尹继武、谢仁宁：“一带一路”投资政治风险研究之阿富汗_智库_爱国

阿富汗全称阿富汗伊斯兰共和国（The Islamic Republic of Afghanistan），位于东亚、中亚、西亚和南亚的结合部，其战略位置十分重要，有“亚洲的心脏”之称，历史上一直是大国角逐之地。在当代民族国家体系中，与中国、巴基斯坦、伊朗、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦接壤。其国土面积为65.2万平方公里，根据世界银行最新数据显示其人口约30.5万（2013），中国驻阿使馆经济商务参赞处（以下简称中国驻阿使馆经参处）对阿民族情况介绍中显示普什图族约占阿总人口的44%，塔吉克族占25%，哈扎拉族占10%，乌兹别克族占8%。阿富汗人口中，99%为穆斯林，其中逊尼派84%，什叶派15%。阿富汗曾是古丝绸之路途经的重要地区，在一路一带规划中，不仅是一带重点关注国家，也因为其紧邻南亚，处于一路一带两者的战略连接地带，故其战略位置更显重要。同时阿富汗又存在诸多问题，要推进一路一带战略，阿富汗这一环可以说非常关键。

一、阿富汗政治概况

阿富汗于1747年建立王国，曾一度强盛。19世纪后，国力日衰，成为英国和沙俄的博弈之地。1919年摆脱英国殖民统治获得独立，8月19日为独立日。1979年12月，苏联入侵阿富汗，直至1989年2月，苏军最终撤出。后因各派抗苏武装争权夺势，阿陷入内战。1994年塔利班兴起，1996年9月攻占喀布尔，建立政权。1997年10月改国名为“阿富汗伊斯兰酋长国”，实行极端伊斯兰统治。

2001年9·11事件后，塔利班政权在美军事打击下垮台。在联合国主持下，启动重建“波恩进程”，根据“波恩协议”，国际社会大力协助阿富汗建立军警部队，在美国帮助下开始筹建阿国民军。2002年6月，阿成立过渡政府。2004年1月26日，过渡政府总统卡尔扎伊签署颁布新宪法，定国名为“阿富汗伊斯兰共和国”，实行总统制。根据阿富汗新宪法，总统为国家元首；是国家最高行政执行者，在行政、立法和司法领域具有特权；由全民选举产生，任期5年。各部部长由总统提名，议会任命。2004年10月，卡尔扎伊当选首任总统。2014年4月，阿富汗再次举行大选，在第一轮总统选举中，无候选人获得超过50%的简单多数。6月14日，举行第二轮总统选举，9月21日，前财长阿什拉夫·加尼当选为阿富汗总统，其后阿卜杜拉被任命为首席执行官。

根据宪法，阿富汗最高立法机关是国民议会，由长老院（上院）和人民院（下院）组成。长老院议员从各省、区管理委员会成员中间接选举产生；人民院议员不超过250名，根据各地人口数量平均分配，但保证每省至少有2名女议员。国民议会有权弹劾总统。本届国民议会于2010年9月选举产生，2011年1月正式成立。现任长老院主席为法扎尔·哈迪·穆斯林姆亚尔，人民院议长为阿卜杜·拉乌夫·伊卜拉希米。

阿富汗还存在大国民议会（支尔格大会），根据阿宪法，支尔格大会是阿人民意愿的最高体现，除国民议会上下两院议员，还包括各省议会议长。大国民议会为非常设机构，可以看作国民会议扩大会议，负责审议紧急或重大问题，开会时根据议题命名为某某支尔格大会，如2002年召集紧急支尔格大会，选举产生以卡尔扎伊总统为首的阿富汗过渡政府；2003年召开制宪支尔格大会，制定并通过新宪法。2010年召开和平支尔格大会，呼吁塔利班等参与政治和解进程；2011年召开大支尔格会议，讨论阿富汗同美国商签战略伙伴关系文件。

阿富汗实行多党制，目前，阿富汗有政党近百个，代表不同的民族、宗教派别和政治势力，各党之间合作与斗争不断，利益纷繁复杂。主要政党包括：阿富汗伊斯兰促进会（塔吉克族，逊尼派）、阿富汗伊斯兰统一党（哈扎拉族，什叶派）、阿富汗伊斯兰民族运动（乌兹别克族）、阿富汗民族解放阵线（普什图族，逊尼派）、阿富汗圣战者伊斯兰联盟（普什图族，逊尼派）、阿富汗伊斯兰民族阵线（普什图族，逊尼派）。

二、中国与阿富外交关系

中国与阿富汗自古以来就是友好邻邦，是古丝绸之路的共同开辟者。中华人民共和国成立以后，当时的阿富汗王国政府于1950年1月宣布承认中华人民共和国政府，两国之间于1955年1月20日建立了外交关系并互派了大使。1957年1月，周恩来总理、贺龙副总理访问阿富汗，是中阿关系史上中国领导人第一次访阿，同年10月，阿首相回访中国。双方高层领导人互访增进了中阿之间的相互了解，为两国友好关系发展奠定了基础。1960年两国签订友好和互不侵犯条约，1963年签订边界条约。

从上世纪50年代到70年代末，阿富汗政府多次更迭，但是两国之间都遵循和平共处五项原则，和睦相处，平等相待，友好关系得到了进一步的发展。两国的元首、总理、副总理都曾经进行过互访。这一关系随着1979年年底苏联入侵阿富汗发生了改变。1979年12月27日，苏联入侵阿富汗，并扶植建立了卡尔迈勒政权。30日，中国发表政府声明，强烈谴责苏联武装入侵阿富汗。中国对卡尔迈勒政权不予承认，虽保留驻阿富汗使馆（级别也仅是临时代办级），但不同该政权发生正式官方关系，仅有事务性、领事签证关系。直到1992年该政权倒台，中阿关系才实现正常化。但是不久阿富汗再次爆发内战，出于安全考虑，中国在1993年撤离使馆工作人员。此后阿富汗局势持续动荡，继而塔利班掌握政权，两国间正常往来长期中断。

2001年，塔利班政权倒台，当年12月中国向阿富汗派出工作小组，参加了阿临时政府成立仪式，双方关系得以恢复。2002年1月，阿临时政府总统卡尔扎伊访华，双方签署了中国向阿提供3000万元人民币紧急物资援助和100万美元现汇的换文，同时中国政府宣布将在5年内向阿重建提供1.5亿美元援助。此后双方领导人多次会见，中国政府也多次向阿提供各种形式的援助，双方在缉毒、反恐等领域展开合作，两国关系稳步向前发展。2012年两国发表了《中阿关于建立战略合作伙伴关系的联合宣言》，正式建立战略合作伙伴关系。

2014年以来，双方高层互动更加频繁，关系得到迅速提升。2014年2月，国家主席习近平在出席索契冬奥会期间会见了卡尔扎伊总统。5月，卡尔扎伊赴华出席第四次亚信峰会并与习近平会面。9月，习近平特使、人力资源和社会保障部部长尹蔚民出席阿新总统就职典礼，并会见新任总统加尼、首席执行官阿卜杜拉和前总统卡尔扎伊。10月，加尼对华进行国事访问，习近平、李克强及张德江分别会见，两国发表了《中阿关于深化战略合作伙伴关系的联合声明》，一致同意进一步深化两国战略合作伙伴关系。此次访问中，加尼还参加了中国首次主办的有关阿富汗问题的国际会议，共有40多个国家和国际组织参加，会议成果巨大，会议通过《北京宣言》，确定了64个援助项目。中国是加尼上任后第一个访问的国家，在国际社会中，访问的先后次序往往具有特殊的政治含意，体现了双方紧密的关系以及对访问国家的重视程度，而上任后首访的意义则又更进一步。同时，中国大手笔援助阿富汗重建，利于阿繁荣稳定，也进一步塑造了中国负责任大国的形象。

三、中国与阿富汗经贸关系

中阿经贸交往古已有之，1955年中国与阿富汗建交后，两国经贸关系得以在新的基础上向前发展。1957年，双方签订易货贸易和支付协定。1972年4月，签订中阿贸易议定书，两国贸易关系进一步有所提升。但是阿战乱使两国间经贸和经济技术合作受到严重影响。历经几十年的战乱，阿富汗现今属被列为最不发达国家，经济破坏殆尽，交通、通讯、工业、教育和农业基础设施遭到的破坏最为严重，生产生活物资短缺。目前，农牧业是阿国民经济的主要支柱，农畜产品也是其主要出口货物，工业因战乱近乎全部损毁，只有有限的轻重工业。

2001年阿临时政府成立后，中阿两国间的经贸活动再度逐渐活跃。中国驻阿使馆经参处在介绍中阿经贸合作时表示近年来，阿商工部、投资促进局、商工会等部门都派团并组织商人团参加广交会、亚欧博览会、南亚国家商品展、厦门投洽会等国家级展会或交易会。

中阿两国贸易结构中，中国出口商品以工业制成品为主，有电器和电子产品、运输设备、机械设备和纺织服装等，据中国驻阿使馆经参处数据显示，自阿富汗进口的商品主要以初级产品为主，有皮毛和建材。自2002年双方恢复关系以来，两国贸易额保持平稳增长态势。十几年中，因为2008年金融危机及阿国内局势问题贸易额虽有起伏，但总体呈上升趋势，前景比较乐观（见表1）。

阿富汗一直以来交通等基础设施就不十分完备，战乱更使原有基础设施遭到严重损毁。一路一带建设过程中，阿富汗基础设施建设应该是前期建设中重点考虑的领域。此外，特别值得一提的是阿矿藏资源较为丰富，但未得到充分开发，这也是一路一带大背景下中阿经贸关系潜在增长点。中华人民共和国外交部网站对阿富汗介绍中显示，阿富汗目前已探明的资源主要有天然气、煤、盐、铬、铁、铜、云母及绿宝石等。位于阿首都喀布尔南部的埃纳克铜矿已探明矿石总储量约7亿吨，铜金属总量达1133万吨。据估计可能是世界第三大铜矿带。阿还可能拥有全球第五大铁矿脉，7300万吨煤。

即便如此，中阿之间贸易总体上还处于很低的水平，根据中国国家统计局相关数据排名显示，2013年中阿贸易额在中国与有统计数据的51个亚洲国家和地区排名中，仅排名第46位，排名非常靠后，仅略高于马尔代夫、巴勒斯坦、东帝汶和不丹等国，占中国与亚洲贸易总额比例非常低，2013年仅占中国与亚洲贸易的0.015%（见表2），并且多年来一直没有明显增加，增长趋势十分缓慢，一直徘徊在0.015%上下（见表3），此外中阿进出口贸易非常不平衡，中国对阿出口商品一直以来都占了双方贸易额的绝大份额（见表4），在与阿富汗共同建设一路一带的过程中必须引起足够的重视。

四、在阿富汗投资的政治风险

政治风险意即投资对象国的政治环境因种族、宗教、利益集团或国家间冲突或政策变化、制度变革、党派权力交替等发生不利改变而给投资方带来经济损失的可能性。政治风险与其他风险不同，政治风险与收益之间不成正比，并非“高风险高回报”，是任何投资国都必须要考虑的因素。由于内外因素的共同作用，在阿富汗投资的政治风险很高，如果阿政局在未来进一步恶化，将对中国政府提出的“中巴经济走廊”、“一带一路”等计划的实施带来较大的负面影响。在一路一带建设过程中，目前及未来在阿富汗遭遇的政治风险主要有以下几点：

（一）、恐怖主义依旧十分严重，将对阿富汗稳定造成长期负面影响。

阿富汗恐怖主义历来十分严重，塔利班掌权时代成为基地组织大本营。2001年之后塔利班政权虽然倒台，但是恐怖主义至今依旧十分严重，每年都发生多起恐怖袭击，绑架有之、袭击平民有之、炸毁工程项目或绑架工人亦有之，对阿富安政治稳定造成严重危害，更严重的是在民众中造成了长久的心理恐慌。驻阿富汗国际安全援助部队2014年12月28日结束在阿战斗任务，自15年1月1日起，阿富汗军警全面接管国内防务。笔者查阅2015年1月-4月国内外新闻报道显示，2015年之后，每个月都会发生至少一起严重的恐怖袭击，刚刚过去的4月份甚至发生3起，2015年4月18日的袭击中伤亡达百人以上（表5），阿富汗恐怖组织活动依旧频繁，从目前形势看来未来恐怖袭击仍会有增无减，从袭击地点看呈全国蔓延的趋势，阿国内舆论对安全状况普遍表示忧虑。恐怖袭击频发，一方面说明恐怖组织活动频繁，另一方面也表明阿中央政府及所属部队控制能力低下，在更深的层次反映的是阿政府履约能力差，即是与阿政府达成官方协议，也很可能有始无终。此外，ISIS（伊斯兰国）在中东蔓延，2015年初已经在阿富汗出现其势力，中国新疆是一路一带的核心区，是丝绸之路的战略重心，本身存在一定程度的恐怖主义和分离势力，中国新疆与阿富汗毗邻，要防止ISIS势力渗透至新疆，杜绝国际恐怖主义势力蔓延至中国境内。

（二）、部落势力强大，中央政府对部落地区控制力弱，部落封闭且相互间存在矛盾。

虽然在以美国为首的联军帮助下建立了民选政体，但是阿富汗的国家结构并没有发生太大变化，部落依旧是阿富汗的基石，中央政府不能任命部落长老，中央政府及地方行政机关“悬浮”于部落之上，其权力对部落地区影响十分有限。大部分阿富汗平民居住在城市之外的农村，生活在自己所属的部落地区，对部落的认同甚至大于多中央政府的认同，历届政府对绝大多数阿富汗人的行动或思想的影响微乎其微。部落长老拥有巨大的声望和影响力。阿富汗总统及中央政府虽然在民主选举下产生，但是并不能获得所有部落的支持与忠心。而部落本身有很强的封闭性，一个部落就是一个有组织的团体，一个“独立王国”，自给自足，部落里几乎拥有村民所需要的一切。阿富汗的部落不仅是行政和生产单位，而且还是军事单位。阿富汗人骁勇善战，部落成员几乎人人拥有武器，担负着保卫部落、攻击仇敌的任务。这些部落自成体系，近乎独立，不与外界接触就可以正常生活，所以阿富汗行政机关通过的政策，一旦落实到大城市之外的部落地区，很可能遭到漠视，因为部落可能根本就不觉得这些工程与自己福利有什么关系，甚至会认为是外部力量在掠夺本部落生存的地域。一些部落之间也存在着矛盾，部落内部也时有内讧，普什图人在历史上分成两个相互敌对的大派别，所以阿富汗内战从某种程度上来讲也是部落之间、民族之间的斗争。

（三）、毒品交易泛滥，短期内不会有太大改善。

阿地处世界主要毒源地“金新月”的中心地区，由于阿富汗长期动荡的形势，加之其居民剽悍尚武，使得阿富汗的罂粟种植面积十分广泛，全国大部分省都有罂粟种植，其罂粟种植面积达5.8万公顷，阿富汗成为世界鸦片生产第一大国，2014年鸦片产量为5500吨。阿富汗已经形成了一条成熟的毒品产业链：春天毒贩向农民支付订金；收获季节配有武装的毒贩驱车前来收购；收购的鸦片或直接出境或加工为成品再转运出境。毒品种植已经成为相当一部分阿富汗平民的生活来源，有将近10%的人口直接或间接地参与毒品的种植、贩运、走私。政府虽然出台了禁毒措施并鼓励替代种植，但是效果并不明显。更为严重的是阿富汗的毒品交易也成为了恐怖组织的重要财源，是恐怖势力长期存在的重要因素。阿富汗毒品对中国的威胁也越来越严重。由于临近等因素，中国新疆的民族分裂势力、极端宗教势力和暴力恐怖势力开始参与贩毒活动，潜在危害很大。毒品的泛滥严重影响阿富汗国内稳定，也对地区和平与安全带来威胁和挑战。

此外，阿富汗党派斗争激烈、宗教势力影响大、美印等大国对中国在阿影响存有戒心，这些因素结合在一起，使一路一带规划在阿富汗进行投资过程中存在着不容忽视的政治风险，在阿富汗进行投资时需要综合考虑谨慎从事，规避政治风险。

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