改革开放30多年来，中国已经成为世界上减贫速度最快的国家之一。中国的减贫奇迹主要归功于农村贫困状况的改善，根据中国国家统计局的调查数据显示，1978-2007年，中国农村贫困发生率由30.7%下降到1.6%，累计实现两亿多农村人口脱贫。可以说，改革开放后中国经济的快速发展极大地改善了农村贫困人口的生活状况，与此同时，中国政府实施的一系列农村扶贫措施使得中国农村绝对贫困问题得到了相当程度的缓解。这其中农村最低生活保障制度在农村反贫困领域扮演着越来越重要的角色。
农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”）是对家庭人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和地方给予差额补助的社会救助制度。1996年民政部下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》标志着我国农村低保工作的正式展开，2005年进入加速发展阶段，2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，当年年底全国31个省（区）市都建立了农村低保制度。2009年民政部部长李学举在全国民政工作会议上宣布2010年要将农村符合条件的困难群众全部纳入低保范围之内，基本实现应保尽保。
农村低保制度的建立不仅加快了农村社会保障体系的建设，还从根本上改善了农村贫困人口的生活状况，并为维护农村社会和谐稳定发展奠定了坚实的基础。同时，农村低保制度的建立和完善也对我们全面建成小康社会具有重大的现实意义。经过八年的发展，农村低保制度取得了较为显著的成绩：财政投入不断加大、低保标准不断提高、受保范围不断扩大、程序不断规范科学、制度日益完善、效率不断提高等等。
一、我国农村贫困发生率居高不下的三大主因
尽管贫困人口数量有了明显的下降，但是，根据对民政部农村低保人口数据和国家统计局农村人口数据的测算，2007年农村贫困发生率（农村贫困发生率=农村低保人口/农村总人口）为4.99%，而2013年却上升到了8.56%（参见表1）。农村贫困发生率近几年来不降反升，要实现2020年根除贫困的目标，时间紧任务重，相关问题的研究应引起高度关注。
基于对民政部和国家统计局相关数据的测算，我们认为农村贫困发生率居高不下主要有以下三个方面的原因：
原因一：低保标准不断提高以及“应保尽保”政策的落实
农村低保标准并不是一成不变的，各地方政府会根据当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高适时调整。近年来，随着我国经济的快速发展、人民生活水平的不断提高，低保标准也在逐年提高，具体如表2所示：
从表2中可以看出，2013年全国农村低保平均标准和人均纯收入分别是2007年的2.9倍和2.1倍。不难发现，低保标准增长率超过了人均纯收入增长率，较快的低保标准增长速度使得每年有更多的人口被划入低保范围之内。如果我们以2007年的低保标准为依据，即使是在考虑了物价上涨因素的情况下，2013年的贫困发生率也会显著下降。可见低保标准的提高虽给农村贫困居民带来了更多的福利，却也使得贫困发生率有所上升。
按照世界银行2005年划定的贫困标准（平均1.25美元每人每天），我国农村的低保标准介于1美元和1.25美元之间，但这是根据官方汇率得出的。在衡量贫困标准特别是在用世界范围的标准时，官方汇率并不适用，取而代之的应是购买力平价。虽然我们不能准确地测算出用购买力平价换算后我国农村的低保标准，但有一点可以确定，即我国农村的贫困标准高于世界银行的标准。原因很简单，近年来我国政府公布的农村贫困人口数大于同期世界银行估计的数据，而世界银行采用的就是1.25美元的标准。
随着大规模的农村低保制度建设自本世纪初在全国范围内展开，特别是2007年以来低保制度的完善、“应保尽保”的要求逐步落实，使得享受低保的农村人口数量不断增加。近年来，我国农村低保人口绝对数的逐年增多虽与低保标准不断提高有关，但也与低保制度的健全、“应保尽保”的落实密切相关。过去城镇低保人口的变迁与此类似。城镇最低生活保障制度在2002年7月实现了全国覆盖，当年救助的城镇贫困人口为2064.7万人，到2009年救助人口高达2345.6万人。虽然城镇低保标准也在不断提高，但截至2013年城镇低保群体已下降为2064.2万人。
近年来，随着城镇化进程的加速，大量农村青壮年进城务工，农民工队伍日渐庞大。这虽然使得我国农村总人口不断减少，但却并没有使得我国农村低保人口出现相应的减少趋势。原因就在于，随着青壮年劳动力的转移，留在农村的老、弱、病、残人口比重上升了，这部分人口收入微薄、较为贫困，且转移到城镇的概率也很低。在分母减少的同时分子并没有出现相应的减少，从而使得农村贫困发生率不降反升。因此，农村剩余劳动力的转移也是农村贫困发生率居高不下的原因之一。
从表3可以看出，2008-2010年，我国农村转移出去的人口逐年递增，2011-2013年，转移人口虽呈下降趋势，但从总量上看规模依然很大。我们以人口自然增长率为依据计算了在没有劳动力转移情况下的农村应有人口，并在此基础上计算出理论上的贫困发生率，由此我们发现农村人口的转移使得农村实际贫困发生率较推算出的理论贫困发生率增长了0.2%左右。与此同时，我们还发现，除了农村人口转移的因素外，人口老龄化也是农村贫困发生率上升的重要因素之一。
据一份基于山东省低保家庭的问卷调查显示，农村低保人口中60岁以上的老年人占了54.5%。可见老年人口对我国低保工作有着极为重要的影响。特别值得注意的是，近年来我国人口老龄化特别是农村人口老龄化正呈加速趋势（参见表4）。
数据显示，2008年以来我国60岁及以上老年人口比重不断上升，并且农村老年人口的比重更高。根据2012年全国农村人口老龄化水平地区分布（见图1），除了新疆、西藏、青海三个地区的农村社会未进入老龄化阶段外，其他大部分地区的农村老龄化问题都十分突出。此外不难发现，我国农村人口老龄化不仅表现在老年人口比例逐年上升这一纵向水平上，还表现在老龄化程度相比城镇更为严重这一横向水平上。
根据民政部公布的数据，农村贫困人口中，老年人口的占比从2009年9月的33.5%上升至2010年12月的35.3%，2011年12月的36.4%，2012年12月的37.8%，2013年12月的38.6%，2014年12月的39.6%，即呈现出稳步上升的趋势。农村老年群体往往劳动能力不足或已丧失，收入甚微且体弱多病，平均医疗费用远高于青壮年。蔡昉等学者基于CHNS数据计算得出，2004年中国农村户主为71岁以上家庭的收入贫困率为15%，而户主为劳动年龄的收入贫困率仅为8.5%。
人口老龄化是最近几年农村贫困发生率不断上升并居高不下的重要原因。农村人口老龄化程度的加深不仅重构了农村社会人口结构，还影响了农村减贫的进程。随着人口流动的加快，贫困会越来越集中发生于那些缺乏劳动能力以及体弱多病的老年人口。由于该群体本身就丧失了获取经济收入的能力，这会使得未来中国农村社会的减贫工作陷入困境。伴随着人口老龄化趋势的加剧，未来农村减贫工作将会面临更大的挑战。为适应这一变化，寻找中国农村新的减贫动力迫在眉睫。
近年来，在我国城乡二元户籍制度逐步被打破，人口流动频繁的大形势下，农村贫困人口的分布也呈现出分散趋势，并且由于居民内部收入差距不断拉大，以前大量存在的贫困县、贫困村，如今已经很少见，取而代之的是农村贫困人口零星地分布在边远地区。如表5所示，2012年全国农村贫困发生率倒数前6名的省份的贫困发生率较2008年均有明显的上升。
由表5可以看出，全国农村贫困发生率的方差呈逐年上升趋势，即我国农村贫困人口分布的离散情况越来越严重，这使得不论是财政的扶贫资金，还是国家出台的扶贫项目，由于规模效益递减而使得其效果不再像以前那样明显。这就给扶贫工作带来了不利的影响。近年来，农村低保人口数量稳中有升也从侧面反映出该问题。以前通过划定“贫困县”来大面积根除贫困的策略已不适应新形势下农村贫困问题的解决，如何准确锁定“贫困村”以及确定一家一户的贫困帮扶对象是我们亟待解决的问题。
早期中国农村减贫实践强调经济增长的作用，认为经济增长的“涓滴式效应”会自动改善农村贫困人口生活状况。一些实证研究得出结论认为，中国1990-1999年绝大多数年份的经济增长具有较强的亲贫困效应，经济增长是中国农村减贫的关键因素。①然而，近年来随着对中国农村贫困研究的深入，学者们发现在经济增长的同时，中国农村贫困问题并没有得到缓解，以收入差距不断扩大为主的影响因素严重阻碍了经济增长的“涓滴”通道，严重的收入不平等问题甚至会使经济增长呈现出恶贫困特性。在这个背景下，学者们开始将经济增长、收入不平等以及农村减贫结合起来研究。阿玛蒂亚森曾指出，改革开放前中国经济增长在消除贫困方面的效果要比现在更为明显。20世纪80年代伴随着经济增长重心转移而来的城乡收入差距扩大使得经济增长对贫困（特别是农村贫困）产生了负面效应。此外，一些实证研究发现不平等已经成为经济增长和减贫工作共同的关注点，不平等程度较大的省份在未来的减贫工作中将面临双重困难，即这些省份的增长率将较低，并且增长对减贫的影响会更小。
也有研究者认为，自20世纪八十年代末开始，中国农村收入增长的减贫效应日益被不平等效应所阻碍。虽然21世纪初农村不平等状况有所改善，但这种状况已经使得农村减贫变得越来越困难。研究表明，2009-2012年，农村贫困群体内部基尼系数的扩大是农村贫困发生率上升的另一因素，2009-2012年，农村最低10%收入组的收入份额从2.16%下降到2.02%，同期最低5%收入组的收入份额从0.81%下降到0.76%。可见，虽然经济增长使农村低收入或贫困群体的平均收入水平提高了，但是由于收入分配差异导致低收入或贫困群体的收入份额下降了。该结果表明经济增长虽然具有缓解贫困的“涓滴效应”，但也有可能通过库兹涅兹过程影响收入差距，进而对根除贫困造成不利影响。
二、相关建议
通过分析，笔者归纳了我国农村贫困发生率居高不下的三点主要原因，但这些因素需要区别对待。有些方面需要加以改进，如预防农村老龄化的冲击、加大对边远地区的财政支持力度、改善农村居民的收入差距等；但有些方面还需要继续坚持，即使会对贫困发生率这个指标的降低产生不利影响，如低保标准的提高、鼓励农村剩余劳动力的转移等。我们认为今后农村低保应高度关注以下五方面的工作。
（一）加快推进新型城镇化建设
在城镇化的大背景下，城乡二元的户籍制度逐步被打破，农村青壮年大量流入城市，这虽然有利于城镇化步伐的加快，但由于农村低保人口并没有随着农村总人口的减少而显著减少，给农村贫困发生率的降低带来了不利的影响。城镇化是缩小我国城乡差距的必由之路，党的十八届三中全会《决定》中也明确提出要“健全城乡发展一体化体制机制”、“走中国特色新型城镇化道路”、“促进城镇化和新农村建设协调推进”等。新型城镇化是以人为核心的城镇化，不同于以往的土地城镇化、房地产城镇化，它会大力发展县域经济和农村经济，实现城乡统筹发展，使农民真正成为市民而非农民工。这将从根本上减少农村贫困人口，进而降低贫困发生率。
低保标准的不断提高虽然会使更多的农村人口处于低保线之下，进而不利于农村贫困发生率的降低，但不能因此而减慢低保标准的增长速度。从总体上看，我国农村的低保标准还比较低，保障范围还比较小。现行的低保标准还仅仅是生存保障标准而非发展保障标准，这一标准的制定一般只是由县级（或以上）地方政府按照维持当地农民基本生活所必须的吃饭、穿衣、用水、用电等费用所确定，这仅仅能维持生存，并不包含教育、专业技能培训、医疗救助等改善人力资本、提高自身发展能力所必须的“发展保障”。
当前我国财政支出的重点正逐步从经济建设转向社会民生，这也要求不断提高我国的低保标准，充分体现以民为本的执政理念。另外，我国各省的农村低保标准差距悬殊，东部地区远高于中、西部地区。因此，中、西部地区农村低保标准还有很大的提升空间。同时，我们还应注意到现阶段低保制度对居民收入差距的调节作用超过个人所得税的效果。因此，加大对农村地区的低保投入也将有利于改善我国农村内部以及城乡之间的收入差距。
（三）加大中央财政对西部边远山区的转移支付力度和精准度
近年来，农村贫困人口分布越来越分散于边远地区，这些地方自然环境恶劣、交通闭塞、贫困人口多。由于我国现行低保资金筹资方案采取以地方为主、中央给予专项补贴的办法，西部边远山区的地方政府财政收入甚微，基本上属于“吃饭财政”，农村低保资金的足额到位难以保证。因此，要降低我国农村贫困发生率必须重视西部边远山区的低保资金筹集问题，加大中央财政对这些地区的转移支付力度，适当减少地方的财政负担。
同时，由于农村贫困人口分布越来越分散，过去“大兵团”式的根除农村贫困战略应让位于“点对点”的精准帮扶模式，低保标准的制定以及捆绑在低保制度上的附加福利（如教育、医疗等福利措施）应充分考虑到不同地区的生活方式、物价水平和生活成本，各地在制定各自的低保标准时要符合当地贫困群体的实际情况。可以预见的是提高扶贫精准度的背后是更细致、更人性化的服务，这将对基层的管理水平和工作投入提出更高的要求。
（四）完善农村医疗卫生体系
随着我国农村老年人口数量不断上升，在我国未富先老的情况下，农村人口老龄化水平更是高于全国平均水平。然而，我国农村社会保障制度并不健全，针对老年人的医疗卫生保健服务发展严重滞后，现有的农村医疗模式难以满足老年人越来越多的医疗卫生服务需求。在这种情况下，中央和地方财政应加大对农村医疗卫生的投入力度、健全农村基层卫生服务网络体系、扩大新型农村合作医疗的覆盖范围。通过对农村医疗卫生体系的完善，农村老年人“看病难、看病贵”的问题将得到极大缓解，进而对农村减贫工作产生良好的促进作用。
（五）强化管理机构队伍建设，充实基层工作力量
我国农村低保管理机构虽然有了很大的发展，但仍不能满足精准扶贫的需求。一方面，基层管理队伍力量薄弱，专业工作能力难以胜任点对点的精准帮扶模式。由于我国农村低保人员数量众多、涉及面广，因此工作量非常大。其中包括：低保标准的制定、家庭收入的核算、受保对象的甄选、低保金的发放以及后续的动态管理等等。而当前基层工作人员严重不足，缺额度达50%以上，且大多数乡镇和村居无专门工作机构和人员编制、薪酬较少，工作人员缺乏激励，效率低下。另一方面，工作经费不足、设施条件简陋。低保工作的顺利开展需要大量的入户调查，这不仅需要专职人员，更需要经费的支持，而在贫困地区，地方财政十分吃紧，低保资金尚有缺额更别说工作经费。因此，各地方政府应充分重视农村低保工作：配备足够的基层工作人员、落实工作经费、完善必要的工作设施，努力提高管理和专业服务水平，尽量清除“关系保”、“人情保”，进一步落实“应保尽保”和“应退尽退”，使每一个农村贫困人员都能得到政府和社会的关怀。
