美国总统奥巴马访问缅甸，再次把焦点放在缅甸在对外开放和政治转型上所取得的进展。但就像我们常说的：“笨蛋，问题是经济！”
缅甸总统登盛的政府和西方捐助国对“华盛顿共识”政策的热衷，可能加深“资源诅咒”问题，同时又不能提升缅甸劳动力密集制造业出口竞争力所需要的基础设施。与此同时，地方上的情况让外国投资者面对重重困难，而有能力搞起大项目的缅甸富豪，却往往被自己的总统距之于门外，并被美国列入黑名单而无法在西方融资。
一个替代的模式是“发展型政府”（developmental state），即政府利用大企业来快速促进工业化。与西方的新自由主义不同，这在区域有许多成功的先例。缅甸明年的选举，提供了一个在政治上重新结盟，和实行这个更有效发展模式的机会。
华盛顿共识主张财政保守主义、市场决定利率和汇率、贸易和投资自由化、国有企业私有化、去监管化和自由竞争，也强调产权保障。总的来说，这些是捐助国目前倡议的政策，登盛政府也全盘接受。
然而，许多成功的亚洲经济体奉行的却是“发展型政府”，把经济增长放在第一位，并争取私人企业界来完成目标。在这个模式下，政府因保障私人产权和自由市场的运作而减少干预，但与此同时，经济精英官僚体系和私人界保持紧密联系，进行磋商与合作。发展有战略意义的工业政策，是这个模式的核心。
这个首先由日本采用的方式，后来被好些成功亚洲经济体如韩国、台湾和新加坡仿效；东南亚的马来西亚、印度尼西亚和泰国也以它为榜样。
要取得可持续、具包容性和高度的经济增长，缅甸必须摆脱对农业和自然资源的依赖，以劳动力密集的制造业出口为目标，并提升技术水平。要具备竞争力，就必须投资在基础设施。华盛顿共识的政策强调监管和市场自由化，不太可能达到这些目标。
更积极的“发展型政府”模式，即政府和私人界的协作关系，加上新的国际债务融资来源，是缅甸可以追随的更好模式。和邻近的泰国一样，缅甸也有一些由显赫富豪领导的家族集团。他们虽然不是天使，总统登盛却可以同他们紧密合作，确保有不间断和可以随时动工的基础设施项目。政府可以提供必要的特许权，让关键的基础设施不受外国人控制。有了这些特许权，富豪就可以向由中国领头的新多边开发银行融资。若不能取得必要的融资，他们就必须放弃特许权。
向西方融资面对一些限制。世界银行属下的国际金融公司（IFC）和亚洲开发银行，已经不再是基础设施项目的主要借贷者。经过2008年的金融危机，加上“巴塞尔协议III”（Basel III）的规定，国际银行在这方面的借贷也能力有限。美国的“特别指定人士”（Specially Designated Nationals）黑名单，禁止同许多缅甸商业集团的往来，在取消制裁时往往也行动缓慢。
另外，除了电信业，外来投资者在缅甸的基础设施领域面对许多难题。日本虽然可能是个融资的巨大来源，但它依赖美国安全伞的保护，不能偏离现有华盛顿共识的正统观念。
但缅甸的富豪很快就会有更多选择。两个由中国带头的多边计划——新开发银行（New Development Bank）和亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank）——将把重点放在基础设施融资。银行将以商业形式借贷，不设定与经济无关的条件，如与民主和人权挂钩，因此会成为对发展中国家更具吸引力的融资来源。源自害怕中国快速崛起的政治上的抗拒也会减少，因为得到贷款的会是缅甸商业集团独资或控制的特殊功能机构（special purpose vehicles）。新的银行虽然由中国主导，但它是多边机构。
中国的思维，已从为国内产业取得能源与矿物的“走出去”战略，演变为一个新的战略愿景——把全球，尤其是区域的基础设施投资，视为未来全球增长的引擎，以取代渐趋疲弱的美国消费者。
基础设施项目的建设阶段将会刺激需求，开始运作时则可以享有生产力增长。中国可以提供大规模的新融资来源。缅甸的富豪可以同政府合作，提出一系列在新的银行开始运作时便可以启动的新项目。
缅甸政府也必须加强有关国际项目融资的监管，包括关注法律和管制机制，甚至为项目融资和特殊功能机构，制定具体的条例及处理土地问题。
土地的征用应该由政府通过国家征用权执行，以确保基础设施特许权有融资的条件，并以从没有进行投资的农业公司所收回的休耕或处女地补偿农民。
缅甸的货币应该贬值到一个在项目贷款期间能保持稳定的汇率，并有助于刺激出口导向的增长。政府也应该发展工业政策，让缅甸在同世界经济融合时，可以推动自身的工业化和技术提升。
注：
本文是根据ISEAS Trends将于本月刊登的“建设基础设施项目：缅甸工业发展的优先考量”第一和第二部分所写。原载11月11日《金融时报》，叶琦保译。
