化情节的事件。(4)侵犯知识产权。(5)在网民缺乏知情的条件下，利用用户注册的个人信息开展商业推广活动。
(二)参与非法公关，甚至主动实施敲诈勒索
服务商及其管理人员参与非法公关的方式主要包括：(1)推广编造的“正面信息”。(2)制造远超现实地位的搜索结果排名。(3)有偿清理负面信息。(4)威胁编造“负面信息”或降低搜索结果排名。2008年，中央电视台连续报道百度公司的“竞价排名”系统涉嫌“勒索营销”。2011年，中央外宣办等四部门联合查处“网络水军”、“网络推手”、“灌水公司”、“删帖公司”、“投票公司”等非法公关现象，许多服务商的版主等管理人员牵涉其中。
(三)为避免承担责任和节约管理成本，过度审查网络信息
在政府要求服务商承担内容管理责任时，服务商为避免承担监管不力责任而过度审查网络信息，为降低管理成本拒绝采用高精度的管理方式：(1)过度严格地限制批评政府或公职人员的言论，甚至禁止网民就热点事件发表评论。(2)采取廉价但粗糙的关键词过滤系统，而且不附带用于防止误差的人工筛查。例如，部分网络论坛屏蔽所有包含“自由”、“民主”、“人权”等词语的信息。(3)在接到网民举报侵权信息的情况下，未经核实即直接删除相关信息，这被形象地称作“先杀死后审问”。
(四)跨国互联网服务商拒绝遵守业务所在国的法律法规
谷歌搜索、Facebook、Twitter、YouTube、Skype等国际流行的网络应用服务均是由美国互联网跨国公司提供。这些跨国公司出于经济、政治目的拒绝服从所在国法律法规的行为受到广泛质疑：(1)2000年，法国政府依据国内法律勒令雅虎公司停止向法国网民开放拍卖纳粹纪念品的网页。雅虎公司抗议法国政府干涉受美国法律保护的网站。(2)2011年，“阿拉伯之春”运动不仅直接造成大范围人员伤亡和财产损失，而且引发持续的社会动荡。《纽约时报》等媒体揭露谷歌公司对“阿拉伯之春”运动参与者提供了技术培训和资金支持，在运动开展期间延迟网站维护。Twitter、Facebook等服务商拒绝接受当地政府的要求，而且通过向用户免费提供反屏蔽软件“Tor”抵制网络封锁。[1](3)谷歌公司在退出中国市场之前，抵制中国互联网法规，其搜索引擎提供大量色情和其他违法信息的链接。
二、机制失衡：四大乱象产生的主要原因
网络治理的“机制失衡”主要是指服务商、网民(社会力量)与公共权力之间缺乏合理的分工协作与有效的监督制衡机制。我国互联网治理的机制失衡问题主要体现在以下方面。
(一)服务商管理行为缺乏有效的外部监督
服务商与网民和政府之间存在明显的“信息不对称”问题，服务商的内部管理行为属于“商业机密”，外界很难了解。服务商秘而不宣的重要信息包括：(1)服务商收集、储存和利用网民注册信息的情况；(2)服务商“删帖”、“封号”以及对帖子“置顶”“加精”的操作标准；(3)网络热点事件是网民自制或者是内部版主的有意转载与编写。在这种情况下，普通网民甚至公共权力都很难有效监督服务商，服务商日常管理的灰色地带为非法营利提供了空间。
服务商相对于网民具有明显的强势地位，主要表现在：(1)相对于分散的网民，服务商及其行业组织更能够影响互联网法规的制定。网民与服务商产生纠纷时，服务商拥有强势的法律地位。(2)网民在使用网络服务时，需要签订“网络服务协议”。很多网民在没有阅读的情况下即已经同意服务商为自己设定的各种免责条款。(3)网民缺乏联合，在资金和技术方面都处于劣势，权利受到服务商侵犯时难以开展有效的维权活动。
(三)服务商难以抵制公共权力的争议性要求
服务商相对于政府权力的弱势地位，主要体现在：(1)营利性服务商实行的是注册经营模式，所属政府拥有审批“经营许可证”的权限。(2)大型服务商在应对激烈国际竞争或打入国际市场过程中，往往需要政府的有力支持。(3)服务商即使认为政府所提出的管理要求存在争议，也不会为了保护网民权利而破坏与政府之间的关系，通常是暗中将网民个人信息移交给政府或者删除“敏感”信息。
(四)政府难以有效规制国外互联网服务商
互联网的国际性与司法体制的国家性之间的冲突，导致我国政府难以有效贯彻执行国内互联网管理法规，主要原因在于：(1)西方大型互联网服务商甚至充当所属国家的政治打手，歪曲捏造攻击我国政权和政治领导人的信息，煽动网民破坏公共秩序。(2)网络色情信息可以为服务商带来巨额利润，国内色情网站纷纷将服务器转移至国外。(3)按照业务所在国法规管理网络信息，国外服务商需要增大管理成本。
我国网民人数虽然是世界第一，但是网民之间缺乏联合与互助，这导致网民通常难以对服务商和公共权力形成有效制约：(1)网民权利受到服务商的侵犯时，分散的网民难以形成对服务商的社会压力，网民通常选择无奈的沉默或徒劳的抱怨。(2)网民对政府互联网治理政策制定过程难以产生重大影响。网民抵制强制预装“绿坝-花季护航”软件的成功，与其说是展示了网民的影响力，不如说是显示了政府对民意的敏锐和尊重。
三、国际经验：化解机制失衡的案例分析
互联网服务商被认为是互联网治理的“最弱一环”。国际社会也在不断探索规范服务商行为的有效路径，并取得了一些有益经验。基本方向是推动政府、互联网服务商和网民共同参与网络治理，核心策略是促进治理主体之间形成有效的协作制衡机制，具体要求是防止治理权力过强和治理对象过弱。
案例1：谷歌公司的“透明度报告”
谷歌公司通过定期发布“透明度报告”公布应政府部门要求所采取的管理措施，帮助社会“了解相关法律和政策对互联网用户以及网络信息的传播会造成怎样的影响”。“透明度报告”主要包括以下内容：政府向公司提出的内容删除要求，政府向公司提出公开用户身份信息的要求，谷歌服务被中断的情况。[3]
谷歌公司发布“透明对报告”对于扭转“机制失衡”而言，主要是扭转服务商相对于政府权力的弱势：(1)有助于服务商重塑尊重网民权利的公众形象，从而获得网民的信任与支持。(2)有助于提升网民对政府权力干预互联网信息的关注，促进网民在充分知情的状况下监督政府权力的运作。(3)有助于服务商联合网民施压政府权力减少对服务商提出管理要求。
案例2：维基百科的“用户自主管理”
“维基百科”被称为“动态的、可自由访问和编辑的”由用户写成的“自由的百科全书”。根据用户对维基百科的贡献，用户获得的评价以及仲裁委员会的审核决定，设置了拥有不同权限的用户级别。获得巡查权、回退权、管理权、监督权、行政权与仲裁权的用户将会志愿承担维护网站宗旨的职责，比如监管或删除有关个人隐私、诽谤或其它侵权行为的内容。[4]
维基百科推行“用户自主管理”对于扭转“机制失衡”而言，有利于扭转网民相对于服务商以及服务商相对于政府的弱势地位：(1)通过“用户评价”规则提升了普通网民监督网站管理人员的能力。(2)通过“用户级别”规则筛选出负责任且有能力的管理人员。(3)数量众多的志愿网民管理员不仅可以灵活及时地删除侵权和违法信息，而且被管理的普通网民拥有请求救济的切实机会。(4)由于服务商将管理权力转交给了分散在世界各地的网民，政府机构也难以要求维基百科公司采取某些管理活动。
案例3：英国的“国家热线”
英国儿童情色信息过滤系统由“互联网观察基金”(Internet Watch Foundation，简称“IWF”)负责实施。“IWF”的基本工作方式包括：(1)向公众提供保密、安全的网络儿童情色举报“热线”：电话、电子邮件、网站等。(2)网民通过各类“热线”积极检举上网过程中发现的儿童情色网页和网站。(3)审核被举报信息，制定出包含儿童情色的网址清单。(4)根据国内“告知和删除”政策，要求国内服务商删除网站内的被举报信息，要求服务商过滤或屏蔽设在英国境外的网络儿童情色。在“IWF”的配合下，英国网络儿童情色治理取得了明显成效：国内网络空间中儿童情色占世界总量的比例从1996年的18%下降到2003年后的低于1%，国内网站上的儿童情色在发布后的60分钟内会被举报和删除。[5]
英国首创的“国家热线”方式对于扭转“机制失衡”而言，有效约束了政府权力和服务商的管理权限，提升了网民的参与和监督能力，可以减少服务商受到来自政府的压力：(1)在国家范围内架设过滤和屏蔽系统是应对国家间互联网司法体制差异的必要手段，然而由于担心政府互联网信息审查权力发生“任务蠕变”，该系统长期无法获得公众认可。“国家热线”通过社会机构负责实施，减少了政府不当干预的机会。(2)服务商只是应“IWF”的要求删除或过滤网络信息，不具有直接审查网络信息的权力，也因此可以免受政府的信息审查压力。(3)政府制定“告知与删除”政策，赋权网民和社会机构。数量众多的网民灵活广泛地检举网络信息，提升了网民的参与度，网民通过IWF实现对服务商的监督。
案例4：荷兰的“点滴自由”
“点滴自由”(Bits of Freedom)是荷兰最有影响力的网民权利组织，成立于2000年。“点滴自由”以保护荷兰网民在互联网空间中的自由权与隐私权作为组织的核心目标，是欧洲网民权利组织“欧洲网民权利促进会”的创始会员之一。“点滴自由”在保障网民权利方面总结出一系列有效方式：(1)教育，教育网民认识在网络空间中的权利。(2)支持，支持网民的维权活动。(3)揭露，揭露政府和服务商侵犯网民权利的不当行为。(4)宣传，通过宣传促进社会关注网络权利问题。(5)施压，通过“贴标签”施压服务商和政府部门。(6)激励，为尊重网民权利的服务商和政府部门颁发民间奖项。[6]
荷兰的“点滴自由”是在互联网发达国家内众多网民权利组织的一个代表。网民权利组织对于扭转“机制失衡”而言，主要在于增强网民的维权能力，提升网民维权意识，有效形成对政府和服务商的外部监督：(1)“点滴自由”通过法律援助、技术支持和经费赞助等方式协助网民开展维权活动。(2)“点滴自由”通过宣传教育活动提升网民认识自身的权利和权利受到的威胁，从而提高维权意识。(3)“点滴自由”通过组织互联网技术专家和动员社会力量，有效地检举揭发不当的网络管理活动并提出纠正建议。
四、实践探索：我国互联网多元治理模式的建构及其协作制衡机制
通过分析国际互联网治理领域中的丰富经验，可以发现：在政府、服务商和网民之间存在着多元“协作制衡”的情况下，便可有效扭转“机制失衡”，进而防范服务商的行为失范问题。然而，国外治理经验并不是可以简单地照搬到中国互联网治理领域，我国的国情和互联网发展状况具有明显的特殊性：(1)我国虽然拥有世界上最大规模的网民，但是尚缺乏专业的网民权利组织，网民的弱势地位很难自发地被扭转。(2)我国面临复杂的网络舆论斗争局势，这决定了政府有必要对互联网舆论和服务商施加严格有效的管理措施。(3)服务商已经联合形成具有广泛影响力的行业协会——中国互联网协会，该协会对于服务商影响政府政策和确保自身优势地位具有重要作用。
鉴于此，针对服务商参与网络治理的“四大乱象”，结合互联网发达国家扭转“机制失衡”的经验，笔者提出构建互联网多元治理模式，以此规范服务商行为，推动政府、服务商和网民之间形成“协作制衡”机制。
(一)构建政府引导下的互联网多元治理模式
构建“政府统一引导、服务商全面负责、社会广泛参与，优势互补，协同共治”的互联网多元治理模式，具体要求包括以下几点。
1.政府统一引导。这主要是指政府在规范网民和服务商行为方面应发挥引导性的作用，制定国家互联网发展战略，推动互联网立法，执行互联网法规，实施“事前、事中和事后”监管。现代社会，政府角色已经发生了显著变化，政府承担公共责任并不必然需要直接生产公共产品及公共服务。许多时候，政府发挥的作用是监督直接提供公共服务的代理人。因此，政府应积极转变职能角色，从“划桨者”转向“掌舵者”，并积极为互联网产业及服务商的健康发展营造良好的环境。
2.服务商全面负责。这主要是指拥有技术、人力和资源优势的服务商，应严格要求自己，不断加强自律，全面承担起互联网治理的主要职责。传统互联网治理以规范网民为中心，其缺点是网民数量众多且匿名参与，不仅造成侵权责任范围难以确定且存在执法困难问题。要求服务商全面负责，以服务商为中心开展治理活动，可以大大提高治理效率和质量。服务商在遵守国家法规的基础上，开展自律和管理活动的主要方式包括：(1)志愿参加行业协会以及签署行业自律公约。 截至目前，“中国互联网协会”已经发展会员400多家，中国互联网协会制定并通过了约20项各类自律规范。[7](2)与网络客户签署服务协议，规定各自权利与义务的范围。(3)实施相对于“法律”管理而言的“代码”管理，比如实施内容分级机制、年龄验证机制、成年人信息警示机制等。
3.社会广泛参与。它主要是指互联网领域的社会组织、网民、公众等社会力量积极参与到互联网治理过程中。网民是服务商的主要客户群体，是许多网络问题的制造源头，也是重要的互联网治理主体之一。社会力量人数众多，类型多样、资源丰富。近年来，伴随着互联网的普及和公民意识的觉醒，网民自律以及网民参与网络治理的作用逐渐体现。例如：2008年“5·12”地震期间，一篇原创者和最早发布处皆不可考的网帖《中国网民自律公约》被大量转载，显示出网民自律在规范网民行为方面的重要作用。“中国互联网违法和不良信息举报中心”仅2014年2月便接收到78053件次的网民举报。
4.优势互补，协调共治。它主要是指不同的治理主体凭其各自的特点，在各自优势领域发挥特定功能(如表1所示)。政府作为保护网民权利或公共利益的首要责任主体，是公共权力的代表，政府法规政策和司法裁决具有权威性、公开性和强制性特点。服务商具体负责绝大部分网络管理活动，灵活及时地管理广泛存在的各类网络问题，且可以通过设计网络“规则”推动网民自治。社会力量具有独立、公正和灵活的特点，尤其在政府和服务商均不宜直接负责的网络治理领域，发挥“中立第三方”的作用。政府、服务商和社会力量，在职责明确、分工科学、互补互助的条件下，参与互联网治理。
(二)构建互联网多元治理模式下的协作制衡机制
我国政府引导下的互联网多元治理模式的有效运行，离不开不同主体间的相互制约与监督，其具体协作机制包括以下几种。
协商沟通是政府、服务商和网民尊重彼此利益关切的表现，是构建“协作制衡”机制的前提和保障：(1)在互联网法规政策制定过程中，充分进行协商沟通，有利于公正有效地实现利益整合，有利于网民和服务商在充分知情的前提下监督政府的依法行政，有利于防止服务商利用强势地位过度地影响政策结果。(2)在服务商制定服务协议的过程中，充分进行协商沟通，有利于网民实现意见表达，有利于政府协助网民促进服务商尊重和保护网民权利。(3)充分进行协商沟通，有利于在国家政策和服务商服务协议执行过程中减少执行阻力，消除因缺乏相互理解而引起的不必要纠纷。
2.依法规定服务商的权利责任范围
政府依法规定服务商的权利责任范围是防止服务商侵犯网民权利和公共利益的重要举措，有利于推动服务商负责任地开展管理活动，也有利于网民依法维护受到服务商侵犯的权利。需要加以明确的权责范围主要包括：(1)服务商在何种情况下有权删帖或封号。(2)普通网民是否有权利享有服务商免费提供的网络应用服务。(3)服务商对网民权利受到侵害时的责任限度。
3.构建“自上而下+第三方机构”的互联网管制机制
我国应当加强互联网管制能力以应对国外服务商拒绝接受国内法规约束的问题，有效的信息屏蔽是抵制国外势力非法干涉我国内政的必要手段。然而，简单通过政府控制“自上而下”地管制网络信息不仅容易引起不必要质疑，且导致网民和服务商处于被动的弱势地位。通过服务商或网民“自下而上”地实施网络管理，不仅缺乏权威，而且容易引发严重的权力滥用问题。结合国际经验，“自上而下+第三方机构”的互联网管制机制，即通过政府权力结合第三部门实施网络管制，不仅有利于政府、服务商和网民之间的协作制衡，且可以凝聚成较强的管制能力。[8]
4.促进“网络服务协议”的合理化
政府应当促进“网络服务协议”的合理化，防止此类协议成为服务商肆意侵犯网民权利的保护伞。几乎所有的服务商都在用户注册账户时要求用户签订“服务协议”。网络服务协议的不合理成为服务商滥用管理权力和网民维权困难的主要原因。例如，国内某知名服务商的网络协议规定：不得利用网络服务系统进行任何不利于该公司的行为，否则该公司有权随时中断或终止服务；为维护公司的权益，可以对外公开或向第三方提供用户储存的隐私性信息；可以随时变更或中断网络服务，且无需提前告知非付费用户，无需为用户损失承担任何责任；对网络服务的安全性不做任何担保，无需为网民的任何损失(如隐私泄露)承担责任。
5.规范服务商的日常管理方式
服务商的日常管理方式对于网民参与和外部监督而言具有重要意义，政府应当定期审查服务商的管理活动，引导和督促服务商创建以下管理规范：(1)制定科学合理的网络信息管理规则。(2)定期公开站务管理情况，尤其是公开删帖、封号等管理活动的信息。(3)建立内部监督机制，防止站务管理人员非法牟利。(4)建立严格的网民信息保护机制，防止由于黑客入侵或其他原因导致的信息泄露。(5)创建网民参与管理的渠道，比如建立版主、监督员、纠纷协调员等志愿性岗位。
6.为网民权利救济提供便利渠道
网民的名誉权、隐私权、网络表达权、信息自由权可能因为服务商的不当操作或政府的争议性执法活动而受到侵犯。为网民提供权利救济的便利渠道不仅有利于网民利益，而且有助于提升互联网管理水平。政府和服务商可以尝试以下赋权网民的活动：(1)教育网民了解自己在网络空间中的权利范围。(2)服务商尽可能告知网民删帖或封号的理由。(3)为网民提供意见反馈渠道。(4)政府为网民和服务商之间的纠纷提供调解或仲裁服务。
7.培育公正权威的网民权利组织
网民权利组织对于凝聚网民力量，促进网民参与政府政策制定和监督服务商管理活动而言具有无可替代的意义。目前国际性、全国性的网民权利NGO日渐兴起于互联网发达国家。国家性的网民权利NGO，如美国的“电子前线基金会”、英国的“绿色网络”、法国的“网络团结”、德国的“混沌计算机俱乐部”、荷兰的“点滴自由”等。国际性的网民权利NGO，如在欧洲的21个国家拥有会员单位或办公室的“网络公民权利在欧洲”，主要关注国际互联网信息过滤与监控的“开放网络促进会”等。截至2014年6月底，我国网民规模达到6.32亿，互联网普及率达到46.9%。[9]但是我国至今没有出现有影响力的网民权利组织，互联网治理的“机制失衡”问题也是在这种背景下产生。结合我国社会组织发展经验，政府应当积极培育公正权威的网民权利组织，借此推动政府和网民之间互助互信，推动网民权利组织协助政府和服务商开展管理活动。
参考文献：
[1]The New York Times.U.S.Groups Helped Nurture Arab Uprisings[EB/OL].http://www.nytimes.com/2011/04/15/world/15aid.html?pagewanted=all&_r=0.
[2]The Wall Street Journal.South Korea Court Knocks Down Online Real-Name Rule[EB/OL].http://online.wsj.com/articles/SB10000872396390444082904577606794167615620.
[3]Google.Transparency Report[EB/OL].http://www.google.com/transparencyreport/?hl=zh_CN.
[4]Wikipedia.User access levels[EB/OL].https://en.wikipedia.org/wiki/Wikipedia:User_access_levels.
[5]Internet Watch Foundation.About US[EB/OL].https://www.iwf.org.uk/about-iwf.
[6]Bits of Freedom.About Bits of Freedom[EB/OL].https://www.bof.nl/over-ons/.
[7]Internet Society of China.Introduction[EB/OL].http://www.isc.org.cn/english/About_Us/Introduction/.
[8]张显龙.全球视野下的中国信息安全战略[M].北京：清华大学出版社，2013.290.
[9]China Internet Network Information Center.The 34th Survey Report[EB/OL].http://www1.cnnic.cn/IDR/ReportDownloads/201411/P020141102574314897888.pdf.
