严重气象灾害——甚至可能遭遇史无前例的超强台风
在笔者的印象中，2011年东日本大地震后，日本的防灾工作逐渐偏重于地震和海啸，这两种灾害受到了广泛关注。地震、海啸固然是重大不安因素，但毕竟只是偶尔发生的大型灾害。
然而，不太被人关注且形势更加严峻的问题却是气象灾害。虽然所谓的游击式暴雨也比较多发，但这具有明显的局部性，不会对整个地区造成破坏。更令人忧虑的是台风日益大型化的问题。原因在于海水温度长期处于非常高的状态，海洋气象更早地受到了气候持续变暖的影响。由于海水温度高，导致台风不仅不会势衰，还会在接近日本的过程中增大强度，这种状况已经趋于常态化。长此以往，日本很可能遭遇超强台风的侵袭。
比如2014年7月，规模巨大的8号台风“浣熊”袭击了冲绳。虽然有关方面预测该台风将继续壮大，发布了特别警报，但最后所幸并未进一步恶化（截至7月7日，中心气压为930百帕）。后来的11号、12号也是连降大雨。
2013年11月初，中心气压895百帕的30号台风“海燕”袭击了菲律宾的莱特岛，夺去了6000多人的生命。11月是台风季节末期，过去从未出现过这样的超强台风。顺便提一下，日本历史上出现过两次超强台风，分别是1934年中心气压911百帕的室户台风和1959年中心气压929百帕的伊势湾台风。但2013年的台风“海燕”最终突破了900百帕。试想2005年袭击了美国新奥尔良市的“卡特里娜”飓风也不过902百帕的程度，就能理解895百帕的破坏力是何等巨大了。
2012年4月，气象厅发布了模拟数据，称今后也有可能发生中心气压低于850百帕的台风。笔者认为，此时不防更待何时。
釜石市的孩子们率先逃跑
笔者从2004年开始在岩手县釜石市面向中小学生开展防灾教育。东日本大地震前的2010年，当时就曾有分析指出未来30年内，宫城县海域发生地震和海啸的概率为99%，三陆海域为90%。
尽管如此，但在“3・11”以前，即使有关方面发出海啸警报和避难劝告，也没有任何人会躲避。因此，笔者认为正是自己坚持教育孩子们事前防范、迅速逃离的做法帮助他们在地震时采取了正确的行动。海啸夺去了1000多人的生命，但许多中小学生却在各种各样的状况下率先进行了避难。最终，釜石市内14所中小学的约3000名学生在大地震和大海啸中得以逃生。
防灾的本质在于灾害袭来之前能够做好多少旨在减轻损失的对策准备。但阪神淡路大地震以后，日本的防灾工作则考虑的是如何处理善后问题。因此，地方上的防灾措施也是如此，如何保证粮食、如何保证饮用水、能否确保避难所，等等，大家研究的全是活下来以后的问题。
应摆脱“灾害过度保护”导致的行政依赖
1959年的伊势湾台风之前，日本每年因自然灾害死亡的人数达数千人。伊势湾台风在名古屋造成5000多人丧命。当时的日本即将迈入经济高速发展的时代。作为一个发达国家，每年死亡数千人的状况绝非正常现象。换言之，这说明日本缺乏与发达国家地位相称的最起码的基础设施。
伊势湾台风过去两年后的1961年，日本开始施行“灾害对策基本法”，以此为分水岭，自然灾害造成的死亡人数开始大幅减少。近年来，除了阪神淡路和东日本大地震外，每年自然灾害致死人数均在100人以下。
1亿人口中每年死亡数千人的现象属于系统错误，多年来政府一直在致力于纠正这种系统。但1亿人中死亡人数不到100人这种状态又几乎属于意外事故范畴了。以交通事故为例，即使设置了人行横道和过街天桥，如果行人乱穿马路也会造成事故。换言之，能否避免事故在很大程度上取决于个人。而日本的防灾工作却一直是以政府为主导。
比如，建造防洪堤时，要建造“百年概率”的堤坝。意思是要能够抵御百年一遇的大雨。那么，“百年概率”级别以下的小型但发生频率较高的洪水就要依靠大家来抵御。而另一方面，人们将逐渐失去昔日世代相传的联手抗击地区性灾害的智慧和防灾共同体意识。这催生出了防灾意识薄弱的国民一旦遭遇重大灾害就会出现大量伤亡的社会结构。
如今，日本的防灾工作所面临的问题是：如何摆脱像堤坝那样被人为保障安全的“灾害过度保护”状态。换言之，必须重拾“自己的生命自己保护”这种主体性，也就是“主人翁意识”。
从小学生抓起的防灾教育激发主动应对灾害行为
再以釜石为例，仅市内就有34座海啸纪念碑。1896年，三陆地区发生了“明治三陆海啸”，当时釜石的总人口为6500人，死亡人数达4000人，整个小城遭受了灭顶之灾。“3・11”以前，我曾问过釜石的孩子们“知道这里遭遇过几次海啸吗？”，他们都回答“知道”。但当我再问“那你们会往哪里逃？”时，他们却说“不逃啊。不是有坚固的堤坝吗？”。
曾是国家支柱产业企业的新日铁制铁所（当时）此前就建在屡遭海啸侵袭的釜石。于是，日本押上一国威信，在釜石湾入口处修建了深达水底63米、水面高度10米的巨型防波堤。作为当时全球第一大土木工程项目，甚至入选了吉尼斯世界纪录。
看到它，大人们都感到很放心。孩子们说“爷爷奶奶还有爸爸都不逃跑，我们也不逃”。然而，从海啸的周期性来考虑，我坚信这些孩子们在世时必然会遭遇大海啸。如果那时孩子们不逃跑，便是大人们的罪过。因此，我主张大人们要“端正态度”。同时，我抱着无论如何都必须赋予孩子们生存的力量、活下去的力量这种想法，开始从事防灾教育工作。
要将防灾教育融入孩子们的成长环境之中。坚持10年，他们就会长大成人，再坚持10年，他们就会成为具有高度防灾意识的家长，开始培养下一代孩子。作为义务教育的一环，从10年、20年这样的时间跨度来考虑，成长起来的孩子们将会成为“文化的基础”，可以建设一个即使无法避免海啸来袭也不会有人遇难的社会。
实现与“国土强韧化”相适应的“国民强韧化”
笔者并没有否定政府在防灾方面所做的工作。比如，堤坝越高，就越能抵御不及它高的海啸。在追求从物理角度确保安全的方面，政府的必要工作是不断提升社会福利的底线。
国会也在讨论“国土强韧化(※1)”问题。而众议院预算委员会邀请我陈述意见时，我提出“如果这样不断加高堤坝，那么物理性的安全将会加剧人的因素（human factor）的脆弱性。简而言之，就是会出现依赖性。我们现在的处境就像是在给予过度保护的家长身边成长的弱小孩子。因此，国民的坚强必须与堤坝的高度相适应”。换言之，我主张必须实现与“国土强韧化”相适应的“国民强韧化”。
正因为经历了“3・11”后，大家都很关心近年来的异常气象，所以更有必要唤起国民的注意。我并非否定硬件条件，硬件条件固然重要，但必须让大家发现硬件背后的自己已经变得很脆弱这一事实，形成主动应对灾害的社会氛围。
东京面对大型水灾时表现出的脆弱性让人感到危机
实际上，如今东京的防灾问题也与零海拔地带问题密切相关。这个地带与海水之间，仅相隔薄如一张纸的堤坝。这里居住着数量庞大的人口。地震固然是东京都最大的课题之一，但在台风规模不断加大的状况下，高位潮水已经成为一个危急问题。
台风从南方逼近日本的过程中，先行降水在群马县和琦玉县造成大雨后，利根川和荒川将会涨水，并且全部集中到东京。恐怕就会出现最险恶的状况——强风导致人们无法逃跑、河川水位升高、高位潮水袭来。以我们曾做过模拟分析的江户川区为例。该区70%的区域处在零海拔地带，人口虽不足70万人，但居民外逃时也需要实施跨区域避难。避难就得过桥，又会形成瓶颈状态。尽管平时早高峰时也会出现拥堵，但如果人们收到避难劝告后同时奔向桥梁，就会造成卡死（freeze）状态。在无法动弹的情况下，风力不断加大，堤坝崩溃，大水涌入。那将是非常可怕的局面。
换言之，东京的最大问题在于如何处理庞大的避难交通量。要避免引起集中问题，必须谋求从空间或时间上加以分散。空间上的分散指的是采用跨区域避难方式，妥善分配避难去向。
然而，除了江户川区外，与之相邻的葛饰区、足立区、江东区和墨田区也都面临着同样的问题。灾害对策基本法规定大型水灾属于“首长防灾”对象，即需要市区町村的一把手牵头防灾。因此，将由市区町村各自实施包括发布避难劝告等行动在内的区域性防灾工作。但遇到需要跨区域避难的情况时，却并没有任何适用于跨区域协调的政府机制。
首先，由谁来判定事态？假设在台风逼近的过程中，提前发出跨区域避难指令，让大批居民进行避难。如果预测失误，将会造成严重的社会影响。而如果犹豫不决，致使情况恶化到不可收拾的地步，又会造成重大伤亡。
任何区都不能在这么重大的决策问题上拍板。而东京都也无意承担责任。除了东京外，三大都市圈皆是这种状况。当需要实施跨区域避难的灾害袭来之时，如何判定事态，由谁来指挥交通？明明是亟待解决的问题，却几乎从未进行过深入讨论，这种状况最令人感到危险。
人人树立“面对共同敌人”的意识
针对大型灾害，美国的决策体系非常明确。总统宣布进入紧急状态，然后全权委托给联邦紧急事务管理局（FEMA）局长处理。有时甚至会动用军队。高速公路一律单向通行，对当地居民发布“撤离命令（evacuation）”也就是避难命令，军队也将负责贯彻避难命令。美国建立了FEMA局长全权负责，统一实施从事态认定到采取避难措施等一系列行动的机制。
日本也应该加快建设相关体制，当发生市区町村可能无法应对的大型灾害时，由都道府县或中央政府掌握指挥权。另一方面，民众必须摆脱行政依赖，树立“自己的生命自己保护”的意识。在东京这样的大都市，难以开展以地方居民区域共同体为主体的防灾工作。但住在“拥有相同灾害特性”的地区的居民则可以通过树立“面对共同敌人”的意识，将防灾工作运用到区域共同体的建设之中。
只有在国民发现日本这种由政府主导的防灾工作存在局限性，牢牢树立主动自助、互助的思想后，我们才有可能大步迈向“无人死亡的防灾”目标。
注：
（※1）^ 自民党制定了《国土强韧化基本法案》，试图通过防灾、减灾，重新整合日本国土资源，将日本建设成为一个“防灾大国”。
作者介绍：
片田敏孝，群马大学研究生院理工学府教授。群马大学“广域首都圈防灾研究中心”主任。生于1960年。专攻灾害社会工程学。除了研究针对灾害的危机管理、灾害信息传递、防灾教育、避难引导措施等外，还在全国各地广泛开展地区性的防灾工作。尤其是在釜石市，从2004年开始从事主要面向儿童、中小学生的海啸防灾教育，致力于让大家树立主动应对灾害的思想。主要著书有《守护生命的教育 来自3.11釜石的教训》（PHP研究所，2012年）、《无人死亡的防灾》（集英社新书，2012年）等。
