比较教育的发展经历了“‘借鉴’、‘预测’、‘分析’”[1]三个阶段，与此相适应，比较教育的分支领域——教育政策比较研究，也正在从单一国别的历时态纵向比较，发展为国别间就某一范畴具体内容的横向比较，进而上升到政策形成过程中的制度性探讨。就目前来看，在教育政策比较研究中，大部分研究者青睐于宏观教育改革与发展、教育财政、教育法制等政策文本的解读，缺少对政策形成过程的深层理论阐释，使得政策研究流俗化为文本译介、资料拼盘，难以形成整体性、过程性、深入性的系统认知，导致我们对待教育政策现象，往往只知其然不知其所以然，不能有效解决本土教育问题。①事实上，与形成、解释和执行政策相比，分析和理解政策显得尤为重要。[2]在此，笔者从“元层面”的思考逻辑出发，在彰显教育政策比较研究所具有的实质而非象征性的价值的同时，思考政策本身局限性，以促使其向更好的方面发展。
(一)有利于政策比较研究的思维逻辑重建
任何一项教育政策的产生，都是社会价值取向的调整、重组在教育上的反映。因此，在教育政策比较研究中，我们不仅不能祛除政治、经济、文化环境的潜在影响，反而需要对孕育政策的社会发展脉络和谱系结构进行系统梳理，改变传统一元决定论的本质主义和主观臆断，以唯物辩证的思维方式予以考量。即，我们在研究中，不能只停留于政策现象的静态化解读，更需要将政策文本投射于我们的社会生活中，建构具有文化情结的政策形成过程。
教育政策比较研究的思维应是一种“旅行式”的逻辑重建，是在“自者”与“他者”比较、分析他者经验、找出差异原因、寻求在问题解决中形成认知图式。②这种追求思维逻辑的内在生成过程，是以“和而不同”的逻辑为规则，寻求“自者”与“他者”的政策对话为前提。具体到教育政策比较过程中，则需以源发于本国的教育问题为中心，摒弃单向输入的思维方式；在政策空间中充分统合影响政策发展的相关因素，在彼此互动中建构新的质素，避免在教育政策比较借鉴过程中，出现一方陷入另一方话语谱系和思维范畴的被动局面。
(二)有利于政策比较研究的文本脉络厘清
教育政策作为规范的制度文本，其文本意义的外在表现是通过“文本质感”(textuality)与“文本互联性”(intertextuality)实现的。“文本质感”是指诸如文本的类型(genre)、文本所采用的框架(frame)、修辞(rhetoric)、比喻(metaphor，iconicity)、叙事体(narrative)等文本表达的形式、组织、结构、风格。[3]“文本互联性”则是指对政策文本的认识，并不是在真空中，以孤立、锁定化的方式进行，而是在文本与文本之间、文本与社会之间、文本与时空之间的对话中，进行理解并产生共鸣。
就“文本质感”来说，静态形式呈现的教育政策文本，并不是绝对客观的。每一项政策的表达技巧、边界划分、语用风格和内容架构，都是政策利益相关者从不同立场、观点出发，进行社会性重构的境遇化分析。研究者在对原有教育政策的二次解读时，他的判断和分析不可避免地要受教育实践的外部环境，如区域、文化、历史传统等主客观因素的影响，这就无形中要求研究者本人必须具备较高的认知批判能力和行动建构能力。对此，曾荣光教授结合查尔斯·泰勒(Taylor，C.)和保罗·利科(Ricoeur，P.)的观点，指出政策比较研究需要厘清以下几个主要问题：“(1)文本作为一种经固定化的话语，它背后所蕴含的意义与统一性是什么？(2)文本的主体是谁？这个分支问题又可以包括：①文本的作者是谁？意图通过文本表达意义的是什么？作者是在怎样一个脉络下写作文本？即，文本‘去脉络化’了些什么？②谁是读者？他(或他们)从文本中阅读得到哪些意义？他是在怎样一个脉络下从事阅读？即文本在被阅读过程中再脉络化了些什么？文本所指谓或尝试呈现的究竟是怎样的一种现实及存在的世界？”[4]
就“文本互联性”来说，研究者多将重心放于文本脉络与外在实体分析上。由于教育政策比较研究是他国(或地区)的教育政策融汇(synthesis)本国的教育实践，不断实现异域之间文本政策对话、共生的过程。因而就某国教育政策来说，必然面对如何对他国(或地区)的教育由反向被动吸引转为正向主动内化的问题。有研究者通过对中美两国当下深入实施的《基础教育课程改革纲要(试行)》和《不让一个孩子掉队法》比较发现，两国“相向而行”的变革趋向是复杂的社会变革对基础教育阶段的课程提出的新要求，在顺应各自政策变革需求的同时，中国教育政策的清晰度、一致性和稳定性以及政策的权力与权威性，尚有欠缺，需要做出提升。[5]正是这种文本之间的关联，帮助我们注意到我国基础教育改革政策的有待修缮之处。
(三)有利于政策比较研究的范式取向调整
“二战”后，整个社会对效率的追求愈加明显，自然科学中以“实证—经验”为基础的“综合性目标—手段理性”(comprehensive means-end rationality)范式有所发展。这种范式在理论假设和研究结论之间架起了数据桥梁，形成了通过实证“倒推”的方式证明预定假设的"because-of"的因果解释。[6]这通常现于不同国别的教育资源配置、学校招生就业改革、财务性教育收入支出等方面的教育政策比较中，分析政策转化为行动后的产出期望值与预定目标的契合度，以及全民教育的现实境遇，并提供相关政策性建议。在政策评估过程中，面对诸如大学质量对大学毕业生工资的影响这一议题，如何有效排除残差项中所存有的内生解释变量和自选择问题对研究的干扰，提升研究的信度和效度，也需要随机试验、自然实验、断点回归模型、倾向分数配对法等量化研究方法予以解决。[7]数据分析下的量化取向，有利于教育政策针对的研究现象以最大公约数的方式发展，并借此探寻某种教育规律或教育标准。但是，认知的限度以及政策的意识形态干扰，决定了量化取向在面对价值层面的意义性探讨时往往显得力不从心。
注重行动取向的教育政策比较研究，实现了教育政策研究的阐释范式向人文理解转向。尤其是库恩(Kuhn，T.)宣称的“常模科学社群”(normal-science community)的形成，使得政策文本有所活化。研究者围绕某一研究现象，借助相似的研究方法，以相似的假设或论域展开论证，得出一系列有所关联的研究结果，通过个人实践体验和意义理解的赋予，形成了“促使及诱发人类行为发生的愿景、目标或意图的""""""""""""""""""""""""""""""""in-order-to""""""""""""""""""""""""""""""""的意图解释”。[8]建基于“后实证主义”研究视域，教育政策比较研究呈现出政策科学的技术官僚(technocracy of policy science)的组织研究、争辩与游说、价值及语言等四个层面的“阐释转向”，在脉络化的文本中进行“实践理性”乃至“沟通理性”的探索。[9]这不仅说明质性化取向在教育政策比较研究中日益占据主导地位，而且意味着行动的社会化建构正在通过研究得到人们的普遍认可。任何一个国家(或地区)的教育政策都有一定的特殊性，都具有各自的问题脉络、实践价值和观念历史，通过比较分析有助于帮助我们揭示政策背后的“冰山”，掌握潜在的意识流，从而进一步增强政策的解释力和可预测性。
(一)“全球—地方化”情结引发的政策趋同
随着社会发展，国家间的交流愈益密切，从政治经济到饮食娱乐，人们足不出户便可领略到异域文化的风土人情。全球化过程中逐步形成的“世界公民社会”(global civic society)正渐趋渗透并影响教育的发展，它引导人们越来越多地从个体角度而不是仅仅从国家角度来思考教育问题，从事教育实践。[10]教育政策制定者和研究者在从事教育政策比较研究时，亟须立足于本国语境的发展需要，兼顾国际社会的现实需求，在解决自身教育发展问题的同时，维持其在国际竞争中的优势地位。
教育政策比较研究中的“全球—地方化”情结，容易忽略“地方化”所具有的情境特殊性，在服务于“全球化”的发展过程中表现出趋同倾向。以当下水涨船高的“择校热”为例，中美两国虽然都先后出台了一系列相关政策，但我们往往倾向于以美国在择校问题中得出的经验与教训为标尺，解决自身教育发展问题。在对二者进行并置化分析时，我们经常无意识地将两个国家的具体教育情境予以抽离，忽视了学校办学性质、类型和数量上的差别。加之对学校与学生生源结构的配置比例、社会对择校问题等方面的认识不足，最终导致教育政策在实践中陷入“橘生淮南则为橘，生淮北为枳”的困境。还有不少研究者，企图直接照搬他国的经验来观照中国的教育问题，以异域的成功个案来启示我国当下。不可否认，在比较研究中挖掘经验与教训本身并不存在什么不妥之外，问题在于我们必须意识到研究的复杂性、系统性和长效性——寻找启示只是比较研究的一小步，后面还有更长的路需要走。作为自觉的研究者势必应学会进一步追问：自己是否已经掌握并清楚了他国教育政策制定的源起、定位、关注对象等现实问题；是否关注到不同背景下“自我”与“他者”在社会群体中的角色更迭和位置置换……不考虑时空差异，一味地套用他者话语，实际上并不能解决现实问题，相反，只会事与愿违，加剧本土教育的异化，使其陷入积重难返的境地。
(二)价值冲突导致的论域形式化
教育政策不是单数人的利益反映，而是复数人的价值需求和权利博弈。不同的利益群体必然会因立场各异引发彼此之间的价值冲突。有学者曾从价值观的角度，将教育政策的利益相关者区分为五种主要类型：“一是机关组织的价值观，如组织是创新的或保守型；二是专业的价值观，即各行各业所发展出来的主张；三是个人价值观，即个人偏好于某种形态的思考方式或行为；四是政策的价值观，如偏好基于公共利益而制定适当的政策之看法；五是意识形态的价值观，即偏好于某种主义所坚持的信念。”[11]在不同价值观的驱动下，形成了不同的话语圈，他们行走于充满权力和利益场域的政策系统中，在平衡与不平衡的钟摆中，建构起充满博弈的政策话语场。各话语主体在彼此言说互动中达成了特定的“游戏规则”，即，“什么可以说和思考，由谁说，拟选择说的时间和场合分别在哪里，以什么样的方式说……”[12]作为人类思维工具的语言所体现出的话语斗争，正是凸显了多元、复杂的人类价值观，这使得教育政策在制定时不仅要“优中择优”，而且要在权衡中适当忽略、妥协。正如鲍尔(Ball，S.J.)对英国1988年的《教育改革法》评论所说的，“除了保守主义(新右翼)有组织的知识分子和经济需要之外，教育的实用政治学也必须考虑实用主义的管理措施，以及在此制度中进行改革的局限性与可能性。如果他们也需要合作才能使改革生效，那么教育权威的利益、事务和进步主义的驱动力，只能在一定程度上被忽略”。[13]
这样，教育政策的本质被鲍尔认定并通约化为“对价值观进行权威性配置”。“价值化”逐步取代了“地域化”和“问题化”，成为教育政策研究的重心。除了国家内部利益相关者在教育政策制定中存在价值冲突外，国别之间的教育政策比较研究，也因缺乏合理的“创造性转化”机制，呈现出价值选择的极端化倾向：要么全盘接受，要么完全拒绝。不仅在政策对话中仅仅视教育政策为政治文本，对本国教育实践关照不够；而且也因难以找到能够正常交流对话的切入点和论域，产生“你说你的、我说我的”的现象。自说自话之后，仍然循着自己先前的政策轨迹前行，做着无效的努力，重蹈曾经的误区。
(三)非理性修辞弥散的重心偏置
政策比较过程中，最为直观的是将国别之间的教育政策内容予以比较分析。因此，教育政策文本的表述方式显得尤为重要。往往我们会看到，在政策文本的具体阐释中，为了增强文本内容的影响力或说服力，使政策决议一出台便产生巨大的震撼作用，引起研究人员及广大民众的关注，政策决策者一般借助非理性的情绪表达替代理性化的理论基础，作为政策制定或修改的起点。以美国为例，《国防教育法》的出台是以苏联人造卫星上天引发的国家安全危机为背景；《生计教育》的签署是依托于全美经济大萧条引发的失业率上升、社会不安定因素激增的社会背景；《国家处在危机中：教育改革势在必行》的颁布则是国家企图借助教育摆脱政府公信力下降、欧日等经济实体科技实力赶超的不利处境；《不让一个孩子掉队法》的制定是把学校教育摆在战略高度的典型案例，授意教育担负起帮助国家“脱贫”的重任；《力争上游计划》的实施更是将教育和社会经济的增长、就业机会的增加直接对应起来……诸如此类的例子，俯首皆是。将教育政策立足于层出不穷的国家危机之上，视教育为解决社会问题的万能药。但危机孕育出的教育政策，注定只是缓解社会弊病的权宜之计，这种应急性的政策文本前后之间缺乏必要的衔接性，很容易使相应的改革陷入无序状态，造成改革内在机理的失调和紊乱。
由此看出，上述这种非理性的教育政策通常把关注点放在能否激发社会效应、引起公众共鸣，而非理论基础的论证是否合理。基于这一取向，教育政策制定的基础被架空，思考的重心也由理论逻辑转向文本修辞，是否符合教育规律的标准让位于外在形式的需要，即：如何让政策的表述能够打动人心变得比政策本身更重要。对此，有专家指出，“这种主要建基于‘国家危机论’上的教改文本缺少实际理据的支持，过分依赖情绪渲染，难免会造成以学校教育本身的内在价值和以学生人本为主的教育理念被压制”。[14]当政策成为一种装饰时，如何保证其内在的信度和效度；当政策话语脱离本土教育实际，异化为结构性的情绪渲染或数据“大跃进”时，政策的比较研究又会有怎样的意义。依靠外力推动的教育变革，终究会因为缺乏内生性而沦为政治与经济的附庸。
(四)文化偏见渗透的政策衰变
在当下，教育政策比较研究中的质性研究方法愈益占据重要地位，这种方法主要以实践理性为基础，重在阐释和批判。“质性研究方法挑战了政策研究界的实证主义范式霸权地位，弥补了看似精确的数字所缺乏的解释力，增强了教育政策比较研究的可信度和效度，使其在研究方法上更为多样化”。[15]民族志、诠释学、话语分析、行动研究、叙事研究以及社区参与研究的盛行，的确是一个很好的走向。但与此同时，由于质性研究方法倡导人文理解，研究者的主观文化偏见也会悄然进入政策比较研究中。研究者作为社会人，自身所处的环境决定了其在研究中必然带有某种立场的先验性。尤其是当一种权威的观点与我们的文化偏见相融合时，预设的问题解决方式往往使得研究中所得到的结论具有偏见色彩。比如，社会学家奥斯卡·刘易斯(Lewis，O.)将人口贫困问题归责于个人以及族群的文化特质，这一观点曾广为流传，并早已渗透到政策制定团体当中；政策制定者在对关于穷人的人种志阐述时，亦是将这一现象当做贫穷文化的依据，并据此解释贫困是一个文化问题而非结构性问题。[16]由此可见，研究者总是不可避免地从先验的文化立场出发，在政策生态场域中建构有益于自己的语言规则，无意识地造成了教育政策的失真。
除此之外，将翻译工具用于质性研究时，如果不审慎对待，也会造成政策衰变。政策比较研究，必然涉及两个或两个以上的国家或地区之间的交流和对话，彼此之间由于日常习俗、文化传统、语言风格的不同，在具体的表述方式中难免有所差异。研究者在进行政策文本的翻译时，是否真正理解政策背后的文化环境，认真考虑过政策的时空延展性，都是尤为重要的。若是只就政策的文字表述做直观性翻译，而缺少过程性的政策理解，就会出现理解上的文化偏差，导致政策衰变。如果研究者所分析的政策文本，是经专业翻译人员译述过的“二手资料”，那么研究者除了理解文本过程之外，还必然要面对翻译人员在翻译过程中的个人化理解。更复杂的是，有时非教育专业出身的翻译人员，因缺乏对外文教育专业词汇的了解，容易出现误译甚至曲解。总之，翻译人员是搭建政策文本制定者和研究分析者的桥梁纽带，同时也容易成为政策文本“二次转变”中意义错位的温床。
整体化立场需要我们在教育政策比较中，加强自我与他者之间的平等互动，形成张弛有度的结构一体化。对此，我们需要以一种“局内人—局外人”的视角，摈弃闭关自守的心态，在不同国别的教育政策的义理审度考辨之中，坚持有所为有所不为，明确彼此之间内在的限度和效度，合理把握其适用范围和内在局限。
用整体化立场进行教育政策比较研究，需要将政策问题还原到实践过程中，在行动中切实回答“我们当且应当做什么”(what should we do)。“背景”(context)作为政策付诸实践的土壤，被埃德蒙·金(King，E.)赋予了非常重要的地位。在他看来，“‘背景’主要关涉以下两个层面：一是教育现象所处的纵向历史背景，即按照时间为序来分析，教育的发展离不开历史的演进，任何脱离历史的教育发展都是不成立的；二是教育现象所处的横向背景，即教育现象与当时所处的经济、文化、政治制度等维度的横向联系”。[17]根据埃德蒙·金的观点，教育和社会生态的发展有着紧密的联系，因此教育政策比较研究需要将研究本身视为社会发展的有机分子，使其在生态土壤中得到包容性发展。
本土行动获取的信息多是经验性的，需要将其上升到理论层面，以资在教育政策比较研究中进行借鉴互补，因此政策知识(policy knowledge)的建构显得尤为重要。所谓政策知识，是指在我们依靠隐性的思想范畴、凝练主客观形式存在的各种信息符号、丰富已经概念化的政策、集中探讨欲研究的问题，并借助审议的形式在行动中接受检验和完善。正如潘懋元先生所说，“要重视各国教育实践的比较，不要停留在对各国政策、法令等文献资料的分析研究上。政府公布的政策、法令等文件，是比较研究的重要资料，但不是唯一资料。写在书面的教育政策，反映了政府办教育的意向、要求，往往与实际有很大的距离。这种距离在分权制的国家更大……如果只是比较研究政府的文件，往往碍于教育真相……补救的办法只能是多渠道收集信息。当然，这些信息可能是一鳞半爪、自相矛盾的，而正是从这些纷纭错杂的信息的分析研究中，可以获得比较切合实际的信息”。[18]
具体到如何在教育政策比较研究中进行政策知识管理，则需要借助“知识仓库”(knowledge house)来实现。由事实知识和原理知识抽象统合的教育政策，是不同国家(或地区)的教育政策进行比较的“地基”，为彼此之间实现信息共享提供了平台：“层次一，包括知识库和相应的知识装入代理机制；层次二，包括以邮件形式访问的负责知识单元的动态链接的知识引擎；层次三，包括分析平台、检索平台、重组平台在内的负责知识的表现的激活层(用户接口层)。它们彼此之间通过整合，以用户(本国)发展实际为中心，加工、处理、活化不断融合的知识”。[19]在教育政策比较研究中，正是通过比较者搜集政策信息、追踪政策全过程，在兼顾本土实际和他者经验的同时，理性审思、批判运用，从而实现政策从他国(或地区)向本国的合理化迁移。
(三)“以证据为本”的研究为教育政策比较研究的应用提供了保障
全球化、信息化步伐不断加快，客观上促进了教育政策比较研究的发展。各国政府希望通过彼此之间的比较，在认清自身不足的同时，解决好“是什么”和“怎么样”的前提条件，以便进一步澄清“为什么”、“哪一方面/如何产生影响力”的深层次问题，提高自身政策研究的效能。这就要求我们要以事实说话，这个“事实”，包括数字、文本、影音等多种数据形式，使“以证据为本”(evidence-based policy)的研究范式由可能成为现实。它兼具量化取向和质性取向的优势，能够更好地分析已知、审视过去、预测未来。
教育政策比较研究中的“证据”就是真实情境。“研究过程中，研究者通过对真实情境进行自然探究；形成并发展整体地、动态地看待世界的观点和方式；并时刻对背景和情境保持着高度敏感性，否定超越时空的普遍规律的存在；研究者在以自身为研究主体，需要将比较获取的资料有机融入现场之中；从而做出一系列非结构化的、有弹性的研究设计等”。[20]这种以证据为基础的研究方法得出的结论，不仅仅包括政策文本所意欲揭示的问题，而且不断整合政策形成过程中的结构性要素，并将之有机地“嵌入”政策空间之中，在行动中持续化地发挥作用。
注释：
①具体可参见：涂端午，陈学飞.我国教育政策研究现状分析[J].教育科学，2007，(1)：19～23。
②笔者在此借鉴了哥伦比亚大学国际与跨文化研究系系主任吉塔·斯塔奈哈姆(Gita Steiner-Khamsi)在第五届世界比较教育论坛中的大会主题报告《政策借鉴与传播：比较教育研究领域的新方向》中所提到的“旅行式”教育改革经验。
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