金融改革早已有共识，但在具体推进领域、步调和节奏方面，仍存在不同意见。由国务院发展研究中心和世界银行及部分外部专家学者共同组成的“中国金融改革战略研究”课题组于2013年组成并运转，2014年上半年，主报告初稿完成，由于对某些观点存在争议，主报告修改稿最终至2014年10月完成。本课题在设计时，本着“抓住重点，不求全覆盖”的原则，重点对中国资本市场存在的问题、通过国际比较找出中国金融体系改革的必要性和紧迫性等方面进行了研究，全报告由金融体系的国际比较、强化银行的商业化导向、政策性金融机构改革、完善国家所有者功能、促进非银行金融机构健康发展、促进资本市场发展、促进非银行金融机构健康发展、影子银行体系、完善金融稳定框架、改革的成本收益分析、金融改革和发展的国别经验等15个子报告组成。在此全文发表，供大家参考。
金融监管政策是政府经济管理政策的重要组成部分。经合组织指出，“监管政策与财政政策和货币政策共同构成政府管理经济和社会、实施政策和影响市场主体行为的三大核心战略工具”。鉴于金融业在经济发展中扮演着重要作用，同时金融危机可能造成灾难性影响，而金融监管可以从根本上影响金融业的面貌，并对经济结构转型的成败发挥重要作用，因此提高金融监管效率的重要性日益提升。
当前我国向新经济增长模式的转型将对金融监管提出严峻挑战。在全面深化改革的进程中，政府将逐步退出对经济领域的直接控制，放手让市场在资源配置中发挥决定性作用，就应当发展按照良好商业原则运转的、充满活力而鼓励创新的金融体系，同时必须显著加强金融监管以有效防范、控制金融风险，维护金融稳定。在此过程中金融监管机构既要有序处理以往经济、金融结构长期扭曲所累积的大量风险，又要及时识别、监测、分析和处理正在演变的各类新风险。与上述要求相对照，我国当前以合规为主、以行政管制为基础的金融监管框架需要与时俱进加以改革，着力克服妨碍金融监管效率提升的各种障碍。
监管环境有待改善
良好的监管环境是实现有效监管的前提条件，包括健全的法律框架、适当的宏观经济政策、发达的金融基础设施、精心设计的金融安全网等。与国际监管标准制定机构发布的评估原则和方法相对照，我国在监管环境方面存在如下三个问题，需要引起关注：
（一）金融市场普遍存在对政府隐性担保的预期
政府在金融领域的过度介入和不计代价维稳，使得金融机构和金融市场普遍存在对政府隐性担保和刚性兑付的预期。以债券市场为例，自上世纪90年代初企业债券违约事件集中爆发以来，20余年的时间没有发生过违约事件。不存在违约和失败的金融体系如同人体患上肠梗阻，具有内在脆弱性，会导致新陈代谢失调，是不健康的。一方面，由于金融机构预期政府最终会兜底，会刺激其过度承担风险的冲动，道德风险的广泛存在最终会显著提高金融体系的不稳定性。另一方面，零违约事件使金融市场丧失了风险评估和定价能力，无法通过有序释放小的风险事件换取市场约束机制的建立和金融市场的长期稳定。
当前以国有控股为主导、对民营资本和外资严格的准入壁垒一定程度上抑制了中国金融业的竞争水平，这将阻碍金融体系的多样化发展。虽然我国金融体系的竞争十分激烈，但其事实上仍是政府政策引导和行政干预所导致的人为分割的系统，表现为大型商业银行的同质化、金融结构不平衡以及缺乏多元化金融产品和服务等。应当指出，政府同时作为被监管机构的所有者和监管者，这两个目标存在内在冲突，会导致激励扭曲、监管宽容和道德风险。此外，政府在负责制定和实施公共政策的同时，其在金融领域的主导控制权可能影响不同类别金融机构的竞争。
（三）金融机构公司治理形似而神非，无法成为审慎监管的有效抓手
当前我国金融机构的公司治理虽较股改前有明显改善，但仍未达到“形神兼备”，同时金融体系透明度低，信息披露不充分的问题依然存在。这将削弱金融机构内部管理和监督的有效性，加剧信息不对称、弱化市场纪律并阻碍金融监管。一方面，扭曲的激励机制下，金融机构董事会和高级管理人员如果不需要承担风险管理的最终责任，就自然不会对风险管理给予足够的重视，导致公司治理形实不符，偏差严重。另一方面，世界银行和国际货币基金组织2010年联合开展的中国金融部门评估报告指出，由于缺少公开的银行汇总数据及单家银行数据，降低了银行系统的透明度。缺乏透明度及薄弱的信息披露使金融交易建立在政府担保上，并由此滋生了道德风险和逆向选择行为。而无效的市场规则进一步加重了监管的负担。
多元监管目标难以同时实现
在我国的监管实践中，监管机构一直肩负不同的发展目标、经济目标和社会目标等，其中有的目标与其“促进所管辖金融机构的安全性和稳健性，保护金融消费者和确保公平竞争”的法定目标存在潜在冲突，难以同时实现。审慎监管的法定目标有时要服从于经济和产业政策目标，这会损害监管有效性。具体表现为：
（一）使用监管政策来促进政府的经济和产业政策目标，可能导致对信贷决策的过分宽容，在宏观层面累积金融风险
由于政府以监管者、所有者和行业促进者的不同身份广泛介入经济活动，作为政府部门之一的监管当局需要服从政府的经济和产业政策目标。为达到上述目标，审慎监管要求可能不时收紧和放松，对金融体系安全性和稳健性的担忧和关注则被置于次要地位。虽然其他国家也存在审慎监管目标与其他目标之间的冲突，但中国金融部门评估报告指出，“因为政策导向和执行方式，包括政府利用银行系统实现经济和社会发展的目标，上述冲突在中国更为严重。”
（二）行业发展促进者的角色可能损害监管机构的客观性
一方面，为实现促进金融包容性、平衡区域发展、最大限度减少潜在社会不稳定因素等社会责任目标，使监管者干预被监管机构商业决定的行为合理化，而监管者被迫在其他方面实行监管宽容。另一方面，分业监管格局下作为行业发展促进者的监管机构很自然会视其他行业监管当局为竞争对手，这将阻碍跨部门的监管合作。三会在监管银行、保险和证券机构财富管理业务时出现的规则不一、协调不力就是典型案例。
（三）政府维稳的总体目标使监管机构将维护被监管机构和市场的稳定列为第一要务
主管部门在股市表现不佳时的频繁干预是典型案例，例如通过电话和召开会议的方式对市场主体进行“窗口指导”，以期减少卖盘压力，或调整监管政策以刺激需求。其他方式包括：调整金融机构设立分支机构的地域和节奏、影响金融资产的风险定价（如新股发行价格）、调控金融机构信贷投放节奏等。维稳任务使监管机构产生了极端厌恶风险的情绪，将引发道德风险，既妨碍金融机构以合法方式开展业务、承担风险，又会分散有限的监管资源。
监管治理有效性不足
经过多年努力，我国金融监管治理架构已初步确立，但当前监管机构运作独立性不强、监管资源严重不足、问责机制薄弱等问题依然突出，监管治理框架亟须改革和完善。
（一）运作独立性不强
Quintyn和Taylor对委内瑞拉、韩国、日本和印尼爆发的金融危机进行研究，指出了对监管机构进行政治干预的后果：造成风险积累、阻碍风险识别、导致危机爆发、延误监管措施起效、延长危机解决过程。本次全球金融危机再次印证了监管机构不受政治干扰，独立履行职责的重要性，而强调宏观审慎监管重要性的同时对监管机构运作独立性提出了更高的要求。要战胜金融危机，就意味着监管机构必须能在关键时刻，做出不同于政府和市场的独立判断，而不是被政府和市场的意志所左右，通过提高监管标准，禁止高杠杆交易，直接干预资产价格等措施，果断出手刺破泡沫。如同聚会正热闹时，要把美酒从众人面前眼睁睁拿走一样，这需要监管者要有甘冒各种风险的极大勇气，而独立性是这种勇气的根本来源。
与上述要求对照，我国监管机构的运作独立性还存在较大差距。一是领导人的选任解聘制度不健全，没有公开透明的任免规则和清晰的任期规定和保证，候选人也主要限于党政官员，合格的市场专业人士很少有机会参与竞争，这不仅会损害政策的连续性，挫伤市场信心，也会束缚监管机构的手脚。二是“旋转门”的流行（即政府任命的高级官员在“一行三会”、大型国有及国有控股金融机构和政府内部频繁轮换）会损害监管部门的公信力和权威性。如果监管官员现在负责制定和执行规则，未来可能会受这些规则约束，就会激励其不惜损害公共利益，给予被监管机构特权。而低级别的监管人员由于害怕受到报复，也会阻碍其严格的监督和执法。三是政府的监管职能与所有权职能没能适当分离，监管机构行使所有权职能，提名若干金融机构的高级管理人员，并列席受监管机构的董事会会议，可能损害自身的公正性和公信力。
（二）监管资源严重不足
从流程的视角分析，金融监管需要制定大量的监管规则、持续进行监督、不间断实施非现场监管和开展现场检查，并配合必要的执法行动。同时，金融监管者面对的多是移动的靶位，始终要在创新与风险之间、发展与安全之间寻求动态平衡。因此金融监管既是高度复杂的专业性工作，也是劳动密集型工作，资源是否充足直接决定监管质量。
与所承担的监管任务相比，我国监管机构的资源严重匮乏。一是监管机构普遍缺乏预算独立性，而预算分配的增长远赶不上金融业规模和复杂性的快速提升，资源硬约束日益突出，并会损害关键监管职能的履行。以银监会为例，财政预算分配在2007年到2012年仅增长3.2%（有些年份稍高），而同期受其监管的金融资产增加了一倍以上，且业务活动复杂性显著提高。保险业和证券业经历了类似的趋势。二是监管机构组织结构和人员编制都需经中编办批准，缺少必要的自主性和灵活性，难以根据金融业的变迁和风险演变，对有效的监管资源进行更为有效的动态配置。以银监会为例，一方面其成立十年来总编制人数仅增加10人，许多县级监管办事处只有几个工作人员，但监管着数百个机构实体和数十亿元的资产。另一方面，总会与派出机构的人员分布结构基本上沿袭了传统的“块块”式行政体制，总会监管人员数量占全国的比重过低，与其承担的繁重监管职责不相匹配。这种“小总部”的金融监管组织架构与国际上通行的“大总部”做法形成鲜明对比，越来越制约着监管资源的集约化水平的提高。三是与所监管行业相比，工资水平偏低，难以招募和留住合格的专业人才，也不利于遏制腐败和滥用权力行为。
（三）监管问责机制薄弱
当前我国对监管机构的问责安排十分薄弱，无法给予适当的激励和提供必要的制衡，反过来又削弱了监管机构独立运作的基础。一是立法机关的质询侧重金融普惠和小微企业融资难、融资贵等热点问题，对监管机构履行其法定职责的情况关注不够，无法提供有效的制衡。二是大量关键金融立法事实上由监管机构实施，最高法院之外的各级法院和法官没有司法解释权，导致来自司法机关的问责有限。三是来自被监管机构和公众的监督和问责依然薄弱，不利于提高监管公信力。四是问责机制缺陷的核心在于缺乏清晰细致的绩效评估框架，难以准确判断监管机构法定职责的履行情况。
在当前的分业监管架构下，银监会、证监会和保监会分别承担对银行、证券和保险机构的主要监管责任，人民银行仍保留对银行的某些审慎监管职责，并作为银行间债券市场的主要监管机构。随着时间推移，分业监管架构与金融混业发展的摩擦和冲突日益增多，需要引起高度重视：
一是监管差异和分歧加剧了金融风险。以财富管理产品为例，目前银行、信托公司、基金管理公司、证券公司、保险公司都在销售功能类似的集合投资计划，这些产品分别由三会根据发售产品的机构实施监管，监管规则存在差异，容易引发监管套利，导致对风险控制和消费者保护的担忧。二是对不断出现的金融控股集团没有明确的监管主体，集团层面监管空白的存在导致并表监管有效性下降。三是监管合作和信息共享安排缺乏法律层面的详细规定，也没有对不提供合作后果的规定，同时缺乏对自愿合作和信息共享的必要激励。四是尚未建立正式的宏观审慎框架，没有机构对金融体系整体的风险负责，也没有机构有权强制执行减轻系统性风险的行动。在银行业、保险业和证券业之间界限不断模糊，关联度显著提高，风险不断溢出和蔓延的时候，上述问题令人担忧。五是监管职责划分不清，导致问责制受到削弱。由于历史原因，三会成立后，人民银行仍在一定程度上参与审慎监管，这对宏观审慎和微观审慎两种调控职能都产生了负面影响。一方面，人民银行和三会都缺乏法律层面明确的宏观审慎监管的授权；另一方面，人民银行实施微观审慎监管将会导致与银监会的监管职责重叠，显著提高监管成本。六是现有分业监管架构存在功能重复问题。虽然一行三会已分别成立独立的消费者保护局，但在金融消费者保护方面仍缺乏清晰的国家战略，功能的重复也不利于制定和实施一致的金融消费者保护政策，并会增加监管资源压力。
类金融组织发展迅速，与正规金融体系的联系日益密切，对区域性金融稳定的影响逐步显现，但其监管存在空白，且各地监管标准不统一
近年来，受国内宏观调控收紧影响，大量地方政府监管的类金融组织不断涌现以满足市场融资需求，如小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、融资租赁公司、专业保理公司等。上述类金融组织主要通过自有资金和一定杠杆的外部资金从事类似银行的借贷业务，是我国多层次信贷市场的必要补充，近年来日益呈现出种类多、数量大、规模小、发展快等特点，对区域性金融稳定的影响日益明显，但目前对类金融组织的监管尚存在诸多问题：一是上述组织持有非金融牌照，但从事的业务或开展的服务具有基本金融属性，有的机构和业务尚未接受监管；二是监管职能由地方上不同的非专业监管部门承担，不仅各地监管规则不统一，且监管机构无论从监管资源还是专业能力方面，都难以适应其日益增长的业务规模和不断扩大的潜在风险；三是一些机构或个人打着政策“擦边球”非法从事民间借贷活动，但完全处于无监管的真空状态；四是类金融组织与正规金融体系之间有着千丝万缕的联系，风险传递的可能不容忽视。区域性风险与系统性风险的监测、防范与应对需要中央和地方两级监管部门的统筹协调。
