社会治理是政府与非政府治理主体（从个人到公共的、私人的非政府机构）共同致力于公共利益最大化实现的价值共创过程。在理念相容、功能互补、资源共享与责任共担的过程中，进行着包括公民满意度提升、社会公平正义、政府廉洁高效等在内的不同价值的产出。
理念相容
理念相容是价值共创的前提。任何治理系统都有其价值使命，需要相应的治理文化支持。而且，价值共创系统的治理参与者已超出了直接利益相关者，其主体边界不固定。因而，更需要隐默共知的价值观念进行无边界整合。政府与非政府治理主体的行为动机不一定是相同的，但它们的核心理念必须是相容的，即都以公共利益实现为旨归。各参与者在分享着公共利益这一共有价值的同时，也各自享受着公共价值之外的价值剩余。进而，价值管理就成为多主体合作治理的核心问题。价值管理的目的是明确治理体系的服务对象、行为原则、治理目标。同时，治理的问题导向性，使公共利益具有鲜明的情境特征，公共价值战略管理的重要性也随之凸显，以便随着治理环境的变动，在持续的互动中，围绕着如何更好地实现公共利益，不断调整局部价值和行为策略。
对于治理网络的协调而言，基于权责对等的协商是一种不依赖外部管理、具有内在适应性的自我实施机制。治理主体间并不仅仅是发包者与承包者之间的关系，政府需要将自身视为平等的合作者和参与者，自觉地搭建沟通的平台，通过以互动关系为中心的信任修复机制建设，形成政府与非政府治理主体间的相互信任，为寻求社会合作治理中的价值共识提供可能。
功能互补
政府职能的剥离、重整与职能实现方式的市场化、社会化、信息化是新型社会治理结构的成长过程。政府职能转变与非政府治理主体的功能发挥是一个动态关系结构。第一阶段：政府主动放权，以适度动员的方式发挥非政府治理主体的职能承接功能。开始改变单一政府组织主导的社会治理逻辑，非政府治理力量逐步孵化，其资源依附、组织依附地位也开始得到转变，社会治理的资格得以实现。第二阶段：随着初始职能结构与治理结构的关系被解锁，政府职能定位逐步规范化，非政府治理主体的自我管理、外部监督等机制通过法律方式得到规范。此时，政府与非政府治理主体在各自的能力提升、角色重塑中，实现了由二元并立到合作共进的关系转变。第三阶段：在政府与非政府治理主体的目标关系结构中，实现政府与非政府治理主体的支持型治理关系。此时，社会系统的多主体协作共治的格局得以形成，而政府在社会治理结构中的元治理角色重新得到确认。政府作为治理网络的召集人、合作平台的搭建者所需要的网络集成能力与合同管理能力，价值整合与资源整合能力越来越被强调。结合政府职能重整周期与步骤，实现政府职能抽离与非政府治理主体补位的有效衔接、有序互动，避免出现治理真空，是保障协调共治的合作治理格局实现的关键。
社会治理的价值共创系统，由公共问题解决和社会需求回应两条主线构成，而公民作为最终的价值承载者则是这两个轴线的结合点。公民通过过程参与、信息反馈等形式促使政府与非政府治理主体不断自我提升，促使多方治理系统中的互动机制不断改进。以回应公民需求为目的的服务质量和资源使用效果评价，则会促进治理主体间的功能调适与制度改进。当然，非政府治理主体的功能对接也可从过程性视角，即决策中的信息收集、方案选择、政策宣传，执行中的协同与监督，执行后的评估与反馈等不同环节展开。同时，治理主体间的分工与合作也可以从决策、执行、监督等不同的功能类型的角度来界定。
资源共享
资源交换、共享是社会治理系统得以有效运转和存续的基础。随着社会治理主体的多元化，用于价值共创过程的资源来源和资源类型也随之多元化。对资源所有权由独揽到共享，由内部生产到外部动员、合作，资源使用的公共性价值已经超越了资源产权性质。然而，不论资源所有权格局如何，最终只有走向资源的集中，才能有效发挥其公共价值生产功能，此时，资源的整合机制就变得尤为重要。政府不可能也不需要拥有所有要用的资源，而只需要确保自己拥有接近的途径，以及对这些途径进行有效管理的能力。例如，可以发挥自身在资源网络中的结构性功能，通过志愿动员、契约型合作、购买等方式实现这一点。政府要塑造自身的网络中心性，发挥资源网络中介联络人的资源动员、宣传解释与收集整合功能，由资源供给者向资源监督者转变。这一网络的效率取决于政府与各资源供给者之间关系的强度、复合度、可替代性，以及政府声誉、网络建构者的素质等多种因素。
在合作治理状态下，资源的相互依赖使治理主体间同时互相拥有权力，合作方在资源交换中实现了治理能力的共同增长。然而，为了避免因单向依赖导致的资源垄断以及可能伴生的成本沉淀、权力要挟等行为，政府除了防止各合作方串谋，还要分散更多的资源在不同主体的监督上。选择谁来合作，以及选择多少，要看合作成本与合作收益的比较关系。在以公共利益为导向的治理中，治理资源的来源、资源的控制权的变化，意味着资源网络构建更具问题导向，“效果”将成为治理质量评价的核心标准。只是，在价值共创过程中，社会资源、私人资源虽有被公共化运用的可能，但公共资源也因此有可能被私人化运用，潜藏着腐败的风险。
责任共担
从政府主导型治理模式向多主体合作治理的转变中，责任主体由政府中心向多主体分享的、结果共担的公共责任转变。责任共担是指在公共事务治理过程中主体间的责任分享，它是防止不合理的责任转嫁，市场化、社会化治理主体的利益保障机制。在价值共创的治理系统中，通过跨治理主体的流程再造，以责任分解促进协同配合的治理体系。使“三叶草”式分布化的治理模式向相互衔接的“整体性治理”转变，由全面管理向流程化、网络化转变，从单一的结果控制转向过程与结果并重控制，从而在治理结构优化的同时，实现整体治理效力提升。
多主体合作的社会治理既是政治民主的一种实现形式，同时也意味着责任结构的复杂化。在决策—执行关系链条中，有决策责任、资源保障责任、监督责任和绩效责任之分。在多方协作安排中，各方都承担双重责任：首先，在合作各方之间建立了横向责任关系；其次，各方又向其管理部门就权力使用、事项进行、处理结果等负有纵向责任。责任来源的差异性往往造就了责任冲突。同时，在合作治理的格局中，由于治理权能的差异，政府与非政府治理主体的合作关系经常不是平等的，相互依赖程度也不是对称的。换言之，责任分配很难是公平的。这既需要契约监管能力、网络协调能力的提升，也需要建构冲突识别与化解、资源保障与行为约束等机制作为实现责任共担的辅助机制。
（本文系教育部人文社科青年项目“公共行政责任实现的资源基础研究：理论与实践”（13YJC810028）阶段性成果）
