中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第273期日前召开。论坛成员、清华大学经济管理学院副院长白重恩发表了题为“中国经济发展的制度基础”的主题演讲。白重恩表示，过去中国经济高速增长与地方政府采取了特惠模式高度相关。在这种模式下，地方政府通过提供各种便利资源给选定的企业，以促使企业成长。由于能够从企业收益中获益，地方政府有动力选择为效率更高的企业提供服务。时至今日，这种模式不再可持续，政策制定者现在希望通过改革最终过渡到普惠制度。但是，做到这一点并不容易，应当提防两种模式过渡期间可能出现的空档期。
推动地方经济发展的特惠模式
白重恩首先对中国经济发展的制度基础做一个评价。他采用的营商便利指数是世界银行设计的一套指标，主要用来衡量不同国家的环境对企业发展是不是有帮助。
这个数据除了有一个综合排名，下面还有10个分项指标。其中一个指标是通过普华永道会计事务所，在每一个国家选择一个中心商业城市准备设立一家标准化企业，在申请的过程中一步一步地做记录，包括所耗费的时间、精力、金钱等，比较在各国开展业务的过程中会遇到多大障碍。在中国选择的是上海，申请成立一家仓储公司。在2014年的比较中，中国排名靠后，在189个国家和地区中排158位。另一个指标是获得建筑许可，中国排名185位；保护投资者，排名98位。这个指标至少在统计意义上有一定的道理，因为它跟经济增长确实有高度的相关性。
白重恩认为，中国在营商便利指数中排名靠后，可能与中国的国情有关。比如说指标中很重要的一项是对投资者的利益是不是有更好的保护。这方面，中国可以说有，但也可以说还有很多的问题。
举个例子：现在大力推动政府与社会资本合作（PPP）模式，里面一个很重要的体现形式就是让民营资本参与建公路，从公路收费中获得回报。其中企业家抱怨比较多的一个事件是高速公路重大节假日免收小型客车通行费。2015年免收费的天数是20天，更重要的是这20天本来是收入比较多的天数，现在免收通行费，对一年的收入都有显著的影响。如果尊重对产权的保护，要实施这样的政策时至少应该给投资者一定的补偿，但是没有补偿。类似的还有很多。比如说一个行业产能过剩的时候，有的会接到行政命令要求关闭工厂，且没有补偿。
那么，为什么在中国做企业不容易但是经济又发展了，这是一个确实需要回答的问题。
对此，白重恩提出了“特惠模式”理论。他说，在中国经济发展的过程中，地方政府起到了至关重要的作用。它们成了企业的保护者，并不是对每家企业，但是对大部分企业来说，地方政府成了它的保护者、帮助者、推动者。尽管中国普惠的制度化营商环境还不完善，但是地方政府有能力也有激励、有动力为某些企业提供特殊的帮助和保护。这就帮助一些企业克服了不良营商环境的障碍。
白重恩举了他去某地调研看到的当地招商引资的一个例子。当地招商引资的流程分为几步，第一步是主动出击，寻找优质意向投资者。看它需要什么，在当地投资可能面临什么样的困难。这时，地方政府不仅要帮助投资者解决实际困难，还要对投资项目进行可行性分析，要知道未来是否有发展前景，地方政府不愿意帮助一个没有发展前景的企业。然后是考察服务，为企业物色合适的厂房和土地。最后跟企业商定一个合同或者是投资意向书，最后领导审批，项目正式签约。
所以在招商引资的过程中，地方政府在花力气去寻找潜在有盈利潜力的投资者，然后为他们提供需要的土地、厂房等资源。地方政府还可以在各个方面提供帮助。比如说投资者觉得贷款成本高，地方政府可以用地方的财政进行贴息；要从外地引进技术骨干，地方政府会安排主要技术骨干的孩子上当地的好学校；如果在企业审批过程中，在某个部门卡了壳，地方政府会有专人负责帮助解决问题。
资源配置的效率会降低
白重恩说，之所以把这样一个模式叫做特惠模式，就是因为地方政府的资源有限，它并不是帮每个企业，而是只帮助那些它认为值得帮助的企业。跟特惠模式相对的是普惠模式，是说采取的措施所有企业都能没有差别地享受到。
这样，一些企业获得了特惠。由于地方政府帮的企业一定是有效益的企业，而且部分是效益比较高的企业，所以特惠模式的效率往往也比较高。而且地方政府帮这些企业的动力来自于从这些企业中获得的收益，所以地方政府这样的选择和为了得到社会效益最大化做的选择差别不大。也就是说，特惠模式在一定程度上能够改善经济的效益，为经济增长提供推动力。
但是，特惠制度也有问题。白重恩举例说，其中一个，如果地方政府花了力气帮一家企业，这时另一家企业要进来跟它竞争，地方政府就会想自己前面花了很多精力扶持这家企业，不愿意让它失败，结果可能会给新的企业造成准入的障碍。好在在中国，这个问题不是那么严重，因为如果一家企业想进入市场，在一个地方得不到帮助可以跑到另外一个地方试试，不同的地区之间是有竞争的。换言之，特惠模式可能带来的准入障碍，可以因为中国地区之间的竞争得到一定解决，所以总体上还是会起到比较大的正面作用。
在这里，白重恩特别强调，特惠模式与此前一些人提到的地方政府之间的竞赛模式尽管有相似之处，但是本质上有差别。那种理论是说，之所以地方政府做了这么多对经济发展有益的事，是因为地方政府有激励，要促进地区生产总值（GDP）。而且这种促进要跟别人比，要GDP增长得比别人快才能出人头地。
这两种模式的差别在于对现实问题的解释力。白重恩认为，GDP锦标赛模式之下，地方政府的激励来自于促进当地GDP增长，那就不应该在乎具体是哪一家企业发展，所以地方政府应该是实行普惠制度并积极改善，让所有的企业都能从改革中得到好处。而特惠模式之下，改善为普惠制度的激励是有限度的。它也有一定的激励要改善普惠，但是它又不希望企业对地方政府没有诉求，否则企业可能不听话。现在简政放权遇到很大的阻力，有的人说主要来自于地方政府，原因可能就在于地方政府希望有一定的权力才能让企业听话。
此外，GDP锦标赛模式赛的激励来自自上而下的考核，而特惠模式的动力不一定，帮助一家企业地方政府能得到多大的收益，包括能够得到多少的税收，可以掌握支配多少的资源，跟上面下达的任务可能没什么关系。这种不同对未来改革的路径设置将非常重要。
在普惠制度很不完善的条件下，如果没有特惠企业可能就不会去投资，这时特惠能起到促进经济增长的作用。但问题是，这样的作用会永远的持续下去吗？据白重恩分析，特惠模式中一个很重要的特点是不同企业获得资源的机会不同。这可能降低资源配置效率，因为资源有限，一家企业获得资源更容易，必然是另一家企业获得资源更难。如果特惠对象并不是效率较高的企业，则对资源配置效率的负面影响更大，也更加不公平。
随着经济的发展，这样的问题会变得越来越严重。地方政府选择特惠对象，有激励选择效率高，问题是这点越来越难以做到。随着中国经济跟技术领先国家之间的差距越来越小，再要去这样做就变得越来越难，这是所有追赶型经济都不可避免要遇到的问题。地方政府将越来越难以分辨哪一家企业效率高，特惠对象的效率也可能不再提高。
随着经济的发展，情况可能有变化。白重恩曾经到一个地方调研，当地一家建筑公司的老板给他看两座建好的桥。但是那里其实还没有河，只是政府已经规划了要挖一条河。这样的投资就看不到任何的价值。这种情况在经济发展早期不会出现，因为那个时候，有大量的河流上没有桥，所以需要建很多桥。问题是现在河流上的桥已经建得差不多了，这么干就是浪费。
白重恩说，有一个非常令人奇怪的事：中国储蓄率是50%多，储蓄是资金的供给，按说这么多的储蓄应该导致资金成本比较低。可是企业却反映，利率高得不得了。可这又不是需求高带来的，因为投资的需求来自投资回报，可是现在中国的投资回报率在稳定地下降，并且已经降到了一个令人担心的水平。这就违反了经济学最基本的原理。一个可能的解释，是中国有一些投资是不求回报的，这些投资占用了资源，结果剩下来满足企业需求的投资供给就必然减少，最终使得利率价格走高。
第二个问题是，特惠模式会造成有差异的地方保护主义。这里强调有差异，是为了和GDP锦标赛的模式进行比较。有GDP锦标赛的情况下，每个地方都希望促进本地的GDP的增长，也会有地方保护。但是分析发现，这两种地方保护是有差异的。特惠模式对国有企业的保护更厉害，对民营企业的保护则会差一些。对比来说，在GDP锦标赛的模式下，保护是一样的。
第三个问题是，消费者利益得不到足够重视。在特惠制度里面，地方政府是从企业得到收益，所以当平衡企业利益和消费者益的时候，它会更倾向于企业。举两个例子。一个是环境保护，并不是所有地方政府都特别积极；另一个是住宅用地的价格远远高于企业用地的价格。为了要GDP，所以为企业提供更便宜的土地。
第四个问题，会不会有腐败，这是特惠模式的一个潜在问题。
第五个问题，特惠制度主要是从地方政府角度来看的，但并不是企业面临的所有问题都可以由地方政府来解决。比如说对知识产权的保护，这必须是全局性的，很难想像仅在某一个省保护知识产权。
第六个问题，在特惠模式下，地方政府的激励不仅仅是来自自上而下的绩效考核，也有来自本地，这就会使得自上而下的改革比较困难。
所以，白重恩认为，中国要保持经济持续的发展，长期来说，就需要实现从特惠制度到普惠制度的过渡。“政策制定者在这点是很清醒的。”他说，去年11月27日，国务院发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地，严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源。这都是过去采取特惠模式的一些重要手段，如果这个文件能够得到严格的执行，很多的特惠方式就不能做了。
白重恩表示，十八届三中全会做了经济改革的决定，其中很重要的一点是让市场在资源配置中起决定性的作用。如果真能做到，就在一定程度上优化了普惠制度。
这是一个很美好的目标，但是要实现需要做很多艰难的工作。现在面临的挑战是，在从特惠向普惠过渡的过程中，怎么能不形成一个空档期。在特惠制度下地方政府没有很强的激励来改善普惠制度，因为从特惠中它能得到好处。所以改革光靠中央推可能是不够的，必须为地方政府提供激励，让他们能够愿意去做，这是一个特别关键的问题。
问与答
问：今天第一次听到特惠和普惠，马上考虑到特区就是靠特殊的政策，新阶段还要发展特区吗？
白重恩：这是一个很好的问题。刚才我讲的特惠主要是讲政府给特定的企业提供优惠，也就是说特惠是政府和企业之间的关系。你讲的特区稍微有点不同，是说某一些地区它有一些特殊的制度上的安排。我认为，特区在我们过去的经济发展改革中起到特别重要的作用，我相信它们仍然会继续起重要的作用，比如说新的自贸区的设立。现在我们要做负面清单，包括投资负面清单、市场准入的负面清单，可能会在这些特区中先行先试，从而获得更多经验，这样才能够不断完善设计。刚才说最终实现特惠到普惠的过渡并不是反对特区或者试点，只是希望最终能实现对企业一视同仁，让每一个企业都能够遇到比较少的障碍以更好地发展。
问：您是否认为所有行业都可以从特惠到普惠，比如对银行进行利益调节就特别困难？
白重恩：应该说不可能一个概念概括所有的东西。比如刚才讲的PPP，企业有几个担忧。一个是我跟国有企业合作最后会不会被吃掉。二是做PPP往往是做有一定公益性的服务，比如说修公路、建电厂等等，会不会政策突然就变了。如果你有非常好的产权保护，不用担心进去以后没有控股权，企业能得到保护，那么PPP的推动就会更快。如果对未来政策的稳定性更有信心，不用担心随时给我来个管制，可能PPP的推动也会更加顺利。今天之所以强调特惠和普惠，是因为我认为这个东西可能在众多的因素中是比较关键的一个。
问：有没有可能是由于改善普惠制度成本非常高，所以地方政府最后选择还只能是通过帮助某些企业来增加GDP？
白重恩：地方政府改善普惠制度，是做不到还是不积极地去做？从我的观察认为，主要是不积极，而不是想改但是做不到。有的方面是想改，比如某一方政府想保护知识产权，确实做不到。如果从简政放权这个角度看，就是中央政府下任务给指标，靠着中央政府强压着地方政府来做才做到的。我的观察更多是地方政府不那么积极进行简政放权。
问：您谈到从特惠向普惠的过渡，这方面美国有没有什么经验值得我们去效仿的？
白重恩：非常好的问题。在我们寻找未来改革的路径和方式的时候，参考其它国家的经验是非常重要的。美国联邦制之下地方有更多自治的权力，立法上也有差别，这些都是非常值得借鉴的一些经验。我仍然想说的是，不反对不同的地方有的地方走得快一点，有的地方等一等，先行先试都特别重要。可能在美国这种政府和企业之间的特惠的现象也会有，要扶植某一些东西甚至也会普惠性质的，只要你满足什么条件，这个条件说的比较明白清楚，你都能得到优惠。而我们的特惠是特惠的给予方有更大的裁量权，不完全按照规则来做，这是很大的差别，与美国的情况很不一样。
问：有一个矛盾，您认为中国现在到底是基建多了，还是应该继续加强基建的投资？
白重恩：很高兴有人问这个问题，我非常希望回答。一个很有名的经济学家说，中国人均资本的占有量只是美国的几分之一，所以我们投资的空间很大，所以我们应该继续以高的增长率来投资。我完全不同意这个意见，因为人均资本占有量应该跟GDP水平相适应，中国人均GDP不到美国的五分之一，所以人均资本占有量也不应该超过美国的五分之一。
