防治策略的调整问题
防治策略是最近几年各部门立法形成的潮流，一般放在适用范围之后，展现立法目的实现途径、步骤和方式。《大气污染防治法》（修订草案）的防治策略（修订草案第2条）存在如下两个方面的问题，需要解决。
“应当坚持规划先行”，改为“应当坚持空间管控、多规合一，坚持规划先行”，强调国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地开发利用规划和环境保护规划合一，形成一张蓝图，把环境因素作为区域开发和利用的约束性因素。多个规划如果不强制性合一或者相互融合，把环境要求揉到其他规划之中，环境保护规划永远是橡皮图章，环境保护工作永远被动。习总书记在2013年12月在中央城镇化工作会议上发表重要讲话时也强调“多规合一”，一张蓝图干到底。本修订草案第66条规定的“编制可能对国家大气污染防治重点区域的大气环境造成严重污染的有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划，规划编制机关应当与重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府或者有关部门会商，会商意见及其采纳情况作为该规划环境影响评价文件审查以及规划审批的重要依据”实际上也强调了多规合一和规划环境影响评估，但是不明确，有必要明确提出“多规合一”。
建议围绕空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式开展管制，如总量控制指标的分配按年分配，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此，可以考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。为此，建议在修订草案第2条“推行区域大气污染联合防治”之后加上“采取空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的方式”
监管体制的补充和创新
在我国，环境保护坚持政府主导和政府负责，因此建立科学、有效的监管体制是环境保护措施得以实施、环境保护目标得以实现的重要保证。《大气污染防治法》（修订草案）的监管体制（修订草案第5条）存在如下四个方面的问题，需要解决。
大气污染防治措施，应当包括大气污染与人体健康的关系监测、研究，包括环境基准的研究和制定，包括疾病的诊治等，这些都和卫生部门有关系，而修订草案中没有明确规定，建议把卫生部门的职责补上。
增加地方政府规定部门职责及其考核的内容。“水十条”在每个工作任务的后面，都加了一个括号，规定哪个部门负责，哪个部门参与，这样为考核和追责奠定了职责基础。《大气污染防治法》修订草案第5条管理体制可以借鉴此经验，规定“地方人民政府应当结合法律法规的要求和国务院、地方上级人民政府大气污染防治的工作部署，修订‘三定’方案，规定牵头部门和参与部门，细化各自的职责和考核指标”。
规定经济综合主管部门的职责，其一，因为宏观调控对于解决目前的区域性大气污染，至关重要，所以既应考虑污染具体监管的体制建设，还应考虑宏观调控的体制建设，如产业结构、产业布局方面的职责，由谁行使？而事实上，本修订草案写了“经济综合部门”的很多职责，而专门规定监管体制的修订草案第5条却缺乏规定，不妥当。事实上，行使监管职责的部门有三类：一类是行政综合协调的环境保护部门；一类是直接监管污染防治的各部门；还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。所以，有必要补上。
环境监测数据，无论是环境质量监测数据还是污染源排放数据，以前都存在不同程度的造假现象。为保证监测数据的准确、可靠和可比性，建议由国家投资建设独立的不属于环境保护部门的国家环境质量监测网络，并统一发布全国大气环境质量状况信息，防止环境保护部门在监测数据上弄虚作假的现象。
联防联控的法律创新
区域大气污染问题的解决需要联合防治。如何细化联合防治的体制制度和机制，区分各自的责任，开展区域监督，在中国缺乏经验，需要认真思考。在重点区域大气污染联合防治（修订草案第五章）的体制制度和机制方面，《大气污染防治法》（修订草案）存在如下三个方面的问题，需要按照促进区域协同发展的要求，予以解决：
源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。没有源解析，谈区域大气污染联合防治，是不公平和科学的。为此应把这项工作纳入地方政府的重要基础工作，要求摸清各区域内的总体排放底数和各区域的排放底数，分清各区域的减排义务，以明确各区域的减排责任，强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。
跨区域的大气污染防治体制和机制规定不足，建议增加以下内容：“跨区域的大气污染防治工作，由共同的上级人民政府统一指导、协调和监督，必要时建立区域大气环境保护机构，统筹协调区域内大气污染防治工作。”在此基础上，在重点区域大气污染防治的章节之中，规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一规划行政体制、统一环境保护共治的体制、协调执法的体制、统一举报的体制、统一的监测网络组织体制、统一应急的体制和机制、统一的污染物排放总量分配体制、统一的排污权交易体制、统一的大气污染治理市场化体制。另外，如果有可能，建立区域之间的协商体制和社会监督监督体制，特别是司法监督体制。只有这样，区域大气污染联防联控才可能落到实处。
国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、区域执法、交叉执法。值得注意的是，常纪文研究员曾经担任国北京市安监局三年半的副局长，多次组织北京市内各区域的交叉执法，多次按照国家安监总局的部署到其他省市交叉执法，感觉这项制度实施得不好，主要的原因是一个行业的人互相不想得罪，你好我好大家好。建议增加社会代表性人士（如人大代表、政协委员等）以监督者的省份参与这些执法活动，效果好一些。
