———个多维的透视
20世纪七八十年代以来，全球范围内政府改革所带来的效应，比如权力分化及其运行的民主化、社会复杂性与流动性激增等，都对社区的构成及其运行方式产生了重大影响，社区进入到一个重要的历史转型阶段。反过来，社区的转型也会要求政府在理念、制度与行动模式等方面做出进一步的调整，以解决社区问题、实现社区的良性运行。随着治理理念的传播，社区治理中需要什么样的政府的问题也被突显出来。在很大程度上，作为管理型政府的替代模式，服务型政府是一个可行的选择。由于社区内复杂性与流动性的增加以及治理理念的多元化特性，社区治理中的服务型政府建构并不是一个简单的事情。因此，十分有必要从一个多维视角透视社区治理中服务型政府建构的关键环节与主要构成部分。
一、治理理念的构成性分析
在词源学意义上，治理概念也许是悠久的。有的学者甚至把治理概念追溯到古代的阐释语境之中。他们认为，“起初，‘gouverne’（指导、引导）、‘gouvernement’（统治、政府）和‘governance’（治理）这三个词是同样的词源，表示主导、驾驭某事物。船舵（govermail）是其最原始的意思，后来引申出内涵丰富的比喻意，即选择航向，以及根据不断变化的自然环境持续调整修正”（戈丹，2010：14）。虽然，这种历史追溯的阐释方式，揭示了治理具有主导、驾驭、导向、操纵等意思，但是它并没有揭示治理所内含的具体历史情境。
治理新内涵的兴起并没有那么远的历史线索，其主要起源于20世纪七八十年代的经济变革与经济研究。“几个经济学家圈子在20世纪70年代和80年代之交，仔细搜集了生产过程中所发生的实质性转变的一些迹象：外包的系统化发展、核算单位的自治化倾向、零库存管理等都是重新审视‘福特式’生产模式（将生产线一体化，从设计部门到机器制造、从工程师到工人严格等级化）的信号。在这个背景下，经过罗纳德·考斯的先驱性研究，从20世纪七八十年代起，公司治理（cooperate governance）已经成为各种假说和学术讨论的对象。我们能用等级化以外的另一种方式来指导企业吗？在企业内部和在企业与其他企业关系中，生产单位的日益自治化会要求采取哪些新的协调方式呢（戈丹，2010：37-38）？”透过上述分析，不难发现，“治理”最直接的是要替代“管理”，尤其是科层式管理。治理相对于管理而言，不再是一个等级化的体系，其功能具有分化与外移的趋势，而且内在各构成部分之间具有了一定的自治权。如何在这些条件下，实现协调、整合与整体效率最大化，才是治理所要考虑的问题。
随着政府科层制管理的失灵，全球范围内的政府开启了一场向市场和企业学习的新公共管理运动。这就为治理理念从企业向政府、从私人领域向公共领域的扩展提供了机会。在治理理念扩展的过程中，与各种社会条件与思想条件的相互建构，形成了一种混合主义的观点，即“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”（俞可平，2000：4-5）。治理概念的这种混合主义的观点，凸显了治理主体与方式的多样性，以及整合每一种治理方式优势的企图。但是，这种对于治理概念的乐观态度，却没有充分地重视治理概念可能内含的冲突与不一致。
正如卡蓝默所认识到的那样，治理“这个概念来自私营部门使用的词汇（cooperate governance），1989年被世界银行采纳，作为转变国家治理结构以适应经济自由化的手段，但它与表面所见相反，实际上是高度政治化的要求。因为它是在重组社会内部各级责任分配的口号下，达到削弱中央集权、将其再分配功能服从于自由经济规律的目的”（卡蓝默，2005：5-6）。很显然，源自私营部门的治理理念内含的是一种市场自由主义的理念。这种理念虽然具有限制国家过度干预的优点，但是其自身也存在着失灵的风险。以这样一种理念来理解治理是新自由主义意识形态操控的结果。卡蓝默作为一位具有丰富实践经验的研究者，其实已经看到，基于新自由主义的治理理念，不论是在国内还是在国际治理中都带来了社会分化与结构失衡。正是基于这种认识，卡蓝默才把基于新自由主义的治理实践称做是破碎的治理，并试图寻找新治理革命的理念基础。他试图用一种伦理共同体的理念来替代新自由主义理念。“共同体的治理不仅要由共同体的结构及其特点决定，而且也受到参与治理的各方对合法政治秩序所遵循原则的看法的影响……治理的核心在于，公民们不尽相同的喜好通过治理所涉及的内容和手段体现到政治选择和措施当中，社会内部的各种利益因此转化为统一的行动，获得各个社会成员的同意和认同”（卡蓝默，2005：6-7）。很显然，伦理共同体理念试图为治理提供社会成员的认同、团结与道德基础。
综合上述对治理理念的分析，不难发现，治理理念至少包含着三个维度和一个重要议题。第一，治理理念是为了扬弃古典的管理概念，即科层控制的管理理念，但是，治理概念并没有放弃效率意识，而是试图通过新的方式实现效率。这一点可以通过上述关于生产模式的变革得到验证。第二，治理理念在扬弃科层控制的管理理念时，为社会自治提供了特定的空间。一种新型社会自治与政治民主的想象力，在市场自由主义的复兴中被重新激活。第三，治理理念所内含的基于市场自由主义的社会自治的想象力，会导致社会分化、破坏社会团结。这反而激发了人们对于治理的道德想象力。治理理念所内含的这三个维度，既反映出社会的复杂化与多元化，也内在地提出了一个重要议题，即如何在社会分化、复杂化的条件下，协调多元力量，实现社会整合。通过治理理念来思考社区转型中的服务型政府建构，同样需要考虑这三个维度和一个重要议题。
上文已经说过，治理理念是直接地对古典管理理念的扬弃，尤其是对科层式管理的摒弃，因而透视社区转型中的服务型政府建构，可以通过管理变革的维度进行。近代以来的管理活动具有专业化、职业化的特征。随着吉登斯所说的脱域机制的发展，抽象体系成为社会活动的主要参照。抽象体系内含了一种世界观，即“世界在本质上是一个有序的总体，表现为一种可能性的非均衡分布模式，这就导致了对事件的解释，解释如果正确，便会成为预见（若能提供必要的资源）和控制事件的手段”。而“控制（‘征服自然’、‘规划’或‘设计社会’）几乎总是与命令行为相联系”（鲍曼，2000：4）。依据这样一种理性的世界观，古典管理逐渐被理解为一种控制体系。正如鲍曼在反思启蒙运动时所认识到的那样，“启蒙运动是一场实践，分为两个截然不同却密切相关的部分。第一，国家扩张它的权力，它的胃口在增大；原来由教会履行的牧人式的职能，现在转交给了国家；经过重新组织后，其核心是规划、安排、管理这些与社会秩序的维持相关的职能。第二，创造了一个全新的、有意设计的、训导人们行为的社会机制，目的在于规范和调整作为这个教育者和管理者国家的臣民的社会生活”（鲍曼，2000：106）。
古典管理的控制功能是通过科层制实现的。科层制有两个面相：一个是组织的面相，另一个是制度的面相。首先，从组织的角度看，科层制其实是专业人才的关系模式。社会的分化以及需求的不断增长，要求生产被专业化、高效率地组织起来。权力集中、命令服从、规则林立就成为科层制组织的基本特征。在工业社会中，社区与政府的组织都采用了科层制的模式。其次，从制度的角度看，科层制其实是一种社会控制的体系。这一点，在管理型政府对社区的管理方面表现得更为明显。管理型政府对社区的管理主要是通过福利制度的设计实现的。通过再分配和加强规制，原来由社区承担的职能被政府所吸纳。再分配主要涉及资源的配置问题，诸如社会救济、社会保险等。加强规制则主要涉及确定行动的准则，诸如各种规范经济与社会活动的政府法规等。第二次世界大战后，联合国倡导的“通过社区发展促进社会进步”的运动，在很大程度上就是政府建构科层化社区管理制度的过程。诸如“社区自主计划的有效实现，有赖于政府积极而广泛的协助”，“制定全国性的社区发展计划必须有完整的政策、行政机构的建立、工作人员的选拔与训练、地方和国家资源的运用与研究、社区发展的实验与考核机构等的设立等同时进行”（黎熙元等，2006：25-26）等原则，都表明管理型政府试图通过自上而下的计划实现对社区的吸纳、管理与控制。
但是，管理型政府通过科层制进行社区管理的体制却带来了悖论性的后果。首先，科层制的社区管理想用有计划的理性干预来调节资源配置，但是由于资源配置的行政化反而使得资源的配置效率下降，分配性的零和博弈代替了竞争性的正和博弈。其次，社区管理的科层化原本是要解决由于竞争所带来的不平等、不公正等问题，但是由于社区管理科层化对于效率的追求反而进一步导致社会不公平。最后，社区管理的科层制虽然具有较强的社会动员能力，但是由于其生产效率低下以及不公平等问题，反而限制了社会活力。为了改变这种困境，各国政府进行了相应的改革，并引进了新管理主义的理念。新管理主义其实就是对古典管理主义的革新。新管理主义包含着两个方面，一个是自由化，另一个是市场化。自由化其实就是让管理者专注于管理。“管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；为履行‘关键作用’，管理者必须拥有合理的‘管理权限’（登哈特，2010）。”市场化其实就是把组织的部分职能转让给其他组织承担。这就使得管理活动变成了由新型管理者承担的协调互动过程。
把新管理主义引入社区与政府关系的理解中来，就会发现，政府治理社区的方式发生了重大变化。一方面，原先由管理型政府所吸纳的部分社区职能，随着管理型政府的分权化改革，逐渐由社区内的各种市场与非政府组织所承担。政府通过授权或者通过购买等方式来提供社区内所需要的公共服务。这样，原先由管理型政府所建构的科层化的社区控制体系就逐渐失去合法性与合理性。另一方面，管理型政府不断地进行简政放权以及组织流程再造，希望通过一体化的流程设计以及一站式的服务模式，既满足社会成员的需求，也降低政府的运行成本、提高政府的效率。很显然，通过管理变革，政府发生了特定的变化，不再是控制导向的，而是服务导向的。在很大程度上，服务型政府的建构必须以新管理主义为中介，扬弃科层制管理中政府治理社区的同一性控制的追求，并为社区自治提供新的制度情境。当然，我们必须认识到，新管理主义视域中的服务导向还是存在特定缺陷的。虽然，从产业划分的角度看，政府活动可以划归到服务业之中，但是政府的服务特性与企业的服务特性还是存在差别的。企业服务于顾客这是无可厚非的，但是政府如果也具有顾客导向则会有损公共利益。因此，新管理主义所带来的管理变革，虽然在一定程度上有利于服务型政府提高其治理社区的效率，但是，服务型政府对管理的革新要求并不止于新管理主义的层面。管理的民主化与管理的伦理化也是服务型政府革新社区管理的题中之意。
管理型政府的分权化改革促进了政府与社区的分离。社区在一定程度上摆脱了原来科层管理体制中的依附与受支配的地位，并获得了特定的自治权。社区自治权的获得，无疑将会影响政府的政治属性。相较于管理型政府对权力的垄断，社区自治推动了权力结构的分散化与民主化。在管理型政府改革之前，权力结构其实是管理性权力占主导地位的集权型体系。在这种集权型体系中，资源、信息和人员都被组织到紧密控制的科层体制之中。随着管理型政府的分权化改革以及市场经济的扩展，权力结构发生了重大变化。由于市场与社会的发育，契约性权力与互惠性权力逐渐增强。与此同时，契约性权力与互惠性权力对管理性权力起到了特定的限制作用。政府放松对社区的管制以及社区服务的市场化与社会化，把原来社区内在的“金字塔”形的权力结构转换成为扁平化的权力结构。这就为社区自治权的增长以及限制政府权力的滥用提供了可能。可以看到，随着政府管理性权力作用范围的收缩以及作用方式的变革，社区内在的契约性权力与互惠性权力逐渐增强，社区自治的活力被逐渐激发出来。
虽然，社区自治具有限制政府权力、促进政治民主化的潜能，但是，在全球化、后工业化进程中生成的社区自治具有特定的历史内涵。社区自治不能再被嵌入传统的“社会—国家”的分析框架之中。“社会正在遭受全球政治和生活政治的夹击。在‘流动的现代性’条件下，社会的影响力逐渐减弱，社会不再是一个自我封闭的实体，不再有明确的边界和规范，以至于个体被迫用自身的资源去解决社会问题。”与此同时，“国家从总体上丧失了大部分曾经拥有的各种主权：它经常处于‘别无选择’的境地，而不是自由地实施政策选择”（鲍曼，2005：282，9）。而传统的“社会—国家”关系解体包括“整合与瓜分、全球化与地方化，是两大相辅相成的过程。更确切地说，它们是同一过程——即世界性的主权、权力和活动自由的重新分配——的两个方面”（鲍曼，2001：66）。这其实意味着，新型的社区自治具有新的社会与国家的想象力，即新型社区自治需要以新的社会条件为基础，并以新的国家制度为保障。
与此同时，我们不难发现，新型社区自治关于社会与国家的新想象力中包含着如何解决个体与共同体关系的问题。工业社会中关于个体与共同体关系的回答具有本质还原主义的色彩。个体主义坚持个体的本原地位，并赋予个体决定共同体的能力。共同体主义则坚持共同体的本原地位，并赋予共同体决定个体的能力。这两种关于个体与共同体关系的回答看似迥异，但是却在根本的思考方式上是一致的，即都是同一化的思维方式。正如南希所认识到的那样，“‘共通体（共同体）’很久以来都没有成为其问题：一旦人们预设了一个在‘共与’之前的本源，一个上帝，一个自然本性，一个天分，一个帝国统治权，一个天国，一个民族，一个国家，所有这些‘东西’都是其本身预设了——每一个都是为了‘一’，统一和坚固，都在实体化，能够对次级事物进行规定”（南希，2007，6）。而个体在南希看来也不过是共同体破碎后遗留下来的碎片而已。
以这种本质还原主义的视角理解社区自治中的个体与共同体关系以及社区与政府的关系，无疑将会有两种比较坏的结果：第一，个体决定共同体，因而社区自治不过是一群为各自利益而互动的过程，利来则聚、利尽则散；第二，共同体决定个体，因而社区自治是一种集体控制，也是政府进行控制的手段。很显然，依靠本质还原主义来理解新型社区自治是不可行的。正如德鲁克所认识到的那样，“在个体生活与群体生活之间一定要有一个确定的功能关系”。“个体必须在社会中拥有确定的社会身份并不是说他需要一个固定不变的身份……重要的是个体的身份是确定的，其功能为人们所理解，其目的是合理的，而不在于个人身份是否是固定的、灵活的或者流动的（德鲁克，2007）。”换句话说，个体与共同体之间并不是本质还原主义的关系，而是一种功能性关系。南希更是别出心裁地把个体与共同体转换为“独一性”和“存在于共通”。“独一性绝没有个体性所具有的结构和性质。独一性并不发生在诸多原子、那些不是同一的就是认同的同一性之层次上，而是发生在不可认同的偏微层次上。”“存在于共通并不意味着更高级的实体，也不意味着更高级主体，掌管着各不相同的个体性的界限（南希，2007：19，48）。”依据上述的分析，不难发现，新型社区自治的理念应当是个体与共同体互相建构与展现的功能性关系。
综合上述社区自治的革新向度，政府政治属性意义上的服务导向的建构，就不能简单地停留在抽象的“人民主权”或“为人民服务”的政治理念之中。政府既不能采取“自由放任”的立场虚化共同体的价值，而任由基于市场理性的个体破坏社区自治，也不能强化干预策略，任由实体化的共同体限制个体的活力。在代议民主把个人、社区与政府分离开来的地方，政府应当创新民主形式，比如协商民主等形式，为个人、社区与政府的合作互动提供制度空间。换句话说，服务型政府的政治属性并不追求同一化，也不简单地听任各种力量的分裂与碎片化，而是在尊重多元、平等的基础上实现功能性关系的建构。
社区伦理复兴，在很大程度上与社区管理与自治的特定缺陷有关。正如卡蓝默所认识到的那样，“伦理问题……是因为公（国家）和私（市场）的双重失败造成的”（卡蓝默，2005：71）。尤其是，当政府被自由市场的理念所牵引时，伦理问题就表现得更加明显。在全球化的背景下，民族国家逐渐依据市场逻辑进行改革，导致了“社群以及由国家支撑的抵御个体失败和厄运的保障，现如今正在逐渐地、持续不断地收缩以及削减，这种现象削弱了这种保障从前的吸引力，同时也破坏了社会连带”（鲍曼，2005）。虽然，政府的改革在一定程度上克服了旧制度的弊端，但是其也容易把个人放置到一个不安全的情境之中。“如果个体将这种包含了不安全感和脆弱感的世界观内在化了，那么他将会不断地（即使没有面对真正的威胁）采取一些只有在危险近在咫尺的时候才会有的反应（鲍曼，2012b：4）。”这种安全感和脆弱感，在很大程度上映射出了社会纽带的断裂，而伦理关系的再造已经成为一个迫切的任务。社区（社群）在很大程度上承担起再造社会治理的伦理关系的重任。
在全球化、后工业化的情境中，伦理关系的再造议题已经在理论上获得了某种自觉。在工业社会中，由于工具理性的强势，伦理关系被放逐到边缘位置，甚至被遮蔽起来。在古典的“社会—国家”的分析框架中，伦理关系是被遗忘的。但是，在新型社会条件下，人们开始思考伦理关系的重要性与特殊性，并提出了“市场一社会—国家”三分的框架。这里的社会范畴，在哈贝马斯看来，“不再包括控制劳动力市场、资本市场和商品市场的经济领域。无论如何，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”（哈贝马斯，1999）。与此同时，“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，反倒可以得到解决”（李惠斌等，2000：5-6）。这就在一定程度上，凸显了社区（社群）所内含的伦理关系在社会问题解决方面的积极作用。
社区伦理关系之所以能够为集体行动提供解决方案，是因为它能够建构并维系一种道德共同体。在塞尔兹尼克看来，“共同体是一种共同生活形式，其不以效率和实效为目的。虽然生活在共同体中的人受到支配，但是这种支配不是一种操纵和命令”，“当我们以共同体作为指导思想时，我们已经有了一个成员与领袖之间的道德联系。这些既是人们彼此之间的义务，也是他们作为部分对于整体的义务”（塞尔兹尼克，2009：16，17）。当然，对于由社区伦理关系所维系的道德共同体的理解，我们需要像上文已经阐释过的那样，不是从本质还原主义的角度而是从功能性关系互构的角度来理解。换句话说，由社区伦理关系所维系的道德共同体并不是要为了实现“一”致性，而对差异和多样性进行控制、隔离甚至消灭。在当前社会复杂性与流动性不断增强的情境中，这种本质决定论与同一化的共同体策略根本不再有合法性。伦理关系共同体的构成虽然是多样的，但是共同体各个部分之间并不是决定与被决定的关系，而是相互建构的关系。
社区伦理关系最重要的表现形式之一是社会资本。在普特南看来，社会资本“指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”（李惠斌等，2000：31）。在经济学研究的视域里，“社会资本包括隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织的资本，在组织理论语境下，它可以被看做是处理道德陷阱和动机问题的方式”（曹荣湘，2003：115）。在政治学的视域里，社会资本成为政府改革能否成功的重要前提。社区其实是伦理关系生成与发展的重要载体。与抽象的市场体系与国家体系不同，社区内总是内含了人与人之间经常性地面对面交流，这就为伦理关系的生成提供了必要的前提。在帕特南看来，社会资本有两种，一种是黏合性社会资本，另一种是连接性社会资本。“黏合性社会资本有助于加强特定的互惠原则和成员的团结；连接性社会资本，能够更好地连接外部的资产。连接性社会资本可以产生出更广泛的互惠原则；而黏合性社会资本则会使人们局限在自己的小圈子里。（帕特南，2011：12）”如果能够准确地认知并合理地发挥黏合性社会资本与连接性社会资本的积极作用，政府的改革必然会获得良好的效果。
随着市场流动性的增强，社区成为人们寻求稳定性的场所。随着政府公共服务职能的社区化，社区成为人们进行志愿活动的场所。社区伦理关系正如上文所揭示的那样处在复兴的过程之中。社区内的伦理关系不同于管理关系与自治关系，它追求的是道德重建。这必然要求政府注重伦理关系在治理中的作用。政府如果想通过引导、培育社区伦理关系来促进改革，就必须实现自身的伦理化。在很大程度上，也只有政府实现自身的伦理化，才能真正地确立政府的服务导向。
治理包含管理变革、自治革新与伦理再造三个维度，透过每一个维度，我们都可以发现社区与政府关系的不同特质。虽然治理的多元化有利于发展多样化的行动策略，但是它却忽视了一个重要的问题，即如何整合多元化的行动策略以避免不必要的冲突。在当前新型分化方兴未艾的情境中，新型整合的议题同样需要给予关注。
在当前社区治理的整合议题上，存在着两个问题，一个是中心化，另一个是碎片化。中心化问题的出现与工业社会中的“中心论”思维有关。在工业社会中，“政府与社会关系是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则是围绕在政府的边缘，并形成了稳定的中心—边缘结构（张康之，2012）”。这种中心—边缘结构同样适用于社区与政府关系，尤其是管理型政府通过科层制占据了中心位置，并把社区变成了政府的附属物。随着管理型政府失灵以及政府职能的社会化，政府的中心地位受到挑战，一种社会中心论的思想甚嚣尘上。在社会中心论的视域里，社区处在中心，而政府处于边缘。表面上看来，社区处于中心位置会有利于整合社区与政府关系，但是从本质上看，中心论整合模式的缺陷仍然存在。中心论的整合模式是一种单一化追求同一性的整合模式，这种整合模式无视功能分化的合理性，试图强制性地用单一功能来替代或限制其他功能以实现高度整合，但是最终只能导致功能的僵化。碎片化的问题与中心化问题相关。随着社会复杂性与流动性的增强，单一中心的整合模式越来越失去优势。面对这种情境，一种多中心的理论被提出来。多中心虽然为各种功能的实现提供了空间，但是它仍然受制于“中心论”。尤其是，当每个中心都以自己为中心时，社区治理就会出现碎片化。在现实的社区治理中，我们不难发现社区内部各种力量的相互冲突、隔离与冷漠。显然，这种多中心的整合模式同样缺乏有效性。
其实，在全球化、后工业化进程中，社区治理的整合议题需要一种基于合作的总体观。这种合作的总体观至少包含如下三个方面。第一，合作是领域的融合，而不是领域的侵蚀。近代以来的社会，“处于不断分化的发展过程之中，社会生活的一切方面，都进入了一个不断分化的历史进程中了”。“在近代社会的分化中产生了公共领域与私人领域，在这同时，日常生活领域也开始作为一个相对对立的领域出现（张康之，2008：123）”。领域的分化促进了社会的发展，同时也提出了如何整合各个不同领域的问题。在工业社会中，领域的整合是通过领域的侵蚀实现的。所谓领域的侵蚀，其实就是用一个领域的原则与功能来取代其他领域的原则与功能，以实现各个领域之间功能的一体化。但是，领域的侵蚀并没有实现功能的协调，反而导致功能的紊乱与僵化。在全球化、后工业化的进程中，领域的整合必须采取融合的方式。这种融合的方式，既尊重各个领域功能的特殊性，又在相互开放与建构的意义上把握各个领域之间的功能性关系。第二，合作需要网络而不是结构。正如鲍曼所认识到的那样，“‘社会’越来越多地被视为一种‘网络’而非‘结构’（更不用说一个稳定的‘整体’）：社会被人们认识为各种随意性的联结和分离的矩阵，一个能出现无数种排列组合方式的矩阵”（鲍曼，2012a）。“治理简单地说，就是网络化的公共行为，一种非预先设定的和常历常新的关于合作的关系实践，它与过去的行政等级架构和因循守旧的程序大不相同”（戈丹，2010：26）。在很大程度上，网络概念提供了一种不同于结构概念的理解图式。首先，结构可能预设了一个先在的整体性或者说“一”，然后结构中的所有其他构成要素都要依据这个整体性或“一”来进行自我建构；而网络并不预设一个先在的整体性或“一”，而是在互动的过程中实现各构成部分之间的平衡。其次，结构具有信息传递的单向度性，而网络具有信息传递的多向度性。最后，结构具有稳定性和寻求确定性的特点，因此不适应高度流动与不确定的社会。网络则具有灵活性，它能顺应不断变化的社会环境。在很大程度上，只有“网络”才能为社区与政府的合作治理提供有利的关系模式。第三，合作需要伦理精神。合作的实现不可能通过竞争理念与控制理念来实现。竞争理念源于市场经济发展所导致的契约精神。虽然竞争可以通过优胜劣汰的方式来实现资源的优化配置，但是竞争也会带来明争暗斗，以至于资源的配置不再遵循最优原则，而退化成一种你多我少的零和博弈。控制理念与竞争理念相关。正如自由竞争会导致垄断一样，不良的竞争会带来控制。在控制理念下，合作是一个命令服从的过程。不论是竞争理念，还是控制理念都不能实现合作，只有通过伦理精神的重塑，才能为合作提供真正平等的基石。在很大程度上，服务型政府必须基于上述的合作理念才有可能整合社区内外的多元力量，实现社区的合作治理。
在全球化、后工业化的进程中，社区治理的提出及其内在的多维性，促使我们从多个面相理解服务型政府的特质及其行动策略。为了提高社区管理的效率，服务型政府必须变革科层制管理，以新管理理念的分权与自治为契机，促进社区管理革新；为了推进新型社区自治与社区治理的民主化，服务型政府必须认清新型社区自治所赖以建构的社会情境，并通过创新民主形式等策略推动新型社区自治的良性建构；社区伦理议题的突显是全球化、后工业化的必然产物，服务型政府必须顺应并引导社区伦理精神与制度的建构，并以自身的伦理化带动社区的伦理化；与此同时，面对社区内外多元力量可能带来的冲突，服务型政府必须谋划一种能够整合多元力量的社区合作治理制度。
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