为期两天的G20第十次峰会在土耳其安塔利亚落下了帷幕。与以往峰会一样，会议发表了《G20安塔利亚峰会公报》，另外，由于反恐问题在这次峰会上受到格外关注，G20发表了历史上第一份关于政治安全问题的声明——《G20安塔利亚峰会关于反恐问题的声明》。
粗读这两份成果文件，很难发现哪些国家在这场峰会上获得了自己想要的成果，哪些国家没有。用时髦的话说，哪些国家提升了自己在全球经济治理中的制度性话语权，哪些国家只是来打个酱油？
究竟什么是制度性话语权？如何才能提高制度性话语权？从这次G20峰会来看，议题设置和制度框架可能是制度性话语权的两个重要方面。
G20议题设置易受影响
一方面，议题设置很重要，将自己所想要谈的议题一直保持在会议日程当中，是话语权的重要内容。G20成员国关于议题设置的共识是，G20必须站在应对全球经济挑战的最前沿。但什么是最前沿的挑战，留给各国解释的空间很大。
安塔利亚峰会的背景是世界经济形势复杂严峻，存在相当大的下行压力。IMF对2015年全球经济增长率的预测四次下调至3.1%，这意味着世界经济可能面临着新一轮衰退的风险。WTO对2015年全球贸易增长率的预测是2.8%，远低于过去20年平均5.2%的水平。在这种情况下，按道理说，促进世界经济增长无疑是大家面临的“最前沿挑战”。但观察峰会的进程，能发现事实远非如此，议题在不断演变和转移。
东道国土耳其最初的议题设置是“共同行动以实现包容和稳健增长”，其核心是三个“I”，即包容性增长（Inclusive）、落实（Implementation“全面增长战略”、投资（Investment）。表面看，这三个“I”都与增长有关，但实际上，土耳其的重心放在了第一个“I”即包容性增长上，这是与经济增长相关的社会问题，如妇女就业、青年就业、粮食安全与营养框架、降低侨汇成本、反腐败、打击跨国逃税等。这些议题也上是欧盟一直想借助OECD平台向发展中国家“兜售”的议题，土耳其G20峰会把它变成了发达国家和发展中国家“共同关心”的问题。
更加吊诡的是，在峰会最后的议程（program）上，这又演变成了五个环节（session）：“发展与气候变化”、“包容性增长”、“反恐与难民危机”、“增强抗风险能力”、“中国峰会构想”。
实际上，最后峰会花费的大部分时间是在气候变化和反恐议题上，负责峰会公报起草的G20事务协调人，在气候变化问题的谈判上共花费了约14个小时，占了整个峰会的大部分时间。当然这有特殊的背景，还有不到两周联合国气候变化峰会就会召开，法国又遭受了惨痛的恐怖袭击的情况。
但从另一个层面来看，这也反映出G20峰会议题的抗干扰能力较弱，发达国家在当前形势下对与新兴经济体协调经济政策的需求在下降，因而G20很容易出现议题转移和变化无常的现象。
制度框架
另一方面，制度框架也很重要，同样的议题和谈判对手，在不同的制度框架中谈判，话语权也会很不一样。
欧美发达国家担心即将到来的联合国巴黎气候大会有可能会重蹈2009年哥本哈根会议的覆辙，认为在《联合国气候变化框架公约》的制度框架下，包括基础四国和七十七国集团在内的发展中国家可能会组成谈判联盟，导致最终达不成一个适用于所有缔约方、具有法律约束力的2020年后国际应对气候变化的协议，且不一定会坚持利马会议所制定的“到2100年全球气温升幅低于2摄氏度”目标。因而，发达国家提出，要利用G20安塔利亚峰会的机会，推动G20成员国在巴黎气候变化大会做出更多的承诺。
谈判的结果是，发达国家承诺：维护《联合国气候变化框架公约》是气候变化谈判的主要国际政府间机制地位，坚持巴黎协议要反映“共同但有区别责任以及各自能力”的原则，同时考虑各国国情；发展中国家则承诺：坚持《利马气候行动倡议》关于控制气温升幅低于2摄氏度的目标；指示本国谈判代表在未来数日里建设性和灵活性地参与讨论气候谈判的有关关键问题，包括减缓、适应、资金、技术研发和转让以及透明度等，以便在我们到达巴黎时能有一个解决方案。
这实际上是双方的一个妥协：既承认《联合国气候变化框架公约》是谈判的主渠道，又强调G20要在巴黎会议召开之前对谈判的成功发挥重要作用；既强调要坚持2摄氏度的目标，又强调遵守共同但有区别的责任以及各自能力的原则。也正是由于这个妥协的存在，G20安塔利亚峰会在气候变化谈判的问题上发挥了重要作用。
峰会的另一项重要议题是反恐问题。巴黎发生系列恐怖袭击事件和随后法国战机对“伊斯兰国”在叙利亚的目标实施大规模空袭之后，反恐议题在G20峰会中持续发酵，吸引了很多的注意力。在东道国总统埃尔多安关于峰会成果的吹风会上，大约有一半的时间在谈峰会发表的反恐声明。美国总统奥巴马的新闻发布会上，发言和提问也主要是围绕反恐问题展开。
在打击恐怖分子的原则立场上，G20各国没有什么分歧。但在如何打击上，一些国家对于是否要严格遵守联合国的法律框架以及安理会的相关决议，还是去依靠一些新的制度框架，存在一些不同看法。
经过谈判和妥协，峰会声明强调：一方面，反恐行动必须坚持联合国的核心作用，与联合国宪章的宗旨和原则保持一致，遵守联合国的法律框架，包括国际人权法、国际难民法以及国际人道法和联合国安理会的相关决议；另一方面，在反恐怖融资的问题上，可以更多发挥隶属于OECD内部的金融行动特别工作组的作用。
总体上看，G20机制的建立本身就是中国等发展中大国在全球经济治理中话语权提升的标志。1998年的亚洲金融危机和2008年全球金融危机使发达国家意识到，发展中大国必须在全球经济治理拥有更大的话语权，G7必须让位于G20，否则的话，全球经济力量格局与治理架构之间的长期失衡只会带来更多的危机。、但我们必须清醒认识到，话语权不能光靠别人“给”，还要靠自己去争取，努力提高自己设置全球议程、塑造制度框架的能力，这样才能源源不断地提高在全球经济治理中的制度性话语权，即将开启的“G20中国年”为我们提供了一个前所未有的广阔机遇。
注：
作者是复旦大学金砖国家研究中心副教授，此次受邀参加G20土耳其安塔利亚峰会举办的系列学术活动。
