2013年以后，我国财政的高速增长在经济结构性减速的背景下渐近尾声，财政收入的增长趋缓也使各级政府的预算环境发生变化，一方面政府预算安排遭遇收入增长困境，另一方面支出仍存在刚性膨胀趋势，政府预算面临可持续发展的重大挑战。为更好地适应当前的预算环境和财政管理的需要，重构预算制度成为现实的必然选择。
一、现代预算制度的基本特征
现代预算制度是中国特色社会主义财政的重要方面，[1]在财政实践中，预算已突破作为政府资源配置效率工具的内涵，更为重要的是通过预算，可完整、充分塑造政府、财政与社会间的良性互动。总体看，现代预算制度应具备以下特征：
(一)全面性
全面性是现代预算制度的首要特征和运行基石。西方古典财政学家在预算制度发展的早期就提出预算的全面性。[2]凯恩斯主义兴起后，全面性不断扩展为信息披露、报告类别、程序、财政计量口径的完整性等方面。归纳而言，现代预算的全面性意味着预算法律术语应界定清楚，所有收支都应纳入政府预算。《IMF2007年财政透明度手册》的标准指出，预算是与立法机关年度拨款相关的内容，没有纳入政府预算拨款法案中的就是预算外活动。且预算应集中反映政府的所有财政事务，同时排除对与财政不相关或关联较小事项的预算关注。[3]
(二)规范性
合理的程序可使资源配置在每一环节都顺畅运行，规避政府公共资源及市场资源的错配。其强调预算的编制、审批、执行与决算过程都按规定的程序运行，健全标准预算周期，科学分配预算编制权力，严格立法机关的预算审批。[4][5]同时，预算一经作出后就必须严格执行，并能有效约束各部门的预算行动。在定性层面上，预算拨款只能用于预先规定好的用途上；在定量层面上，只有当政府决定在预算中提供某笔资金后才允许进行支出。
(三)绩效性
现代预算制度更加体现绩效理念，呈现从被动的“控制取向”转向主动的“绩效导向”演化趋势。[6]绩效性体现为政府预算的每笔支出都力求效率，资源配置和预算资金的管理都是合理高效的。预算中要报告有关预算项目的预期结果和实际结果。不仅如此，法律还要求行政部门在年度预算中向立法机关提交过去、现在和预期未来的绩效信息，预算管理人员要在预算执行结束后向立法机关报告绩效信息，反映绩效状况。
(四)可持续性
现代预算制度的可持续性具体表现为长、短周期预算规划的结合。短期仍是年度预算的控制，长的周期性则包括中长期预算规划，这不仅要求年度预算对预算资源的有效配置，还要求经济周期内资源配置的合理性。作为年度预算在时间序列上的拓展，中长期预算的实施又要落实在各年度预算中，主要着眼于宏观经济、财政发展趋势及周期性平衡目标的实现。有效的中长期财政规划不仅是对财政政策的监测和评估，[7]也要避免赤字财政引发的不良后果。[8]
(五)公开透明性
预算透明是财政治理的关键。[9]国际货币基金组织的《财政透明度手册》中规定，预算透明意味着明确的职能和责任范围、全面公开的信息、合理公开的决策程序、真实的财政数据四个方面。公开透明性还意味着预算技术基础与内容体系应细化、具体，预算相关机构应分工明确，预算涉及的财务信息和相关信息要及时公开发布；政府要向立法机关报告全面的预算活动，甚至包括税式支出、准财政活动、显性或有负债等情况。
(六)法律性
政府预算的法律性要求预算的实现必须依法而行，其各项行为在具体的操作中都有对应的法律安排及责任界定，任何违规预算行为都会受到问责。同时，预算法律要符合财政管理与预算安排的需要，保证法律的可行性。预算法律包括四个层次：一是宪法对预算行为的规范。二是财政基本法，主要对预算级次、预算管理权限及预算管理体制等做出法律安排。三是预算法，主要对预算程序作出技术规定，涉及具体的预算活动。四是预算收支有关的相关法律以及预算会计等辅助性法律的完善。
二、我国现代预算制度面临的约束
多年来，我国预算改革既有一定成效也面临一定挑战：一方面，预算的整体治理环境趋于优化，奠定了现代预算制度建立的基础。另一方面，配合当前的财政现实，现代预算制度的全面推进亦面临制度约束。
全口径预算可看作预算全面性的另一种表述，涉及的基本问题是政府预算的适当范围。[10]2003年，我国首次提出实行全口径预算管理，党的十八大报告再次强调了对全口径预算决算的审查和监督。2013年社会保险基金预算收支向全国人大的报告及2014年首次编报社会保险基金预算执行情况的举措极大地推动了预算的完整性。同时，纳入预算管理的规模在扩大，“四位一体”的全口径预算框架日益形成。尽管如此，我国初步建立起来的仍是传统预算模式。[11]原因在于：第一，政府职能的合理界定是预算完整性的根源，政府职能的大小对应预算盘子的大小，政府与市场分配的模糊边界必然使收支总量受到质疑，预算概念界定不清晰，从而影响预算的真实可信度。第二，在“四位一体”的预算体系中，只有公共预算是通过各级人大审批的，这一现状强化了预算分配的模糊特征，各级人大的预算审查监督机制亟待加强。
在遵循现代预算的规范性方面，我国逐步建立了以部门预算为基础的编制模式，初步解决了预算过度分散的问题；国库集中支付与政府采购制度的健全实现了财政资金的内部、动态预算控制。在预算执行中，预算调整的规范理念也在不断强化。尽管如此，现代预算制度的构建在预算程序上尤显不足：第一，预算编制“碎片化”的惯性状态不利于统一预算的形成，各项法定支出的存在更是在一定程度上肢解预算；预算执行中，预算调整仍旧相对频繁，而且过多的预算调整会产生机会成本，有损市场经济效率。第二，提升各级人大审议预算水平是保障预算审批质量的关键之举。多年的预算实践表明，我国人大审议预算的水平整体状态虽然呈优化趋势，但整体水平相对较低，现代预算制度的建立往往对此有更高的要求。
我国预算制度改革体现了财税改革由以收入为核心向以支出为重点转变的预算改革路径。2004年在项目库建立的基础上，我国开始探索绩效预算的改革。广东省于2003年开始试点，2004年率先在省级财政设立绩效评价机构，2005年至2006年在省本级全面推开了部门单位项目自我评价、探索开展第三方评价试点和建立绩效社会评价体系。此后，安徽、上海、浙江、四川、湖南等地都启动了试点。同时，电子政务和“金财工程”建设等管理技术方法的完善也降低了预算监督成本。就绩效预算来说，当前还存在以下现实约束：第一，为了强化支出绩效，第三方独立绩效评价体系的建立是关键，而这恰恰是我们比较匮乏的。第二，对预算管理制度创新的地区多半是收支矛盾比较突出的地区，绩效预算侧重于节约资金的要求，主动加快制度供给的创新行为相对匮乏。
跨年度预算平衡机制以及预算稳定调节基金等制度为实施中长期预算规划提供了良好前提。但我国预算控制仍保持以下惯性：一是1994年所形成的体制长效性往往会对预算的长期预测产生影响。二是“税收任务”加上长期收支平衡的要求，预算执行的“顺周期”也需要逐步解决。党的十八届三中全会指出审核预算的重点由平衡预算状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。鉴于此，预算的可持续性面临以下问题：一是受制于支出状况，长期任务导向所带来的税收预期惯性短期内还会存在，而中长期预算的缺位不利于财政规划路径的形成。二是现代预算制度的发展必须有良好的财政体制框架。现行预算制度缺乏财权与事权的有效匹配；大量地方债务来源复杂，冲击财政发展的可持续性；政府转移支付中长期的基数法弊端突出，专项转移有待规范，难以对均衡地区财力发挥最大效益。
公民对预算的知情权是宪法对公民权利的基本承诺，也是保障公民预算监督权的前提。在财政不透明的状态下，要想防治腐败，其代价必然是高昂的。[12]2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。2009年，政府首次向社会主动公开经全国人大批准的当年中央财政收入预算表等4张报表，2010年将其增加到12张。同时，积极推动部门预算公开和省以下预算公开工作。结合现实的预算实践看：一是新《预算法》虽然对预算公开的主体、期限都做了规定，但并没有明确指出预算公开范围和标准。二是具体性不足。2007年政府收支分类改革所形成的收支科目并没有全面细化；从政府会计的角度看，权责发生制核算基础的引入对科目的设置增加新要求，预算公开理应是全面而具体的公开。
1999年以后，中央及各级地方政府不断制定相关法规，弥补预算立法不足。随着预算约束意识的增强，我国开始逐步进行政府采购、国库管理、主要税种税法的立法完善，预算立法的经济理念逐步转向对政府行为的约束。2014年，新《预算法》应运而生。尽管预算立法已取得一定成绩，然而，预算立法不足问题仍旧显著。第一，政府收入中所有的分形式立法不够完善，主要涉及到非税收入、税收及与其相关的税收优惠政策的立法情况；各项支出的立法相互交错，矛盾重重。第二，预算各方的责权利关系涉及市场和政府、预算需求部门和控制部门、预算管理部门与审批部门、正式预算部门和准预算部门、纳税人与政府间的关系等等。这一系列责权利关系互相交织，却未能以法律的形式得到正式规范。
三、我国现代预算制度构建的路径选择
总体看，应从如下六方面优化我国现代预算制度。
第一，以全口径预算推进政府预算法定授权的全面性是财政改革的关键取向。现代预算制度的核心是预算必须经权力机关充分审查并明确意见，然后被批准并受其监督，也就是说，只有真正落实权力机关对政府预算的批准和监督权力，现代预算制度才能完全建立。因此，人民代表大会预算权的全面实现是构建我国现代预算制度的前提。
第二，清晰界定政府职能框架。这是实现预算全面性的关键所在。预算的“总盘子”其实就是政府干预经济的规模，它反映国民收入分配格局、政府与市场间的总体效率。近年来，政府、居民与企业分配失衡，恰恰凸显了政府分配的主导地位。对此，合理界定政府职能、明确事权和支出责任是改革的重点，在此基础上，以支定收，政府“依法征收”必然带来合理的税负框架，全口径预算模式才是有效的。
第一，统一预算编制，打破预算“碎片化”的惯性状态。由于我国行政管理体制的改革滞后于预算支出管理模式的改革，使资金矛盾易于向财政部门汇集。[13]而且，多核心的预算管理意味着更多的预算自由裁量权。故此，预算制度可考虑协调财政、发改委、科技、教育及农业等部门的预算权利，打破法定支出对预算“碎片化”管理的路径，由多核心的预算管理向单核心的预算管理过渡。
第二，提升人大预算审议水平，以保障预算审议的质量。在人大审议预算方面，发达国家的预算审议一般是针对若干预算案逐一审查，相比之下，我国对预算的审查相对粗糙。所以，为适应现代预算制度的需要，立法机构要不断充实人大相关预算机构的软实力，可采取培训等各种方式促进人大代表的预算水平。同时，改革审议方式，细化预算案，针对性的提出预算建议和审批意见。
第一，以预算绩效管理为突破口，提高预算制度创新的主动性。结合预算管理的基本水平，短期内建立绩效预算是不现实的。如此庞大的工作需要寻找突破口，在绩效理念融入的同时，首先考虑推进预算绩效管理。预算绩效管理是一个由目标管理、运行监控跟踪、评价实施、绩效评价、结果反馈和应用管理组成的动态系统。目前，各级政府应逐步扩大试点范围，推动绩效和预算的有效衔接。
第二，逐步完善第三方独立绩效评价体系，健全绩效预算所需要的技术基础。体制内评估易于带来评估活动的封闭性，制约绩效水平的发挥，违背绩效目标。且评估主体的优良与否影响着评估结论的有效性。所以，可结合当前试点中一些情况，针对评估主体对象进行整合，以当前地方政府绩效评估的实际为依据，逐步建立更符合我国预算现实的评估模式。
第一，全面建立长、短结合的可持续预算模式。由于年度性的预算周期容易助长短期行为倾向，难以反映预算安排与发展规划间的有机联系。故此，要顺应经济发展轨迹，推进中长期预算规划试点，淡化收支任务导向，以年度预算为轴心，逐步拓展预算周期，在试点中，可考虑拉长预算周期至5年，与国民经济发展的规划相一致。
第二，改革预算管理体制，建立良好的收支制度的支撑框架。主要包括：一是促进预算收支在各级政府间的有效配置，这有利于维持预算的可持续性，应加快建立对称的财权与事权体系。二是将因素法全面引入政府转移支付制度中，推进公共服务均等化。三是将地方债务的分类与归并、清理作为各级地方政府举债的首要工作。在此基础上，各级政府预算应有效控制债务规模，优化预算支出结构，加大社会性支出投入，增加制度供给，降低财政风险。
第一，强化预算公开与公众参与意识。透明预算的首要特征是预算必须向公众公开，接受公众监督，并且允许公众全程参与。从省级财政透明度评估的结果看，政府财政信息主动公开的意识有待加强。[14]我国预算公开已取得成就，但仍有拓展的空间，预算公开范围应逐步扩大，公开内容应逐步细化，对预算公开的监督检查应不断强化。
第二，细化预算。没有细化的预算是没有意义的透明预算。对于如何细化预算，首先要解决技术问题，继续推动收支科目细化，使所有的收支都能装进预算的“口袋”里。现代预算制度是关于政府收支的权限、度量、方向和过程的计划总和，为确保政府预算能真正体现其本质，预算信息的明细化和预算公开监督的全程化是现代预算制度的基本要求。
(六)以新《预算法》的落实为起点，提升预算立法层次，优化预算法律环境
第一，深入诠释新《预算法》。新《预算法》作为规范政府财政行为的核心法律，有利于深入推动社会经济体制的全面改革，提升市场起决定性作用的社会经济福利效应。配合新《预算法》的出台，更多的预算条款需要更为详尽的法律诠释、补充，以便更好的强化新法内容的可行性，助推“依法治国”的治理导向。
第二，健全预算相关的法律体系。《预算法》兼备程序与实体法的两重特征，[15]可考虑在合适的时点上将两者分开，初步建立我国的财政基本法，规范各级政府的财政关系。同时，不断完善各税种相关的法律体系，加快立法步伐，清理落后法律；规范政府与纳税人间的法律关系，清晰理顺相关预算主体间的责权利关系，将其尽量形成以法律法规为主的正式规范框架。
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