——中国社会主义政治发展的制度因素分析
对当代中国政制安排进行理论阐释是中国特色社会主义政治发展和研究的重要内容。中国的政治制度安排有其发生、发展、完善和优化的内在逻辑与特定的路径依赖。本文对构成中国政制安排的三大基石分别进行历史性梳理和理论检视，并在此基础上对其理论内涵的完善和现实路径的优化进行理论和实践上的探讨，试图拓宽中国特色社会主义政治发展理论的研究视野，丰富其理论内涵。
一、当代中国政制安排的历史和现实逻辑
国家富强、民族振兴和人民幸福是现代国家的目标和使命。中国的现代国家建设发端于辛亥革命。辛亥革命终结了清朝，也终结了盘亘于中国社会两千多年的封建君主专制制度。在旧体系被打碎、新体系尚未建立的背景下，为完成建设现代国家的目标和使命以及重新聚合社会和民众，在中国革命和实践中必须出现新的领导力量。经历了袁世凯军人建国的失败实践后，孙中山领导的中国国民党认识到应通过民族和民主两大革命来构建以“民主共和”为内核的新制度。但国民党并没有将这两大革命与当时的革命力量——占中国人口绝大多数的农民有机地衔接起来，使具有内生力量的农民革命获得现代的内核与意义，导致了其革命的理想与目标缺乏现实的基础和内生动力，因而没有成为中国革命和实践新的领导力量。中国共产党借鉴俄国革命的经验，走上了以政党凝聚民众，以武装革命夺取政权，以人民共和建设政权的道路，在取得革命胜利后，通过强大的理论、思想和组织领导，最终确立起在现代国家建设中的领导和核心支柱地位。作为执政党的中国共产党从现代国家建设的目标和使命出发，从革命实践和借鉴苏联模式入手，选择和设计出了一套党对国家和社会主义事业实行全面领导的政党—国家体制，这种体制既是国家建设的一种制度设计，也是国家权力运行的制度安排，它既体现出从国家建设的现实需要出发的策略性一面，也体现出从中国共产党领导核心和中心支柱地位出发的原则性一面。从根本上讲，中国共产党核心领导地位的确立是由其政党属性和自身的先进性决定的。同时，中国共产党的先进性又是历史的和具体的。在当代中国，党的先进性具体表现为执政的有效性。这种有效性通过两个方面来展现：一方面，中国共产党能够制定出符合社会发展规律的方针和政策，这些政策能够从整体上推进整个社会可持续发展和政治文明的不断演进；另一方面，这些政策的落实能够有效地释放其效能，使社会成员的生存质量、福利水平、社会公正感和自身幸福感不断增强，社会成员能够实质性地分享社会发展所带来的红利和成果。两个方面的有效性都不可或缺。为了强化共产党执政的有效性，就必然要实现执政方式的转变，而执政方式的转变又有利于消除制约执政能力提高的各种障碍性因素，从而更好地巩固党的执政地位和核心领导地位。
现代国家的运行机制已经清晰地表明，民主的发展逐步背离了由人民直接参与统治或人民自己统治这一古希腊的简单民主制观念，因为那种民众自己管理自己而不借助中介和代理人的管理方式已经不能适应规模巨大的现代国家的发展要求。在中国这样一个有着广阔领土和众多人口的国家，代议制就成为合理和科学的形式。人民通过授权和委托的方式，将自己的终极权力委托给代表他们利益和意志的代表，由代表再次进行委托和授权。这种“双层委托和授权的模式”能保证权力的有效运行。
中国在历史上是一个没有代议民主传统的国家，不论是清末的咨政院、咨议局，还是中华民国时期的议会，以及中国共产党早期建立的苏维埃组织，都是从欧美和苏联借鉴而来的。中国共产党在发展和完善早期苏维埃政权组织形式的基础上，结合中国独特的国情，自上而下地设计和拓展了人民代表大会制度这种一院制的立法机关形式，从理论上讲，一院制的立法机关能够以最直接和全面的方式反映和体现人民的意志。由于特定时代背景的限制，在其设计和扩展过程中，以军事动员和计划经济为基础的人民代表大会制度继承了大量的苏维埃成分和因子，在制度属性上更多地体现代议制属性而缺少民主制属性。人民代表大会本质上是人民行使权力的机关，其功能是承担对公共权力运行的控制、监督和制约，因此必须充分体现民主制的属性来保障决策的合法性，保证所通过的法律和政策充分代表人民的根本利益。如果不能充分体现民主属性，其代议制的形式必然会成为权力操纵和控制的工具。因此，中国人民代表大会制度的发展和完善既不能完全遵循代议制度自我完善的逻辑，也不能照搬西方议会民主的形式，而应围绕着当代中国政治制度安排的整体思路和现实要求来发展和完善。
在中国传统的帝制体系中，统治者主导的“吏治—人治”观念深深扎根于人们的思想观念之中，法在中国只具有工具性意义而没有价值性意义。新中国成立伊始，中国共产党在经济领域以社会改造为出发点，全面模仿苏联的计划经济体制，通过集体化、国有化、计划化的高度集中的经济体制来达到消灭私有制和市场经济的目的。在政治领域，由于缺乏法治观念和高度集中的政治体制的影响，权力缺乏制度化的约束和制约，最终导致经济建设和政治文明建设越来越偏离现代国家建设的目标和使命。改革开放后经济发展由计划经济向市场经济的转轨，就是在总结了当代中国发展建设的经验教训基础上进行的。市场经济公平竞争的秩序要得以维系，就必须对政府的行为进行明确的规制，使政府在法律规定的范围内行使其裁量权，保证市场作用的充分发挥和市场经济活力的持续增强。而一旦不受法律的明确约束，政府的权力必然持续地膨胀和扩展，当政府的权力渗透到市场经济的各个领域时，就会使大量的公共资源流向与政府自身利益密切相关的领域和行业，而排斥和挤压其他行业和领域的发展，导致黑箱作业的不断膨胀，形成一个固化的特殊利益阶层。这些阶层掌握着资源的分配权和管理权，影响和左右政府所制定的公共政策，不仅严重影响了市场经济的公平竞争秩序，也严重抑制了市场经济的活力。为了实现现代国家建设所要求的真正意义上的现代市场经济，中国共产党凝聚全社会的智慧，与时俱进地提出和实施了“依法治国”的法治国家建设方略。法治建设的首要对象是政府，其本质精神在于有效地制约公共权力，因为一切有权力的人都容易滥用权力，直到遇到界限为止。当前中国社会矛盾和问题不断产生而政府却不能有效治理的深层次原因，在于政府自身的权力过大且没有受到法律的有效制约。要约束政府的权力，把它关进制度的笼子里，只有严格的法治才能实现。因此，法治政府建设成为依法治国的应有之义和关键环节。法治在中国的政制安排中具有明显的“嵌入式”特征，它缺乏内生的文化根基，是在市场经济发展的刚性要求和执政党与时俱进的目标推动下实行的。
因此说，中国的政制安排呈现出双重演进的逻辑特征，一方面它具有明显的源于顶层和人为设计的属性，这一属性以保障中国共产党的核心领导地位为根本体现，同时执政党又将公共权力扩散到全社会，使其为全体社会成员所共享，以此来维护和实现广大人民的根本利益，并强调权力应在法治的轨道上运行。另一方面它又以适应中国特殊的国情而展现出了较好的适应性，保证了当代中国的政治稳定、经济发展和政治文明的推进。这种双重演进的特征内在地决定了完善和优化政制安排是必然的，因为任何人为设计的制度，必然要随着时代的变迁和社会文明的发展不断完善和优化，防止政治体系失去活力。而完善和优化中国的政制安排要在中国共产党的领导下，通过自上而下的渐进式政治改革来进行。
二、当代中国政制安排理论内涵的完善
要完善当代中国政制安排的理论内涵，首先要完善执政党执政理念的理论内涵。而这一工作又应围绕执政党执政的有效性和转变执政方式来展开。
中国的执政党——中国共产党的领导集中体现在其整合各个阶层的不同利益与诉求，集中精力针对全局性、战略性和前瞻性的重大问题，制定出符合全体社会成员根本利益的政策，并使之最终上升为国家意志。中国共产党执政有效性的一个具体体现在于其决策的高质量和政策的高效能，之所以如此，党际协商在其中发挥了重要作用。中国特色社会主义事业的复杂性和艰巨性决定了开展党际协商的必要性。不同的政党各自代表着不同群体的利益和偏好，通过党际协商，让不同的政党从不同的视角出发来丰富和完善政策过程及政策内容，依靠集体智慧促进决策的科学化，为政策的有效产出提供保障。因此，中国共产党在确保对其他党派政治领导的前提下，应给予其他党派平等参与政策讨论的机会和平等发出声音的渠道，尊重所有参与主体的判断和观点。此种模式的良好价值能够得到其他党派和全体社会成员的积极评价和广泛认同。
在新时期，转变执政方式成为中国共产党的必然选择，要通过有限的竞争性选举来实现执政方式的转变。竞争性因素的增加是保证政党系统充满生机活力和提升战斗力的最佳选择。在中国特色社会主义体系下，有限的竞争性选举应通过差额选举来体现和实现。为此需要完善两个渠道：一是在党内实行差额选举。当前党内差额选举的范围小、层次低，差额比例不大。在中央一级，差额选举只到中央委员，在地方一级，差额选举只到常委，副书记和书记仍为等额选举。而且“近年来差额选举都是预选差额而非正式选举差额。在预选差额选举时，往往不实行集中投票，而是实行分代表团投票，这使差额选举的质量和效果大打折扣。在差额候选人的安排上还有陪选的情况，使差额选举实际上变成了等额选举”[1]。二是在为国家政权机关输送政治精英和专业人才的过程中实行差额选举。这种模式的好处在于不同的候选人能够在相互竞争中充分表达自己对具体事务的治理理念以及解决问题所采取的合理方法，人大代表和社会成员能够通过相互比较选举出能力和素质相对较高的人选充实到政府机关中。在此过程中，即使有一定数量的候选人落选，也不会影响执政体系的稳定性。“一定数量的中共党员候选人的落选，也并不必然意味着政党执政能力的下降和人大地位的实质性改变，这一结果在制度层面上表明，中国的政党制度与人大制度的结合是成功的，因为它不但能够容纳党员候选人的落选，而且还扩大了选举过程的开放性。”[2]
代议制形式为人民行使自身权力提供了便利条件。人民当家做主是中国政权建设理论的核心，其实质内容在于人民是公共权力的所有者，人民享有对公共权力的最终控制权和监督制约权。完善中国权力运行的制度安排，最重要的路径在于权力行使机关必须充分体现民主的属性，从而保证权力实质性地为人民所控制。民主观念的实质在于将社会理解为一个由不同利益主体甚至是相互冲突的利益主体构成的集合体，民主制度为公共政策的输出设定了一个较为清晰的合法程序，提供了一个公开讨论的平台，通过这一程序和平台，社会成员能够在最重要的和与自身利益密切相关的事务上表达诉求，有效地影响政策结果。同时，民主不仅仅意味着是谁在做出决定，公共政策也不仅仅意味着被谁提议和实施，而是包括通过争辩、讨论和透明的过程保证政策结果得到合理解释。民主和开放的讨论不可分割，把涉及公共事务的各种问题付诸公开讨论，为对立意见提供辩论的空间和互相商谈的平台，直到政策形成过程为社会成员所广泛了解，政策内容使大多数社会成员感到满意。在中国的政制安排中，普遍地采取兼职代表和人民代表大会的形式来保证权力的高效运转。各级人大代表在选举产生之后，被编入了以地域为基础的各个代表团之中，便于他们具体地掌握和深入了解本地域内各种真实的情况，随时随地听取人民群众的呼声和要求。兼职代表形式也便于人民对代表进行有效监督，最大限度地保证代表为人民利益而工作，防止代表政客化。“人民代表大会是联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道。党要加强在各级人民代表大会中的工作，通过人大代表，广泛了解各方面群众的要求，倾听群众的呼声和批评。”[3]
完善中国政权建设理论，一方面要充分保证人民对公共事务和公共政策的知情权，增加政策形成过程的开放性和透明度。代表们应公开和透明地参与讨论并与其他代表展开辩论，各种不同的意见、呼声和观点都应被平等地倾听和汇聚，所有的代表应一起为达成科学合理的决策而努力。通过公开透明的过程，社会成员能够全面深入了解政策的内容和预期结果。另一方面政策内容要充分吸纳社会成员的集体理性政策偏好。在汇聚社会成员分散意见基础上形成的集体理性政策偏好，真实地反映了社会成员所面临的紧迫和现实的问题，政策过程吸纳集体理性政策偏好，就是坚持以问题为导向，只有坚持以问题为导向，政策才能有效地解决公共事务，增进社会成员现实的福祉水平，社会成员才能为政策的执行提供强有力的支持。在这种双向互动的过程中，每一个社会成员逐步认识到这种政制安排所具有的优越性，逐步对人民代表大会制度产生内在的认知和认同。“当一项制度，或一套制度，具有民族的舆论、爱好和习惯为它铺平道路时，人民就不仅更易于接受，而且更容易学会，并从一开始就更倾向于做需要他们做的事情，以维护这种制度，和把它付诸实施。”[4]只有将“人民当家做主”的价值原则落实到政府及其官员依照法定程序办事的具体实践之中，中国的政制安排才能健康、持久发展。
法治政府建设是完善当代中国政制安排理论内涵的题中应有之义。中国法治政府建设的首要前提是在理论上对法治的内涵有明确和统一的认识，为法治政府建设提供理论支持。法治的内涵由三个不可分割的部分构成：一是政府的运行应受到法律和法规的限制，也即政府的运行应置于已经明确颁布的限制其自由裁量权的法律和法规的框架之中。法治对政府权力而言意味着对于影响任何个人的法定权力、义务和自由的行为都必须证明其确切的法律根据。二是法治应该体现形式和程序的合法性。此种意义上的法治包括法律制定的严格程序，法律的权威公布以及普遍性、平等适用性和确定性等特征。形式和程序的合法性能够有效地保证司法机关履行其解释和适用法律的特定职能，不受其他权力主体的干涉。“任何时候，只要对政府的法律限制存在，形式合法性就会随之而来。在威胁采取针对个人或财产的政府强制，特别是在施加刑事制裁时，形式和程序的合法性必不可少。”[5]三是法律应在解决社会矛盾冲突中发挥主导性作用。法律是全体人民意志的体现，一旦被创始、公布和实施，就获得了自身所具有的独立性和权威性。对社会矛盾冲突的化解，主要依赖于法律和权力两种手段。依赖权力化解社会冲突，固然有其反应迅速、处置有力和易于调动各种力量的优势，但也容易导致应对和解决矛盾冲突机制的脆弱性，基层权力行使主体易于根据上层权力主体的意志和命令去解决社会冲突和矛盾，手段和措施过于单一和简单，且易随着各种权力主体意见和意志的改变而改变。更为重要的是，依赖权力解决社会矛盾和冲突需要大量的人力、财力、物力，成本过高，增加政治体系的负担。法律为化解社会矛盾冲突提供了明确和稳定的程序，提供了惩戒和救济的具体内容，也为社会成员提供了稳定的预期。尽管法律在化解一些突发性和应急性事务中体现出其滞后性的特点，但法律的独立性和权威性使其能够有序、客观和公正地化解各种矛盾冲突，促进社会和谐发展。
在具体实践中，应该采用“正面清单管理”来规范政府权力的运行。对政府权力应该介入的领域和事项列出明确的清单，凡是清单规定政府必须履行的，则政府职能的履行要取得可见的绩效和效能；凡是清单没有规定的，则政府的权力不能介入。只有对政府的权力进行正面清单管理，才能从根本上解决政府职能的越位和缺位问题，更重要的是将政府的绩效和权力运行置于整个社会的监督之下。政府的绩效包括积极和消极两个方面：积极的绩效是政府在权力限定的范围内运行，在权责一致的要求下，有效地解决公共事务，取得了预期结果；而消极的方面不仅包括政府跨越了权力运行的边界，侵害了其他主体的利益，也包括即使政府在限定的权力范围运行，但并没有实现其应承担的责任和义务，没有取得目标所预期的结果，没有增进甚至是损害了社会成员的根本福利。正面清单管理有利于社会成员比照明确的清单监督和制约政府权力，有效促进政府绩效和效能的提升，推进政府治理能力的现代化。
三、当代中国政制安排运行机制的优化
当代中国政制安排在理论上具有整体性和内在一致性的发展逻辑。人民当家做主不仅要保证人民能够作为一个整体存在，从而使国家权力掌握在全体人民手中，而且要保证人民自身的事务全面上升为国家事务，国家以人民的利益为最高利益，而这两个关键点在中国的政制安排中只有通过中国共产党领导的“党建国家”的战略模式才能得以保障和实现。“这种模式之所以能够成立，是因为人民通过党实现有机聚合，从而能够在整体上成为掌握国家权力、当家做主的力量，这种模式之所以有效，是因为将人民凝聚一体的党能够成为社会核心力量，从而为现代国家制度体系的成长提供有力的依靠和支撑。”[6]对整个社会而言，中国共产党核心领导的重要价值在于供给了一个相对稳定的社会和政治发展秩序，而稳定和良好的秩序为社会成员之间的交往和互动提供了安全环境，为经济生产和政治文明的推进提供了有力保障。在一个没有秩序的社会里，人民当家做主失去了存在和运行的可能性。而社会和政治秩序的持久维持，必然应通过法治的途径来实现，因为法治是规范和约束某些无序现象的最佳工具。如果真正按照法治的要求规范政府行为，保证权力在法治化轨道上运行，那么由政府权力过大而导致的矛盾和冲突就会大大减少，社会长治久安就会有根本性保障。但法治只有在民主政治条件下才能真正，只有在人民真正当家做主的模式中才能扎根于整个社会。不过，整体性发展的逻辑必然要求通过具体和局部的优化来促进整个政治体系良性和可持续地运行。
首先，优化民主集中制的运行方式，保证在不同的制度和体系中充分发挥其功能。民主集中制是我国的根本组织制度和活动原则。但在中国的政制安排中，存在着民主集中制的作用和功能在不同制度和体系中高度趋同和一致化的现象。中国共产党执政的核心地位和使命决定了民主集中制在党内实际上体现为一种金字塔形的垂直式体制，其核心内容是党员个人服从党的组织，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。作为一种政党原则的民主集中制，有效地保证了中国共产党的团结统一和一致行动，保证中国共产党有效地汇聚起全党和全社会的意志和决定，并将这些意志和决定迅速地贯彻和执行下去。但在权力机关和政权机关中，民主集中制并没有体现出不同的价值取向和充分发挥其功能。在全国人民代表大会的运行体系中，人民代表大会实行主席团模式，主席团内部推选执行主席，在主席团开会的时候，又推选若干人组成常务主席，由常务主席主持主席团会议，这种形式在很大程度上类似于政党的民主集中制。同样，在政权机关的活动中，中央和地方国家机关内部，都设立了中国共产党的组织，国家政权机关内的重大问题和干部管理工作，都由党组决定，这样，党的活动原则必然成为了政权机关的活动原则。这种高度趋同和一致化的倾向，使得民主集中制的价值和功能受到了限制。不同的性质和使命决定了民主集中制应发挥不同的功能，不能因为中国共产党是执政党，就将适用于党组织的民主集中制原则，简单地搬用到国家权力机关和政权机关的组织和活动上来。因此，应该优化民主集中制的运行方式。在权力机关的活动中，应充分体现民主的价值和原则，凡重大议题和事项，应充分发挥每个代表个体的作用，尊重和保护他们的发言权。涉及社会成员切身利益的事务，应举行不同群体和代表参加的听证会。当代表进行表决时，应充分贯彻“一人一票、票票等值”的原则。在国家政权机关中，应充分体现集中的价值和原则，保证政府能够集中必要的资源，并将这些资源有效地投入到需要迫切解决的公共事务中，提升执行过程的权威性和行动力。
其次，政治过程和行政过程要按照各自的逻辑来运行。政治过程和行政过程在理论上和实际操作中的适当分离是现代政治理论的重要贡献之一。以公共预算制度为例，公共预算的提出和编制属于行政过程，因为作为专业性的工作，预算的合理化和科学化要依赖掌握专业知识和专业技能的事务人员；而公共预算的审查却属政治过程，不同的群体、代表以及大众传媒要对预算的通过和执行进行严格的审查和限制。但在中国的政治实践中，各级人大常委会的财经委员通过委派人员参加政府召开的财政和预算会议，以提前介入的方式了解相关信息和掌握预算编制的指导思想，在财政部门初步确定预算方案时，就对一些重要的问题提出意见和建议，供政府讨论预算方案时予以考虑和关注。然后，根据政府的财政工作报告写出初审意见，为大会财经审查委员会和常委会审议预算草案和预算报告提供翔实可靠的第一手材料。当政府的预算方案在审查和讨论时基本上全部通过，最终的结果是预算失去了原本应该在政治过程中所产生的权威性和约束力，预算编制最终流于形式或成为一纸空文。这种现象产生的根源在于没有遵照政治过程和行政过程适当分离的原则，让政治过程提前介入行政过程，实质是预算的行政过程政治化了，而作为预算的表决环节的政治过程却被行政主导了。也就是说，这种做法背离了预算制度所依赖的政治和行政过程适当分离的现代制度设计原则，当二者相互混合时，不仅淹没了政治过程，也扭曲了行政过程，结果是权力寻租现象不断出现，而且极其隐蔽，甚至被合法化。政治过程是多样化利益汇聚、表达和博弈的过程，在这一过程中，个人、团体、利益集团、未被组织起来的潜在利益集团都试图接近以政府为权力中心的决策环节，或对决策过程施加压力。政治过程应分散一定的参与渠道或建立一些相对独立的权力中心，保证不同的利益团体或集团能够实质性地接近决策中心，这样，政治过程才能充满活力。而行政过程是一个相对集中的过程和执行的过程，其属性在于廉洁和高效，但廉洁和高效应从政治过程中获得结构性保障。
再次，优化利益表达机制，拓宽社会成员利益表达渠道。以实现最广大人民的根本利益为核心构建起的利益代表机制，较好地保证了人民利益的增进和实现，但现代国家的运行是由利益代表机制和利益表达机制的双轨机制来实现的，因为利益代表机制在自身运行的过程中存在着难以克服的缺陷和不足。在当代中国政治体系中，社会成员利益诉求呈现出多元化和多样化的发展趋势，代表和社会成员之间传统关系的局限性更加明显地体现出来，利益代表机制渠道的有限性和运行方式的可控制性已经难以适应当代中国现实政治发展的需要。因此，优化利益表达机制成为优化中国政制安排的必然选择。优化利益表达机制，一方面要有效解决部分社会成员，特别是弱势群体在政治领域的失声状态。利益表达上的失声状态导致利益上被代表和失真，利益上的被代表和失真进一步加剧了失声状态。社会成员应充分认识到，只有关注和捍卫自己的利益，只有在影响自己利益的事务和政策中表达声音、看法和观点，并将这些观点汇聚起来形成有效的社会力量，自己的利益才会不被忽视。从理论上来说，政治过程的正当性，不是看它能否平等地代表所有成员的利益，而是看它是否建基于每个成员都视之为可成立的理由和偏好之上。而且，解决社会成员失声的状态，也是公平对待社会成员人格尊严的一种方式。“机会日益增多的、正式的和多元的公共辩论不仅使有权势者对其行为负责，而且与制度性或政策性结果密切联系，在一个社会和经济存在结构性不平等的社会中，这种辩论也是一种通过民治程度反映一些不公正待遇的方式。”[7]另一方面要有效地建立起汇聚社会成员意志和偏好的机制。现代通信技术的普及和大众传媒的发展为声音表达机制提供了有效的载体和手段。通过完善协商性民意调查技术、公共舆论调查技术，综合运用电话、互联网等点对点采访技术，有效地聚合社会成员对某一事务或政策议题的集体理性偏好，通过有效回应和吸纳社会成员的偏好来保证政治过程的正当性和政策过程的合理性。
最后，推进依法治党，实现党的领导和依法治国的内在衔接。中国共产党是社会主义事业的领导核心，其中心支柱地位内在地决定了依法治国的逻辑前提必然是依法治党。宪法和法律对于全体国民以及任何政党组织都具有普遍的约束力，是一切政党活动的唯一基础和准绳。依法治党的根本原则在于中国共产党应在宪法和法律范围内依法活动，任何以党员身份行使公共权力的个人或组织，必须依照法律的界限运用权力，自觉维护宪法和法律的尊严与权威。同时，中国共产党所制定的一切党内法规、政策必须接受宪法和法律的检验，不得同宪法和法律内容相抵触或相冲突。在依法治党的具体推进中，最重要的着力点在于建立和完善及时有效的追溯和追究机制，防止出现以权压法、以言代法、权大于法的现象，而一旦出现超越宪法和法律的行为，应有完整的惩戒措施和机制。具体而言，应将中国共产党自身惩戒机构和依赖公共权力建立起来的国家惩戒机关有效地整合在一起，重新进行科学的分工和定位，防止功能重叠和作用相互抵消。中国共产党自身的惩戒机构主要的功能在于预防和教育，在自身体系内广泛宣传和普及宪法和法律知识以及党的法规内容，使每一个党员能够详细了解和掌握宪法和法律，并自觉遵守宪法和法律。而公共权力授权机关的主要功能在于对已经发生的违宪和违法行为进行追查和审理。授权机关依法通过完整的证据链，对违法行为进行公开和彻底的调查，最终通过司法机关进行审判和定谳。作为行使公共权力的个人或群体，不论其是何种身份，其违法行为只有通过公共权力授权的机关进行追究和惩处才能保证权威性和正当性。依赖公共权力追究的权威性和公开性，带动全体社会成员敬畏和遵守法律，并实质性地保证依法治国基本方略的有效推进和落实。依法治国所体现的精神如果不能在处于核心领导地位的执政党自身体现出来，依法治国就缺少根本的保障。依法治国如果缺乏依法治党的内容，本身也是不完整的，其内容也必然是空洞的。
注释：
[1]俞可平主编：《依法治国与依法治党》，北京：中央编译出版社，2007年，第103页。
[2]何俊志：《作为一种政府形式的中国人大制度》，上海：上海人民出版社，2013年，第15页。
[3]中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》中，北京：人民出版社，1991年，第945-946页。
[4]J.S.密尔：《代议制政府》，张清津译，北京：商务印书馆，2007年，第10页。
[5]布莱恩.Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉：武汉大学出版社，2010年，第154页。
[6]王海峰：《干部国家——一种支撑和维系中国党建国家权力结构及其运行的制度》，上海：复旦大学出版社，2012年，第9页。
[7]毛里西奥·登特里维斯：《作为公共协商的民主：新的视角》，王英津等译，北京：中央编译出版社，2006年，第9页。
