一、导言
工业化与城市化既能创造财富与繁荣，也会制造种种社会问题。改革开放之后的中国既分享了现代化的成果，同时也被诸如环境污染等问题所困扰。因此，如何处理好各种社会问题，直接关系到未来现代化持续的程度与水平。
过去几十年里，中国社会问题的治理主要依托各级行政机构，通过发布自上而下的行政指令，由基层政府贯彻实施各项政策。不过，治理的绩效并不理想，环境治理就是一个典型事例。尽管国家在环境治理上出台了大量的政策法规，建立了专门的环保机构，然而，中央的环境治理政策在地方执行的效果并不理想，70%左右的环保法规得不到执行，环境污染的状况得不到有效改进。不仅如此，环境污染的纠纷还是社会不稳定的一个重要来源，在基层社会，由环境污染引起的社会冲突不仅屡见不鲜，而且农村的受害者大多采取暴力方式对抗。
需要弄清楚的是，为什么这种制度主义的模式在治理绩效上表现不佳？进一步的问题是，能否找到一种有效的方式或机制，来弥补以行政机构为主体的治理的局限性，提高国家治理的绩效水平与能力？
本文假定，政府机构之间存在的委托代理关系是造成治理绩效低下的重要原因。基于这个假设，本文提倡以行动者中心（activist-centered）的治理模式，作为制度模式的补充，因为在一定条件下，草根动员能够强化基层政府对上级政府的责任关系，从而提高国家治理的绩效。
二、行政治理的结构性难题
在世界范围内，以行政机构为主体的治理结构，程度不同地都面临着委托——代理的难题，这个难题根源于上下层级之间存在着的难以克服的信息不对称问题：通常情况下，代理机构会利用信息不对称，来强化自身的议题，减少承担的责任，挤压委托人的目标，甚至对上级的指令“偷工减料”。结果，在监督不力的情况下，官僚机构自主性的强或弱，成为影响国家治理能力的最重要的因素。
在权威主义社会，政府行为受到有限的责任制的约束，国家与社会之间的垂直责任以及国家机构之间的平行责任都相对匮乏，因此，委托-代理问题就显得更加突出。
在不考虑其他因素的前提之下，中国的委托-代理问题由于规模和结构的原因而显得尤其突出。有学者指出，在中国现有的五级政府层级结构中，即使假设每级政府百分之百地执行中央政策，来自最高层的政策在乡级政府层面最终也只能完成70%，而30%由于科层制的客观原因而被消耗掉了。
在分权的背景之下，委托-代理问题变得更加突出，在某些政策（如环境保护等）的执行过程中，中央的权威性与地方自主性之间的矛盾，显得难以调和。分权的改革始于上个世纪八十年代。为了推行改革开放的政策，调动地方政府的积极性，国家在财权与人事权上给与地方更多的自主权。地方政府可以根据自身的发展需要，进行相关的地方性立法，或者根据当地的情况，对中央的政策做出灵活调整。在人事方面，中央在干部管理上将原来的“下管两级”，调整为“下管一级”，下级政府依次类推。在财权上，先后从1980年代的“分灶吃饭”过渡到1990年代中期的“分税制”，对地方政府的财政实行“软预算”约束，鼓励它们创造更多的经济财富，承担更多的公共支出。
分权改革为地方政府带去了强大的自主权，以至于在1990年代中期，央地关系被形象地描述为“碎片化的权威主义”、“国中之国”，地方政府在决策过程中建立起与中央或上级政府讨价还价的能力。
为约束地方政府的行为，降低中央政策在地方上的执行偏差，国家在分权改革的初期就试图建立一套完整的监督机制，在中央与地方之间维持一种有效的责任机制。在众多监督机制中，干部岗位目标考核制度是约束地方干部、维护中央权威的一个主要责任机制。在上级政府与下级政府签署的目标责任书中，责任目标被分解为“硬指标”与“软指标”。“硬指标”主要包括经济增长、计划生育与社会稳定，而“软指标”包括的内容更多，约束性也相对低得多。基层政府会在“硬指标”与“软指标”之间进行权衡，前者的执行情况通常要好于后者。
基层政府对上级政策采取“选择性执行”或“非均衡执行”的策略，反映了基层政府的理性算计的一面，因为自主权的扩大强化了地方利益格局的形成，驱使地方政府设法追求和保护自身的利益，同时抵制中央那些与自身利益相冲突的政策。从责任制的角度来看，基层政府的理性选择的策略同时反映了，中央那些旨在约束地方政府行为的措施效果并不理想。
政府内部责任制的低水平运行，削弱了中央政府的政策在地方社会的执行力，从而降低了国家对公共问题的治理能力。新的治理模式必须能够有效地克服行政组织之间的结构性难题，强化地方代理机构对中央的责任关系，在这个基础上来提高国家治理能力。
三、草根动员的治理过程
草根动员是一种规模很小的集体行动，行动的诉求通常既有个人的遭遇，同时也能将群体的不幸联系在一起，行动者抗议的目标一般都是基层政府（有时是直接的，有时是间接的）；为降低政治风险，尽管偶尔会诉诸低度的对抗性行为，草根动员的参与者大多会采取和平与理性的方式，集体诉讼是比较常见的形式；集体行动大多依靠个人关系而不是正式的组织，通常情况下，带头人就是诞生于这种草根社会的关系网络之中。
很显然，不同于革命，草根动员既无组织也无政治目标，而相对于社会运动来说，由于缺乏动员组织，草根动员难以发起跨地区的集体行动，对社会秩序不会构成实质性的威胁。
相对于革命或社会运动，小规模的草根动员常常被研究者忽视，因为它们被认定对政策变迁影响甚微，更不用说推动政治变迁了。然而，新近的研究发现，日常的社会不满和小规模、偶发的草根动员，对政策过程与政治发展具有重要的价值和意义。在一项大规模的跨国研究中，政治学家将非洲的民主转型很大程度上归功于民众的日常抗议，那些日后要求政治变革的诉求恰恰来自于早期的、分散的社会经济抗争。
为什么草根动员能对公共政策产生影响？最新的比较政治研究指出了动员与政策变迁之间的因果关系：一方面，民众的集体行动在社会上制造舆论压力，从而使得政府在一定程度上不得不履行对社会的责任；另一方面，集体行动还有利于推动政府间以及政府部门之间互相履行责任。换句话说，由于政府行为缺乏足够的责任约束机制，草根的集体行动者利用政府和社会的资源，制造内部与外部的舆论压力，迫使基层政府履行责任。这种因果关系正是反映了草根动员的治理逻辑。
草根动员的治理逻辑不是在静态状态下自动生成，也不是由行动者单方面的努力而促成，事实上，一项能够影响政策执行的草根集体行动，是在行动者、政府（中央、地方与基层）与第三方（NGO、媒体等）的互动过程中形成的（见图）。通过持久的相互影响，多个参与主体共同提升了中央政府的权威，强化了地方和基层政府的责任机制，从而实现了治理的目标。
在环境冲突当中，我们也常常可以发现一些简单的草根动员，从表面上看，它们有时也促进了当地的环境治理，但是，仅仅发生在民众与基层政府之间简单的、偶发的参与互动，大多伴随着暴力对抗的成分；而且，抗议者只表达个人的怨恨诉求，并没有将公共环境问题作为动员的目标。这些参与者一旦要求得到满足，就不再持续下去。因此，在治理的意义上，这种简单的互动方式不具备推广的价值，相反，国家应当考虑如何将这种方式塑造成为持久、理性与和平的公共参与模式。
如图所示，草根动员涉及到多个主体（中央政府、地方政府，行动者，社会组织以及媒体）以及彼此之间的互动。借助于几个关键的机制——机遇/威胁的归因、行动框释以及“第三方”——草根动员给基层政府制造了治理的舆论压力，迫使基层政府对上级政府和社会更加负责任。
1.机遇/威胁的归因
草根社会的行动必须来自国家层面的政治支持，否则，集体行动就会因缺少动力而无法展开。国家层面的政治支持除了国家政策之外，还包括高层领导的个人支持，它们被统称为政治机遇。政治机遇的出现不仅为行动者提供动力，更重要的是，行动者还从机遇当中捕捉到了下级政府对上级政府的责任关系这个重要信息。在权威主义社会中，“中央政府的鼓励，地方政府的不作为”是集体行动的一个重要的机会。
正是由于公共政策的支持，草根行动者才有可能与中央政府之间建立起松散的政策联盟关系，草根的行动才有可能对基层政府的责任产生强化的作用。
但是，基层政府通常会采取不同于中央的态度来执行治理政策；因为还担负维持社会秩序的责任，它们对集体行动采取促进还是强制，会极大影响到行动者的策略以及行动的后果。通常情况下，行动者会考虑到动员风险的问题而采取更加理性、和平的行动策略；有时候，行动者迫于压力会在治理议题上向基层政府让步、妥协甚至合作。基层政府强制机制的存在，抑制了行动者的集体冲动，确保了草根动员不会对地方社会秩序构成冲击。
2.行动框释
草根动员不仅需要来自国家的支持，也需要社会的参与和支持。不过，社会问题转变为集体行动不是自动发生的，需要行动者借助于媒体和社会成员。
在微观层次上，理论家用行动框架（framing）来解释社会运动的动力：对行动者而言，他们需要表达不平等，寻找不平等的根源，以说服当事人参与到集体行动中，并动员更多的旁观者支持他们的行动。集体行动的框释（编注：即与集体行动有关的认知和归因模式），将上图中的中央政府、第三方以及行动者紧密联系在了一起，前两者对公共问题的治理更加关注，而后者则在表达公共问题的同时也表达了自身的遭遇。
行动的框释需要运用某些基本的策略，才能发挥动员的作用，也才能制造更强大的舆论压力。最基本地，草根行动者需要将个人遭遇恰当地与当时的社会主框架（master frame）相吻合，因为更大范围、更宏观的框架因素决定了草根动员能否在治理议题上取得成功。
例如，在环境治理上，草根民众的个人遭遇如果偏离或忽视环境保护这个全国性甚至国际性的主流话语，动员就很难赢得政府与社会的支持，也很难通过行动向基层政府施加舆论压力。
3.关键的“第三方”
在治理的意义上，草根动员还离不开“第三方”的参与和支持。“第三方”包括专业化社会组织和媒体。律师和律师事务所是社会运动不可或缺的组织，因为它们能向行动者提供专业的法律服务，告知参与者行动的边界在哪里，如何利用法律来兑现诉求等。在律师的帮助下，集体行动者更加偏好以和平、理性的方式表达诉求，减少了暴力行动的可能性。
大众传媒的作用更不可小觑。传媒总体而言是同情与支持社会运动的，它们的报道或是批评政府行为，或是直接支持公民诉求。由于公开报道能将地方性议题扩大为全国性议题，能将地方社会与全国性政府甚至国际社会联系在一起，因而，在媒体的支持下，草根动员不仅能建立一个外部支持的同盟，更重要的是，因为外部支持能给地方政府制造行政与舆论压力，借助外部支持，参与者的行动能在地方上获得优势。
作为关键的“第三方”，媒体的同情与支持也会发挥像律师那样的作用，对草根动员的方式也会产生影响。由于希望得到社会的支持和政府的关注，行动者会顾及自身在媒体上的形象，所以，他们通常不会优先考虑使用暴力行为，而是诉诸和平的方式。
关于草根动员的治理过程及其关键机制，本文将通过分析一个环保运动案例来加以说明。该案例生动地展示了行动者、政府以及外部支持者之间的互动过程，同时展示了贯穿于此互动过程中的三大主要机制。该案例中的参与者之所以获得成功，部分得益于他们带头人的作用，而当地环境之所以能够得到治理，则很大程度上得益于这些机制之间的相互影响。如果缺乏这些机制，该项运动或许像大多数集体抗议一样，要么不了了之，要么以暴力方式草草收兵。
作者从2006年开始追踪此案例，相关素材既来自对当事人的多次访谈，也来自媒体的报道。该案例发生在福建省宁德市屏南县政府所在地的城市郊区。
纠纷源于当地政府于1994年从福州引进的一家化工企业（福建榕屏化工有限公司，以下简称榕屏）。该公司生产污染性极高的氯酸钾产品。由于没有采取污染处理措施，榕屏在长达十年的时间里，向企业所在地溪坪村排放了大量的废水、废气和废渣，造成当地环境严重破坏。在村赤脚医生张长建的带领下，近两千村民将该企业告上法庭。经过数年努力，在媒体和环保NGO（非政府组织）的帮助下，村民们于2005年赢得诉讼。
村民们没有满足于诉讼的暂时胜利，而是积极在当地从事与环保相关的活动。有趣的是，2013年，行动者与当地政府之间的关系由对抗走向了合作，政府对他们从事的环保节能项目提供了资金上的扶持。
四、行动框释
在上个世纪九十年代初期，工业化与城市化还没有完全波及到屏南县郊外的三个毗邻村庄：溪坪、后龙和厦地。那时，当地农民的生计主要依靠土地和自然环境，从事粮食生产、山林种植和草场畜牧。
不过，这种传统的农耕状态没有维持多久，工业的发展与城市的扩张很快就将三个村庄由农村变成为城市的一部分。由于工业发展与城市建设对土地的强大需求，农民赖以生存的耕地变得越来越少，不得不让位给各种工业项目与城市开发。榕屏化工厂正是当地工业化的一个缩影，但也是社会冲突的一个源头。
1994年初，为增加当地的财政收入，屏南县政府从福州市引进了这一化工项目，落户于溪坪村；而由于严重的污染问题，该项目之前被福州市列入转移产业的名单。投产后不久，严重的污染就暴露出来。比较显著的影响是，空气质量越来越差，附近山上的毛竹、果树、农作物大面积枯死。溪坪村村民们向化工厂方面反映情况，提出索赔要求，同时向乡、县政府以及环保部门频繁投诉。1995年1月15日，化工厂与村委会签订了协议，对部分村民因作物死亡而造成的经济受损给予了一定赔偿。1998年，化工厂扩大了规模，二期工程投入生产，污染进一步加剧。
如果仅仅将自己的遭遇定义为周围环境的破坏，受害者还不足以形成强烈的怨恨感并采取集体行动。强烈怨恨感的激发来自于当地村医张长建的发现。
由于职业的便利，张长建最先了解到污染的严重情况，因为通常情况下，村民们会首先到他的诊所治疗由污染造成的身体不适。在诊断记录中，他注意到，化工厂周围的居民患头晕、脑胀、腹痛、恶心、呕吐、肩背腰痛、胸闷、心烦、干咳、皮肤瘙痒、眼酸流泪、记忆力衰退、头发脱落等症的情况明显增多。
他的更重要的统计将村民们的不满提升到了新的高度。他发现，1990年至1994年，溪坪村只有1人患癌症死亡；1995年至1998年，4人死于癌症；而1999年至2001年，仅两年时间里，竟有17人死于癌症。他还发现，从1995年（即化工厂投产的次年）到2004年，溪坪村适龄青年征兵体检连续九年无一人合格。
多年以来的行医经验以及在当地村民中间拥有良好的个人威望，令张长建的上述发现起到了抗议归因的作用，不仅将化工厂的污染与村民们的身体状况建立起因果联系，而且坚定了村民们对自身遭遇的认识，加深了他们对不正义的理解。
村民们的早期抗议专注于诉说个人的遭遇和不幸，并寻求责任者的经济赔偿，因此，受害者动员的方式没有什么特别之处，主要诉诸信访、围堵工厂大门等常见的抗议形式。然而，这些抗议的诉求和动员的形式收效甚微，不仅得不到公司更多的经济赔偿，还常常受到当地县乡政府的压制。
从1999年开始，张长建倾注了大量精力，从事污染投诉工作。他不仅向相关政府主管部门反映企业的污染情况和村民们的不幸遭遇，还向外界包括全国性媒体和环保非营利组织寻求支持。在长期投诉过程中，基于早期失败的经验教训，他逐渐形成了自己的行动策略：将村民的污染遭遇与屏南的环境破坏联系起来。
在投诉书中，张长建不仅描述了溪坪村的污染遭遇，还机智地利用了屏南县独有的环境资源，作为说服上级政府部门和旁观者的工具。据他的叙说，屏南县以自然资源丰富、景色优美而闻名，境内地貌奇特，有“国家地质公园”的美誉。同时，在屏南县国家重点风景名胜区“鸳鸯溪自然保护区”，还生活着世界濒危动物鸳鸯和猕猴。不过，在描述屏南得天独厚的自然资源的同时，他的投诉书提醒人们，如果污染问题得不到控制，这些资源很有可能将遭受毁灭性破坏。
将地方性议题变成为一个全国性议题，这种动员策略果然收到了效果。从2001年起，高层政府部门和全国性媒体开始关注张长建的投诉，并陆续介入：2001年12月6日，国家环保总局在回复张长建的电子邮件时，表现出积极支持的姿态，并指导他们如何按照程序进行投诉；2002年1月12日，时任国务院总理朱镕基也亲自回复邮件，并对他和村民的环保行动表示支持；2002年的1月下旬，最高人民检察院主管、《检察日报》社主办的《方圆》杂志派记者杨建民前往屏南，实地采访了受害者、污染企业和当地政府，在当年第3期该杂志以《还我们青山绿水》为题刊发了报道，在全国引起较大反响。
很显然，引起高层政府与官员以及全国性媒体关注的原因主要不是村民们的个体遭遇，而是个体遭遇背后的群体性利益，即屏南县的环境保护事业。不过，作为一项环境保护运动，仅仅将个体遭遇与地方性的集体事业联系起来，还不足以解释它为什么能够引起全国性的关注。在动员的高峰时期，高层政府的深度干预以及大量媒体和环境NGO的介入，肯定不是仅仅为了支持张长建的行动和屏南的环保事业。
事实上，如此深度的干预与高度的关注离不开当时正在推进的全国性环境保护事业。1998年，鉴于环境资源的重要性，同时也是为了响应联合国在世界范围内推行的可持续发展战略，全国人大和国务院将环境保护确定为一项基本国策，在全国范围内施行。在此背景之下，环境立法和环保组织建设得到不断完善，由国家环保总局推动的环保执法制造了范围广泛的轰动效应（屏南县的环保运动也是其中一例）。
在运动理论看来，全国性环境保护行动构成了屏南县农民集体行动的主框架。正是因为他们的个体遭遇和屏南县的环境危机契合了全国性的环境政策，张长建等村民们创造的行动框架才获得了全国性的关注与支持。
五、关键的“第三方”
如果草根动员者希望借助于外部力量对当地政府和污染企业产生足够压力的话，他们还必须建立起与外部世界的联系，扩大行动的盟友，利用盟友的力量壮大其声势和影响力，迫使抗议对象让步。对草根动员意义非凡的外部资源主要来自媒体和环保NGO提供的支持。正是有这些组织的支持与帮助，屏南农民的草根动员才会选择以司法诉讼的方式进行，他们的行动也才得以引起全社会特别是高层政府的关注，从而给当地政府施加了压力。
在世界范围内，媒体都是环保运动的同情者和支持者。在国家致力于环境治理的大背景之下，中国的媒体也不例外，在某种程度上，对环境污染的“揭黑”本身就是一场社会运动。张长建领导的环保草根动员不仅证实了媒体与环保运动之间的密切关系，而且他们的行动很大程度上得益于媒体的支持。
如前所述，媒体对屏南县的环境污染及环保草根动员已有报道，不过，《方圆》杂志的报道只是媒体行动的开始，更大规模的支持行动在后来很快形成了一个高峰。加入到屏南污染事件报道的媒体既有主流媒体，也有民间的网络媒体；既有国内媒体，也有国际媒体。它们的努力不仅将这个小山城的纠纷塑造成为一个全国性事件，而且成为国际环境保护运动中一个引人注目的案例。
在张长建罗列的媒体清单中，国内几乎所有国家级媒体都在其中，有些媒体还进行了系列报道。对草根动员能形成直接帮助的媒体当属中央电视台主办的《新闻调查》节目和广东省委机关报《南方日报》旗下的《南方周末》。两者都是最具影响力的全国性媒体，以批评性报道著称。前者常代表政府的声音和立场，而后者更多反映社会舆论。
由于媒体的广泛报道，张长建在2005年入选“年度十大环保卫士”，其影响已完全超出本地，成为一个全国性新闻人物。舆论声势对政府和企业则构成越来越大的压力。舆论压力的直接结果是，2002年，榕屏化工厂被国家环保局列入55家污染最严重的企业黑名单。地方政府承受的压力反映在它们对待媒体报道的行为上。2003年4月12日，就在《新闻调查》的节目播放之前，政府指使电力部门断电，阻止村民收看节目。《新闻调查》的报道还直接推动福建省环保局领导介入此事。报道播出后不久，省环保局就派出副局长亲临屏南调查。压力远不止于此。就在同一年，县政府从化工厂撤出它的全部股份，作为对行政、舆论和行动者的回应。
国内媒体的报道还引发其他连锁反应，一个显著后果是，它们无意间将这个小小的环保运动介绍到了国际社会。2006年7月，以“赤脚医生打响了环保保卫战”为题，美国《华尔街日报》报道了屏南县农民的行动。
很难确切知道，这种国际报道对运动本身产生了什么样的影响。因为相对于国内媒体而言，国际媒体的报道更难对企业与政府产生压力，有时，即使会形成压力，也可能是间接的。不过，在2012年10月对张长建进行的访谈中，作者发现，国际媒体的行动对张和村民们的影响仍然是积极的。
访谈还发现，草根动员的带头人会在媒体（包括国际和国内）报道之下，增加对自身英雄气概的认知，从而强化他们对运动的坚持和对参与者的承诺。在记者的采访中，张长建自比美国电影《永不妥协》（Erin Brockovich）中的女主角，他乐观地认为，以法律对抗环境污染既是正义的，也会取得成功。（编注：《永不妥协》出品于2000年，由美国女星茱莉亚·罗伯茨主演，赢得2001年奥斯卡最佳女主角奖。）
在环保政策执行的高峰时期，由于媒体与环保NGO之间存在着密切联系，彼此之间会就环境治理问题建立起合作与联盟的关系，因此，媒体的高度关注有可能会在农村社会的草根动员与全国性的环保NGO之间建立起联系，使得后者能向前者提供运动所需要的更多资源。深度介入屏南县草根动员的第一个也是最重要的环保NGO是经由《方圆》杂志记者引荐的中国政法大学污染受害者法律援助中心。这个组织在整个草根动员过程中扮演着举足轻重的角色。
援助中心的最大贡献在于动员与指导农民，以文明、有序的参与形式捍卫自己的权利，用法律来化解污染纠纷。除了在行动策略上为草根动员的积极分子提供建议，该援助中心还在多个方面为张长建和他的行动者提供帮助，尽最大努力争取赢得环保诉讼。尽管援助中心在经费方面存在很大困难，其负责人王灿发教授仍决定，不仅为屏南农民免费提供诉讼代理，而且提供诉讼所需全部费用。
在该中心大力支持下，2002年11月7日，1721名污染受害者向宁德市中级人民法院提起民事诉讼。由于环境污染诉讼需要受害者自己收集证据，而收集证据本身是一项专业性很强的工作，因此，援助中心多次邀请张长建到北京接受培训，学习如何有效采集污染样本。2005年底，诉讼以村民胜诉告终。尽管环保诉讼暂告一段落，但经由草根动员而形成的资源网络并没有消失，它们在张长建坚持的环保事业中继续发挥作用。
在2012年9月的访谈中，张长建谈到，2012年，是中国政法大学的援助中心和其他环保NGO安排他在北京生活，以躲避当地政府对他从事的环保事业的压制行动；并且，王灿发教授利用个人的影响力，说服当地政府不对张的行动搞“秋后算账”。在屏南的草根动员中，中国政法大学污染受害者法律援助中心所发挥的至关重要的作用有力证明了，专业组织的动员资源对社会运动的展开是多么不可或缺。
福建省的大学生环保NGO也对屏南的动员发挥过积极作用。2004年8月，厦门大学绿野协会组织了全国七所大学的16名学生在屏南进行了为期20天的环境考察，并完成了长达50多页的调查报告。大学生们将报告递交到国家环保总局，并得到了相关领导的重视。
2004年底，在厦门大学绿野协会的帮助下，张长建向全球绿色基金会（GGF）申请了项目经费，开始从事更加系统和组织化的环保运动；同年12月7日，在该组织帮助下，张还成立了自己的环境保护组织“屏南绿色协会”。
国际NGO的帮助不仅是经济方面的，它们还将张的行动国际化了。国际化一方面提高了草根动员的专业水平，另一方面给当地政府施加了压力。2004年3月，张长建受到日本一个环保组织的邀请，与中方代表团一起参加了“第二届中日环境纠纷处理国际研讨会”。不过，这一事件在当地政府中间形成了压力。在接到邀请函后不久，县乡政府就不时派出熟人登门劝阻，还在张赴京过程中设置障碍；抵达北京之后，张还得知，6名屏南县官员在北京“活动”。
六、机遇/威胁的归因
来自中央的环保政策（例如，环境立法和成立环保机构）被草根的参与者理解为支持他们行动的政治机遇。20世纪80年代后期以来，中央在环境方面的立法工作以及为了执行法律而采取的行动，为屏南农民的草根动员提供了一个重要的政治机遇。
他们对自身遭到的污染不公以及行动正义性的理解，极大受到中央积极环保政策的鼓舞。他们认为，对抗污染企业的草根动员符合中央在环境保护上的精神，与中央政府的环保努力是一致的。在2012年9月的访谈中，张长建甚至认为，他们的行动本身就是环境保护行动的一部分。
在张长建建立的屏南绿色协会的官方网站（www.pnlszj.ngo.cn）上，多部环境保护方面的法律规章被上传，包括最重要、影响较大的《环境保护法》和《环境影响评价法》（该网站于2004年12月建立，作者2006年至2007年多次进入浏览，2010年3月被关闭至今）。2002年2月26日，屏南农民组织了环境保护义务宣传活动，向全县市民发布了《抗污保命倡议书》。倡议书开头部分直接引用了《环境保护法》第六条的规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”
环境立法也为屏南农民的司法诉讼提供了机会。在中国政法大学污染受害者法律援助中心的全面帮助下，屏南农民同意依法维权。他们在诉讼书中不仅把《宪法》及其他民事法律作为维权依据，而且重点引用了与环境保护相关的法律条款。2005年赢得诉讼之后，该案也成为全国环境诉讼的一个标志性事件，同一年入选全国十大影响性公益诉讼。
中央的环境立法还为屏南农民后续的环保动员继续提供了政治支持。2005年12月26日，屏南村民以《拯救鸳鸯猕猴自然保护区——国家地质公园》为题，投诉屏南县拟建屏南后垄溪一级水电站的违法行为。
2007年12月10日，屏南农民宋郑友和张长建等十余人向国家环保总局递交《强烈请求停止违法企业非法建设工程的报告》。在报告中，屏南农民依据原化学工业部、国务院经贸办发布的《化学危险物品安全管理条例实施细则》（化劳发[1992]第677号）第九条、第十条的规定，控诉榕屏化工有限公司的环境违规行为。
2008年5月13日，村民们又以《为了拯救生态环境、民众的身心健康和财产安全构建鸳鸯溪、白水洋自然生态旅游强县 强烈请求立即停止榕屏化工有限公司化学危险品生产厂扩建工程并迁出该厂》为题，向有关部门投诉。在投诉书中，村民们根据国家环保总局文件《危险废物安全填埋处置工程建设技术要求的通知》（环发[2004]75号），认定榕屏化工厂存在以下违法行为：在后龙村建设危险铬渣填埋场，该填埋场与后龙村相距不足500米，与岭兜自然村距离不足600米。
2009年1月10日，村民们还依据相关行政法规，对宁德市环保局的行政决定提出质疑，不服该局于2008年12月17日做出的庇护企业、不作为的行政答复。
对草根环境运动而言，法律制订只是政治机遇出现的一个信号，而让运动者坚定其对机遇的正面理解则取决于国家执行法律的决心，因为国家的意志与决心只有通过政策执行才能得到真正显现。十分幸运的是，本文探讨的案例正是发生在国家大力推进环境保护政策的大背景之下。
国家强化环境政策的执行有多种途径和手段，其中最主要的是在政府系统内逐渐建立与完善覆盖全国的组织网络，扩大其行政管辖的权力与范围，提高政府环保机构的地位与权威，并在政府内部建立环境保护责任制。在2003年以后的几年内，通过行使环境评价的权力，对环境评价不合格的企业实行“一票否决”，国家环保总局将自身的影响力提升到了一个前所未有的高度。
国家环保总局的强力推进使得环境保护政策的执行在全国上下产生了广泛影响，一个重要结果是，政府与民众在环境保护上达成了一定程度的共识。政府在环境保护上所展示的姿态，对民众而言则是强烈的政治机遇的信号。在地方层次上，一旦政治机遇出现，社会运动就会立即给予回应，迅速兴起。
屏南县村民们的行动应验了社会运动理论家的观察。当雪片似的诉讼信向外发放的时候，张长建和他的同伴重点将希望放在了中央政府的环保机构上，因为他们知道国家对环境保护的态度，也知道环保机构所拥有的权力。2001年12月6日，国家环保总局以电子邮件形式回复了张长建的污染投诉，这既是双方互动的一个片段，也是政治机遇的一个明证。
在国家环保总局的压力之下，福建省环保局对屏南污染事件迅速做出回应。2002年11月20日，省环保局下发《福建省环保局关于印发屏南榕屏联营化工厂年产二万吨氯酸盐技改项目环保验收征求意见会纪要的通知》，其第一条规定：“限期于今年底前，榕屏联营化工厂完成对一期工程堆放在后山的含铬废渣的清理，按规范对废渣进行处置，并对原后山堆场进行封场”。
2005年4月27日，福建省环境保护局还就村民们投诉屏南县在后垄溪水电站项目上的违法行为，向当地政府做出行政处罚，裁定水电站项目没有进行环境影响评价，违反了《环境影响评价法》。
国家环保总局和福建省环保局对他的投诉行动做出的回应表明，政治机遇是实实在在存在着的，并且发挥了积极的作用，以至于张长建和他的村民们发起了一系列既抗议污染企业又对抗当地政府的行动。
在屏南农民积极利用那些显著政治机遇的同时，县乡政府的态度与行为也在有力抑制他们的集体动员，提醒他们尽量缩小动员的范围和行动的激烈程度。在整个动员过程中，县乡政府总的来说对他们的行动是持反对态度的，并对带头人的行动采取了多种惩罚性措施。
对带头人影响最大的惩罚是，2003年，张长建被县卫生局取消了行医资格。尽管张多次提出行政复议及行政诉讼，这个处罚决定一直没有被推翻过。由于继续行医，他还曾被当地法院拘留过。在2005年赢得诉讼之后，张和他的几位环保积极分子经常与当地政府发生一些小摩擦，用媒体的话来说，当地政府对环保人士进行了“严格执法”：除取消行医资格之外，“严格执法”包括将张成立的环保组织（屏南绿色之家）定性为非法组织，没收了该组织的全部设备。
在对当地环保局、财政局与公安局的访谈中，作者发现，当地政府对屏南农民的草根动员实施强制的措施，既是基于履行政府责任，也是基于政府的财政考虑。
第一种情况，“维稳”的行政压力驱使当地政府对草根动员采取强制措施。像全国其他地区一样，上级政府要求下级政府严格执行维护地方秩序的政策；对群体性事件、恶性安全生产事故、越级或进京上访者等处理不力的政府与官员，会遭到严厉处罚。在诉讼之初，为筹措诉讼费用，2002年3月13日，张长建带领村民们集体上街，向社会呼吁捐赠，并散发《方圆》杂志的相关报道。这次行动遭到当地政府阻止，警察不仅收缴了捐款箱，还强行驱散了在街头的聚集。诉讼获胜之后，张的几次环保活动也受到当地公安机关的干预，其中，2011年举办的由当地三十多人参加的法制培训班引起了地方政府的极大关注，因为培训经费是由美国驻广州领事馆资助的。在公安机关看来，上述这些行为都列入了中央与地方政府严厉打击的范畴。
第二种情况，财政压力迫使当地政府设法阻止村民们的行动。屏南县长期以来是一个国家级贫困县，财政收入在宁德市也位列末端，有限的财力极大影响到当地的经济建设与社会发展。当地政府之所以对化工厂的污染管理不力，正是由于该化工厂的巨大财政贡献。在退出股份之前，县政府每年三分之一的财政收入就来自在该化工厂的股权收益。
诉讼之后，张长建还将环保动员扩大到本地的其他事项上。例如，他批评县民政局在建设殡仪馆的项目上违背了《环境保护法》。但是，这些批评未对殡仪馆项目产生任何影响，反而让民政局官员与张之间结下怨恨，因为该项目具有一定的盈利目的，对县财政会做出贡献。
第三种情况，当地政府持续的强制行为还来自他们对由媒体制造出来的负面舆论的恼怒。如前所述，当地政府对媒体报道非常敏感，并采取了应对措施。不论地方政府对上级政府的政策采取怎样的“阳奉阴违”的态度与做法，只要这些行为不被曝光，它们就安之若素；而一旦被公之于众，当地政府特别是主要领导人不仅仅会觉得丢了“面子”，更重要的是，行政不作为或乱作为有可能会被上级政府问责。对当地政府来说，既然阻止媒体的介入更加困难，那么，给张长建施加压力也许会更加有效。
地方政府对农民草根动员的反应，影响到参与者对政治机会/威胁的理解。他们既尝到了来自上级政府提供的政治机遇的甜头，同时也切身体会到了来自当地政府的压力。这种理解帮助行动者尽量采取那些风险最低、代价最小的行动。在2012年9月的访谈中，张长建表示，他始终坚持用法律来对抗污染行为，因为这样做至少可以避免不必要的风险。他还说明了他的行动策略所取得的效果：由于理性行动策略让当地的干部难以找到压制村民们行动的理由，村委会干部甚至采取设置陷阱的办法，诱使他采取激进方式抗议污染企业。
在持续多年的对峙当中，当地政府与张长建之间的互动也将对抗带向了合作：一方面，张坦陈，政府的压力让他感到紧张，特别是在被取消了行医资格之后，生活陷入困境，因此，他不再希望这种恐惧感继续下去，影响到他的个人生活；另一方面，当地政府也感到，对待屏南农民特别是张长建的“老办法”起不到正面效果，政府在应付他带来的“麻烦”上不仅疲惫不堪，而且常常承受来自上级政府与社会舆论的压力。在这种情况下，当张长建提出响应国家“建设节能环保型社会”的政策号召、成立节能环保设备公司的时候，当地政府表现出少有的热情，认为这是一件难得的好事，并承诺在资金上给予扶持。
七、余论
在工业化与城市化过程中，社会问题治理成为我国政府一项越来越迫切的任务。已有的做法主要是依靠行政机构来执行各项治理政策，这是一种典型的制度主义的治理模式。这种模式具有很大的比较优势，比如经济与行政资源，但也面临着自身难以克服的弊端。困扰制度主义国家治理模式的一个主要难题来自组织内部存在的信息不对称问题，并且正是由于这种信息不对称导致了监督不力、责任制难以落实的后果，从而影响到治理绩效的水平。
基于制度主义治理模式的内在缺陷以及造成的后果，本文倡导以行动者为中心的草根动员模式。这种模式的运行逻辑是，通过草根行动者的动员，在基层社会，中央政府能对它的代理机构形成一种有效的外部监督，弥补自上而下的行政机构内部监督不到位的缺陷，督促地方政府更加积极地执行国家的治理目标。
草根动员的治理模式是一个多方互动的过程，反映了多元共治的核心价值。在上述三大关键机制的引导下，政府、外部组织以及行动者之间不仅建立起很强的关联性，更重要的是，这种关联性经过相互影响，最终强化了基层政府对中央政府的责任机制，从而使得国家的治理目标在基层社会能得到更加积极的对待和执行。
在草根动员过程中，行动者似乎扮演着核心角色，但如果缺乏国家的政策支持，如果得不到专业组织的指导以及媒体的报道，行动者很难将他们的诉求变为基层政府的舆论压力；另一方面，如果基层政府在社会秩序的控制上乏力，行动者的不满有可能演变为乱哄哄的泄恨行为，而不是将个人不满升华为对公共问题的关怀。草根动员中的互动，既强化基层政府的治理责任，又抑制行动者的集体行为，使得治理过程表现得既理性又和平，既追求责任又保持秩序。
草根动员模式在屏南县的农民环境运动中得到了体现。在环保组织的指导、媒体的支持下，同时在当地政府的压力之下，行动者利用有利的国家环保政策，通过司法动员的形式，给地方政府制造了实实在在的压力，迫使当地政府在环境保护问题上有所作为。
屏南农民的环保行动表明，草根动员在提高国家治理绩效方面具有独特的意义和价值，完全可以被模式化，可以运用到类似的或其他问题的治理过程当中去。
为能够让草根动员在治理问题上发挥更大的作用，让集体行动在草根社会演变为一种常规性的机制，除了继续强化内部的责任机制建设，国家应当为草根动员创造更加有利的条件，大力推进社会组织的发展，完善法治在治理过程中的关键作用；同时，鼓励媒体积极参与到治理过程之中，帮助政府与社会监督中央治理政策的落实情况。对草根动员的行动者来说，有利的动员条件不仅能帮助他们保护自己的利益，更重要的是，经过与政府和社会之间的持续互动，他们会逐渐学会如何规约自己的行为，从而能间接维护地方社会的秩序。■
注释：略
