美国公共外交的实践始于两次世界大战之间。1965年，美国学者埃德蒙·格里恩（EdmundGullion）率先使用了“公共外交”这一概念，认为“公共外交旨在处理外国民众态度对一国政府外交政策的形成与执行所产生的作用，是政府向外国公众提供信息并施加影响的行为”[1]。自冷战伊始，美国便开始了对非洲的公共外交活动。然而，美国对非洲的关注多有反复，对非公共外交虽然为美国赢得非洲民众的好感发挥了一定的作用，但其过程中的阶段性特征与强烈的利益导向不足以将美国价值观转化为非洲民众的切实认同。奥巴马上台后，公共外交政策被抬升到前所未有的重要地位，减少了小布什政府时期的单边主义色彩，外交过程呈现出双向性趋势。奥巴马政府对非洲公共外交的新发展，对美国、非洲及中国带来了极大影响。在此背景下，中国应开展对非外交的全面反思，重构对非外交新模式，以应对美国的挑战和非洲的诉求。
冷战初期，美国主要是协助西欧国家巩固在非洲的殖民利益，直到20世纪50年代末至60年代中期，美国才开始利用非洲国家去殖民化的契机，打出“反殖”的口号拉拢非洲，公共外交作为对传统经济、政治、军事等手段的补充，在此背景下为美国赢得非洲民众的好感发挥了积极的作用，美国“和平队”、“美国之音”非洲广播台在该时期成立，成为其宣传美国价值观，扩大政治影响力的主要工具[2]（P31）。然而，由于受到美苏争霸这一国际大环境的影响，美国的非洲政策多有反复，在60年代中期到70年代中期的一段时间里，美国因深陷越战泥沼而无暇顾及非洲。70年代中期到80年代初又迫于苏联优势，再度关注非洲，任命非裔美国人安德鲁·扬（AndrewYoung）为驻联合国大使，是在情感纽带上提升美非关系的举措之一。到了80年代，美国开始推进里根主义全面抢滩非洲，利用经济援助在非洲大力推广美国价值观。冷战结束前期，美国在经济与文化上取得了在非洲的绝对优势，增强了美国对非洲的影响力。
冷战结束初期，随着苏联霸权从非洲的退出，美国对非洲政策进行了又一次调整。此时的非洲局势因国际格局的剧烈震荡变得更为不安，而少了苏联因素的掣肘，美国选择了一种“脱离非洲”的政策，公共外交日渐式微。尤其是在克林顿政府时期，美国不顾非洲自身经济社会的发展困境，把非洲变为了其大力推进“美国模式”的试验场，对非政策重心由政治转向经济，由援助转向贸易和投资，美国在冷战后树立的道义形象也因克林顿政府在卢旺达大屠杀中的“不作为”大打折扣。“9·11”恐怖袭击事件使美国开始重新审视美非关系，同时作为对“世界为什么仇视美国”的反思，美国又一次把公共外交提上了重要议程。在对非公共外交方面，小布什政府有着较为积极的作为，其提倡的“艾滋病紧急救援计划”在非洲颇受欢迎。不过就整体效果而言，小布什政府的外交战略调整与公共外交举措仍然是是应急性和防御性的，安全与能源是其对非关系的基础，反恐是压倒性任务，在形式风格与手段上，其推崇的进攻性现实主义理念与单边行动，也使得美国的非洲政策受到了世界的指摘，美国在非洲的形象并未取得实质性的改善。
可以看出，受到美国对非洲外交政策起起落落的影响，其对非公共外交也都偏重于短期性与应急性的活动。传统上，美国对非洲的公共外交主要以发展援助为主，奥巴马上台后，对非公共外交被赋予了战略性地位，在原有基础上，有了进一步的发展。
二、奥巴马政府对非洲公共外交的主要发展
作为一位有着非裔血统的美国总统，奥巴马对非洲公共外交可以说是有着天然的情感优势与得天独厚的软环境。2012年6月14日，白宫发布了《美国对撒哈拉以南非洲战略》，文件提出要构建新型美非“伙伴关系”，以此为政策基点，奥巴马政府对非公共外交前景正朝着良性互动的方向发展。就奥巴马政府对非洲现有的公共外交实践来看，继承性与创新性并存。主要发展包括：奥巴马个人“领导人品牌形象”的构建、增加对非洲民众的直接影响与社会发展援助、以“新媒体”为平台的公共外交方式的革新。
1.奥巴马个人“领导人品牌形象”的构建
如果把国家形象比作品牌，国家领导人就是品牌代言人，国家领导人品牌形象是总统形象个人化与国家形象去个人化的统一。从奥巴马的个人身份来看，他是美国首位非裔混血总统，他的当选传递出了独特的美国个性——充满活力且极具包容性，可以说，非洲人民对于这位与非洲大陆有着一定契合性的总统是充满希冀的；从美国的国家层面来看，国家又要求总统在个人化的外表下全面遵从国家的意志和利益。因此，奥巴马在非洲的个人形象是非裔血缘身份与美国文化身份的统一[3]（P50）。具体到奥巴马政府对非公共外交，利用奥巴马自身与非洲的亲缘优势，通过领导人品牌形象的建构，提升美国在非洲地区的亲和力与影响力，对于争取非洲民众及精英阶层的认同，更有效地推进美国的非洲政策意义重大，这也是奥巴马政府对非洲公共外交特有的一条捷径。
美国盖洛普公司（Gallupcompanies）于2013年3月发布的一项民调结果显示，2011年至2012年度，全球民众对奥巴马工作表现的认同度最满意的地区是非洲撒哈拉以南地区，当地民众认同奥巴马政府的工作，不过该区的支持度也有着减弱的迹象[4]。奥巴马当选美国总统后，非洲国家和人民感到振奋，并对这位美国历史上首位非洲裔总统执政后帮助非洲实现和平、稳定与发展寄予厚望，奥巴马也利用自身“非洲之子”的亲缘关系增进美非之间的认同。2009年7月，在当选总统半年后，奥巴马访问加纳并发表演讲，演讲中开篇就强调自己的非洲血统以及其父亲的经历，赢得了一片掌声与欢呼。但在随后的第一任期中，奥巴马并未再次对非洲大陆进行访问。究其原因，正如刘鸿武教授所言，作为一名黑皮肤的非洲裔总统，奥巴马比起他的前任们自然会对非洲有一份独特的情感，但这份情感并不会左右美国政府的政策，真正能改变美国政策的只可能是利益，而在奥巴马第二任期内，随着美国国家战略指向的变化，美国想要重获在非洲的主导权，奥巴马的非洲政策开始回温，这一转变可以从奥巴马访问非洲国家的数量上表现出来。2013年6月，奥巴马高调访问了塞内加尔、南非和坦桑尼亚三国，继续用种族、对话与认同塑造其极具“亲和力”的领导人形象，以期维持与非洲的“亲密”关系。
2.增加对非洲民众的直接影响与社会发展援助
公共外交是针对他国民众进行的相关活动，他国民众对行为国外交政策的认可度是衡量一国公共外交是否取得成效的重要标准，公共外交的着力点应在外国公众，延伸开来即是在他国社会层面。奥巴马政府对非公共外交也是在此维度下展开的，其试图通过传递非洲公众及社会认可的价值观念，以促进非洲社会公平与可持续发展为具体行为方式，影响非洲社会传统的政治生态，进而塑造有利于自己的政治环境，以此达到促进美国在非政策产出的目的。
在与外国公众进行直接交往的层面上，占世界人口45%的25岁以下的青年人与占世界人口一半的妇女是奥巴马政府公共外交的主要着力点[5]。具体到在对非洲的公共外交上，“非洲青年领袖计划”、“妇女、和平与安全国家行动计划”是奥巴马政府用以直接影响非洲青年与女性民众的典型政策。
“非洲青年领袖计划”的实施。奥巴马政府意识到青年已经成为非洲变革的中坚力量，并直接影响到美非关系的未来发展，迅速启动了“非洲青年领袖计划”。2010年8月，“非洲青年领袖论坛”在美国举办。2011年6月，第一夫人米歇尔在南非发起了“第一夫人非洲青年女性领导人论坛”[6]。2014年7月美非峰会前夕，奥巴马宣布在加纳、肯尼亚、塞内加尔和南非设立四个区域领导力中心，为这一计划增添了新的内容。该计划的实施，增强了非洲青年领导人对美国文化的了解与认同，使他们成为未来在非洲传播美国文明的潜在力量，是奥巴马引以为傲的对非公共外交新举措。“妇女、和平与安全国家行动计划”的施行。根据白宫对这一计划的解释，该计划将确保妇女的观点和对性别的考虑被纳入美国针对和平进程、预防冲突、保护平民以及人道主义援助的各项政策中。奥巴马总统和其政府一直以这样的认知为指导，即当妇女被给予充分和平等的权利与机会时，国家会更加和平和繁荣。[7]从具体实践来看，奥巴马政府在相关方面也有着积极的表现，自其上台伊始便承诺在未来六年内投入630亿美元，用于非洲传染性疾病的防控与诊疗，并特别关注母婴的健康问题，同时还帮助非洲培训当地医护人员以满足当地民众的基本医疗需求[8]（P31）。加大对非洲女性的关注与保护，此举是奥巴马政府在非洲公共外交中“争取民心”的工作，有助于美国获取非洲民众的好感与道义上的认同。
对非发展援助规模的扩大。在继承小布什政府促进非洲社会公平与可持续发展的名义下，奥巴马政府将非洲视为其倡导的“全球健康计划”、“未来粮食保障计划”与“全球气候变化计划”的重点实施区域。同时，小布什倡导的“艾滋病救济紧急计划”也被奥巴马政府所拓展，该计划为超过500万非洲艾滋病患者提供了治疗，并使100万非洲新生婴儿免于感染艾滋病。2009年召开的G8峰会，奥巴马还极力促成了200亿美元的全球食品安全倡议，其中美国提供35亿美元发展非洲农业[9]（P33）。此外，奥巴马政府还开启了以“电力非洲”与“贸易非洲”为先导的促进非洲经济发展计划。其中“电力非洲”计划将惠及2000万非洲家庭和企业电力接入，这在电力普及率非常低的撒哈拉以南非洲是值得公众期待的。[10]
3.开展以“新媒体”为平台的公共外交
得益于美国在信息技术领域的领先地位，“新媒体”外交方式成为奥巴马政府开展其公共外交的一大助力。新媒体公共外交又被称为“Web2.0外交”，所谓“新”主要表现在网络媒体对外交事务的影响上。奥巴马政府对新媒体公共外交的运用直接体现在组建了系统的网络外交体系——国务院“E外交”、白宫“Web2.0”、国防部“网络司令部”。据统计，共有25个联邦机构拥有YouTube频道，国会图书馆在Flicker网站上贴有数以万计的免费历史照片，大约有包括白宫在内的30个政府机构加入了Facebook，通过使用现代互联网技术建立Facebook、YouTube、Twitter等网络社交平台，扩大对外接触面，确保美国政策观点通过新媒体迅速传播到世界各个角落，从而扩大和加强政府与各国普通民众的关系[11]（P38）。
非洲通信网络在最近10年内快速发展，奥巴马利用各种社交平台对非洲民众，特别是非洲青年群体进行最直接的影响，是新媒体时代下，对非公共外交抢占的又一先机。比如在奥巴马总统2009年对加纳的访问中，新媒体网络便发挥了重要作用。在加纳，奥巴马做了一次关于民主政府的演讲，通过新媒体平台，奥巴马及时收到了来自非洲民众的意见，并做出积极回应。美国副国务卿麦克黑尔（McHale）在接受凤凰网的访问时曾经谈到，“我们利用了全部可用的传播途径和工具来保证让尽可能多的非洲人民，和对非洲感兴趣的人们能够听到这次演讲。”利用播客这一迅捷的传媒渠道，奥巴马总统与数万名非洲民众进行了直接的互动，这在世界上是史无前例的，可以看出，新媒体在美国对非洲的公共外交上有着不容小觑的市场潜力。由此，美国也将继续利用它加强同非洲人民的交流和联系。
三、奥巴马政府对非洲公共外交的影响及中国的应对
奥巴马经过了第一任内在非洲“作为甚少”的蛰伏期，第二任期始便以更积极主动的姿态“重返非洲”，在非洲这片充满机遇与活力的大陆上展开了实质性的作为，这与美国在非洲的战略利益密切相关，是美国意识到近10年来“非洲崛起”的重要战略选择，也是注意到以中国为首的新兴国家在非洲积极作为后的“收复失地”之举。公共外交作为一种灵活、务实的外交手段，无疑成为了美国重塑在非洲地位与形象，并重新夺回主动权与话语权的突破口。奥巴马政府对非公共外交的新战略将对美国、非洲以及在非洲有重要利益存在的中国产生一定的影响，需要我们提高警觉并加以应对。
（一）奥巴马政府对非公共外交的影响
对非洲的直接影响。对非洲而言，奥巴马政府通过公共外交带来的发展性援助可以给非洲带来切实的利益，如“电力非洲”能够增加非洲的基础设施建设、“未来粮食保障计划”可以支持非洲农业现代化的发展；另外，作为超级大国的美国高调开展对非公共外交，能够使非洲在全球范围内得到更广泛的关注，从而使非洲国家在发展合作上有更广阔的选择空间；并且，在公共外交的开展过程中，奥巴马注意倾听与交流的“伙伴姿态”给了非洲国家被客观认识的空间，使其在与美国交往中的限制有所减少，其利益也得到了相应的尊重。但需要指出的是，奥巴马政府对非洲的公共外交仍然是以自身利益为导向的，在对非援助的过程中，仍带有一些附加的政治条件，脱掉美国公共外交工具性的外衣，这一外交政策对非洲能产生多大效能，还有待之后更长一段时间的检验。
对美国的重要影响。公共外交是美国改善自身在非洲形象的重要抓手，通过公共外交，加深非洲民众对美国的身份认同，有利于向非洲国家输出美国政策，进而促进国家利益的实现；通过公共外交，美国政府拓宽了美非关系参与主体的范畴，美国鼓励私有部门去非洲投资，此举在一定程度上促进了美非经贸合作，为美国愈见疲软的经济找到了新一轮的增长点；从预防恐怖主义发展的层面看，近年来基地组织的分支索马里青年党在非洲之角有着蔓延之势，公共外交可以促进美国文化在非洲社会的渗透，是除军事手段之外对恐怖主义的长远性预防；从美国的全球战略来讲，以公共外交赢得非洲民心，建构良性互动的美非关系，可以缓解中国在非洲不断进取给美国造成的压力，并起到稀释中国在非洲力量的作用。
对中国的双重影响。在经济方面，以“电力非洲”和“贸易非洲”为先导，越来越多的美国企业进入非洲市场，通用电气公司等大型美国企业正在东非电力能源领域与中国企业展开角逐，这无疑会对中国相关企业造成不小的冲击。在政治方面，尽管很多非洲国家在“西方民主制度”的道路上屡屡受挫，但是奥巴马政府对美国价值的大肆宣传仍然对非洲有着不小的吸引力，这可能在短期内影响到非洲的认知，使得先前“中国模式”给非洲带来的正能量部分蒸发，中非关系的良性发展也可能因此受阻。在文化方面，对中国的影响最为直接。近年来，中美两国均十分重视对非文化策略。2013年美国皮尤公司（Thepewcompany）的一项调查显示：非洲对中美两国的认同度十分相近，美国仅比中国高出五个百分点，这反映出了中美两国在非洲的形象具有长期的博弈性[12]。奥巴马政府加大对非公共外交之后，非洲人民对中华文化的认同可能会受损。
（二）中国对奥巴马非洲公共外交新举措的应对之策
1.以理性客观的态度正视美国的作为无法否认，奥巴马全面加强与非洲的关系，在很大程度上是为了防范中国。客观来看，在美非关系上，对比中国，美国有以下优势：从亲缘上讲，非洲后裔人数占美国公民人数的12%-13%；从语言上看，英语被许多非洲国家列为官方语言；从制度上看，非洲大部分国家有着与美国类似的“民主政治制度”；从地缘上看，美国与非洲的距离也比中国近[13]（P34）。这些因素使得美国在对非洲的软实力建设中有着长足的优势，中国很难阻止美国通过公共外交增强在非洲的影响力。但归根结底，非洲是非洲人的非洲，非洲的未来是由非洲人自己选择并创造的。非洲国家更希望看到的局面是，中美两国能够建设性地参与非洲的开发，共同促进非洲的发展，可以说，中非关系发展的决定力量仍在中非双方的掌握中，跳出“零和博弈”的冷战思维来看，中、美、非三方完全可以在竞争中求合作。因此，中国需要以更加冷静客观的心态来看待奥巴马政府对非公共外交及其外溢效应的影响，既不能忽视中非关系中的美国因素，又不能过于担忧。
2.中国应积极开展对非洲的公共外交
近年来，随着中非合作全面快速地发展，西方国家制造的“中国威胁论”、“中国对非新殖民主义”、“支持独裁政权”等舆论甚嚣尘上。因此，中国应秉持“和合”文化的内核积极开展对非公共外交，在坚定不移的和平发展之路上，与非洲民众进行良性互动，加强非洲公众对中国的理解与认同，力求在非洲地区建立良好的国家形象，以此缓解“美国因素”对中非关系健康发展的干扰。同时，我们应该从奥巴马对非洲公共外交的新战略中吸取经验，实现中国对非公共外交的进一步发展。在此过程中，有两个问题值得格外关注：
第一，拓宽对非公共外交的参与主体。由国家层面向社会层面延伸是公共外交发展的新取向，扩展中国对非洲公共外交的参与主体，就是说要在政府的主导下，充分发挥非政府组织、企业、个人的积极作用。近年来，非洲非政府组织迅速发展为影响中非关系的一大非官方力量，中国非政府组织应大规模走进非洲，与其展开直接的交流合作，进而深化彼此的认识；中国在非企业众多，它们与非洲基层民众的接触最为直接，因此我们可以把对非公共外交的部分责任交给企业，相关部门可以出台相应的奖惩机制规范企业行为，促使企业多行善事，从而赢得非洲人民的认可；所有的战略都是需要人去实现的，要增强对非公共外交的效能，我们需要个人的作用，这就要求我们培养大批的“非洲通”和“在非洲说得上话的中国人”，并且我们也需要有影响力的非洲人为我们说话，在奥巴马“非洲青年领袖计划”如火如荼开展之际，我们也应着力于此，去争取有影响力的非洲人和培养未来有影响力的非洲青年。在这一点上，我们可以继续发挥“中非智库论坛”的作用，通过中国与非洲有影响力学者的共同努力，使中国的声音为非洲主流社会及普通民众所接受，增进中非认同。
第二，打造对非公共外交的“中国话语”。经济援助是我国开展对非公共外交的常用手段，中国对非洲的援助主要以基础设施建设为主。对此，美国媒体形成了自己的一套话语体系，指责中国做法为“新殖民主义”，目的在于攫取非洲资源，在带来非洲环境破坏的同时却没有实质上促进非洲经济的发展。非洲媒体则经常直接援引西方媒体的负面报道，刻意放大中国对非投资或援助中的负面消息。而反观中国自身，则仍然沿用着传统的“中非友谊说”。以此为核心的话语体系既不利于应对美国的“抹黑”，也不能回应非洲媒体的人为“放大”。当务之急，一方面是要加强与非洲媒体全面而深入的合作，及时交换信息，及时澄清针对中国的不实报道；另一方面，中国官方、学界、媒体应该加强反思和研究，摆脱“自说自话”的窘境，构建起一套适用于中国对非新型外交的话语体系。同时，我们可以增加有利于非洲社会可持续发展的援助，例如对非洲新能源领域的投资，这可以促进当地经济可持续增长，使中非双方互惠互利。
第三，关照并回应非洲人民的自尊、自强诉求。深层看来，公共外交在本质上是一项争取人心的长久事业。今日之非洲已大大不同于往昔，政治、经济、社会都处于大调整、大变革的转型时代。与之相伴随的，则是非洲人日益变化着的现实诉求、思想境界和精神面貌。面对这些相互交织的复杂变化，我们必须要有足够的深省、察觉和把握。其中，尤为重要的一个事实是，非洲人民在深刻其自身发展道路的基础上，自尊、自强的意识已慢慢苏醒并日渐强化。对此，奥巴马政府已作出了回应，改变了美国过去对非外交高高在上、咄咄逼人、帮扶救济的姿态。为此，中国在与非洲各国开展全方位外交的过程中，应倾听非洲民众的声音，更多地关注非洲各国和非洲人民的客观诉求，实现中非人民的互尊互敬、互惠互利、携手发展、合作共赢。
