随着治理理念在20世纪末引入中国，它迅速在中国社会产生共鸣，获得广泛认同，因为治理理念确实契合了中国社会从一元化体制到多元格局这一历史性转变。但是，多数研究者在西方治理理念的影响下，将中国社会的治理模式界定为合作治理，其主要特征为多元主体平等参与、民主协商。合作治理仅仅强调了政府之外的主体对治理的参与，而对各参与主体之间的互动关系以及治理的结果重视不够。事实上，治理理念是建立在对以官僚体系为基础的传统政府管理模式批评基础上的，它强调以多元参与和协调合作应对社会变迁和信息时代导致的政府管理的复杂化。作为治理的结果，西方学者倾向于将其界定为协作治理，关注的重点是政府以及各种准政府、非政府组织之间的互动。中国社会的实际情况与西方国家还有较大的差距：改革虽然导致了全能主义体制的松动和变化，但党和政府仍然是社会治理的主导要素；其他主体虽有较大发展，但与党和政府还无法处于同等的地位并发挥同样的作用。鉴于此，多数人所倡导的合作治理并不是西方治理理念的结果和追求，也不符合当前中国社会治理的现实状况，而强调以政府为主导、其他主体积极参与并发挥特定作用的协作治理既符合治理的基本理念，又贴近中国的现实，也更可能产生实际效果。
协作(Collaboration)是20世纪后期发展起来的政府管理理念，它是对以科层制的组织系统和“命令——服从”的行动逻辑为基础的传统政府管理理念的超越。20世纪中期以来，人类社会发生的诸多变化中社会分化变迁和信息化是最突出的两方面。社会分化使公众的利益诉求多元化，从而增加了其行为不确定性，并在政府之外产生更多的社会组织；信息化则改变了组织的结构，在提升交流便利性的同时也使社会生活复杂化。面对变化的社会和复杂化的社会生活，以层级化的政府系统为主体的传统管理模式已经难以适应社会管理的需求，诸如环境治理、跨流域治理、危机管理乃至公共服务供给，都是如此。于是，强调网络化、多元主体和协调合作的协作治理理念便产生了。
协作是组织间关系状态的一种，与它同一序列的还包括竞争、合作、控制等状态。协作的基本含义是不同的组织发挥各自的优势以促进那些单个组织难以解决的特定议题的有效解决。[1]基于这种协作的理念，伍德(D.C.Wood)和格雷(B.Gray)在1991年提出了协作治理，其含义为集中多个利益相关者于一个共同的议题，并由公共机构作出一致同意的决定的治理模式。[2]此后，协作治理在公共管理的多个领域得到实践。哈德米安等(Anne Khademian)探讨了以协商为主要形式的空气污染治理中的协作；[3]卡凯尼恩(BradleyC.Karkkainen)从公私合作等形式入手分析了生态系统的协作治理；[4]伊姆派瑞尔(Mark的Imperial)从水域治理工程中总结出协作治理的经验；[5]小科赫(CharlesH.Koch，Jr.)则从具体案例出发分析了协作治理在电力工业重组中的重要作用。[6]与此同时，协作治理逐渐被研究者从理念上升到理论高度。弗里曼(Jody党Freeman)从行政法学的角度提出行政国家中的协作治理；[7]哈克斯汉姆(ChrisHuxham)在从协作治理实践中进行理论总结和提升方面作了重要努力；[8]奥利瑞(Rosemary定O""""""""Leary)等将协作治理称为21世纪的新思维，并与一批协作论者就这一主题进行了深入探讨；[9]安舍尔(ChrisAnsell)和加什(AlisonGash)在总结他人研究成果的基础上，将协作治理上升到理论的高度，全面论证了这一理论及其实践成效。[10]
协作理念不仅超越了传统的政府管理模式，而且对新公共管理、新公共服务等政府管理理念也持批评态度。协作治理者认为它们仍然没有超越政府与其他主体的二分法，其潜意识里还是将政府与其他主体对立起来；而协作则是多维的，利益相关者都在协商和治理过程中扮演“决定者”角色。安舍尔等总结了协作治理的六大特点：协作论坛由公共机构发起；论坛参与者包括非国家行为主体；参与者要直接作出决定，而不能仅被公共机构当作咨询者；论坛应是正式的且全体成员参加；论坛的目的是作出一致性的决定(即使这种一致性在实践中难以实现)；协作的焦点是公共政策或公共管理。[11]弗里曼则将协作治理的特征概括为五点：以解决问题为导向；利益相关者全程参与决策过程；形成临时性的决定；超越传统的公私角色分野；建立一个开放的执行机构。[12]显然，作为新的理念和治理模式，协作治理在参与主体、参与者的实际地位和作用、决策过程和方式等方面体现出区别于传统政府管理的特点。
协作治理如何才能实现？瑞英等(Peter Smith Ring)在研究组织间的协作关系的演进历程时提出，协作治理的一般进程为谈判阶段、承诺阶段、实施阶段、评估阶段。谈判阶段主要是政府、公共机构、利益相关者等协作参与者通过正式的或非正式的会谈交换意见、讨价还价；承诺阶段主要是协作者在口头协议的基础上通过正式的契约合同或非正式的心理合约为协作行为作出承诺，并就搭便车等问题商定解决方案；实施阶段主要是协作者兑现承诺的过程，协作者可以通过组织形式、个人行为等来实现；评估阶段是对前三个阶段的评价，主要评估承诺及协作目标的实现程度、协作中的问题等。[13]当然，具体到大气污染、生态系统、水流域等现实问题的协作治理过程可能存在差异，因为协作会受一些因素的影响，如网络关系结构、利益状况、社会资本、交易费用等。
阿格拉诺夫(Robert Agranoff)等以协作治理理念为基础，通过总结美国地方政府协作治理的实践，从而建立起较为系统的协作性公共管理模式。协作性公共管理的主体包括政府、公共机构和私人机构，协作的形式包括“伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会”，协作的目的是“共同制定战略、提供物品和服务”。阿格拉诺夫认为，协作是多层次的，既存在于纵向上不同层级的政府部门之间，也存在于横向上政府部门、NGO、公私企业之间。基于协作性活动的水平和战略程度，阿格拉诺夫总结了六种协作性管理模型——基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下的模型、接受捐赠模型、保守模型、满足模型，其中基于辖区的管理模型的协作活动水平和协作战略都处于较高程度，节制模型的协作积极程度和战略性都非常低，其他模型则处于二者之间，但协作活动水平和协作战略也呈现高低不同的变化。[14]
作为一种新的政府管理理念，协作治理在以下方面显示自身的特点：
首先，协作要求多元和参与，但不仅仅是参与。协作治理指向的都是单个主体难以完成的任务，故多元主体和参与就成为协作治理论者经常使用的概念。诚然，协作治理改变的就是政府内部循环式的传统管理方式，政府、公共机构、利益相关者都是协作治理的主体，它们都需要参与。但是，各主体不仅仅是“参与者”，它们更是“决定者”，即参与主体需要参与决策的所有阶段并真正发挥决策作用，为问题的解决作出实际的贡献，并对决策的结果真正负责。
其次，协作是结果导向的。协作一般是针对某种问题而诞生的，比如解决大气污染、治理流域、提高卫生服务水平等。不管是政府，还是其他组织或个人，之所以选择协作，都是为了求得问题的解决，而这些问题往往是单个主体难以解决的，故对协作效果的评价就必不可少。正如不少协作论者将其与绩效联系起来一样，虽然协作并不保证协作任务的完成，但最终的绩效显然是评价协作成功与否的重要标准。[15]
再次，协作强调行动而不是分享利益。协作并不是基于利益而产生的。虽然协作参与者也会对自己在协作治理中的损益作出评估，利益受损者也可能退出协作，但是，协作者参与协作主要不是基于分享利益，而是促进问题的解决。协作是在自愿基础上的主动行为，而不是基于权威之下的被动选择，因此，参与协作的主体要真正付出行动，以行为者的角色导向互动、共赢的局面，推动共同愿景的实现。
最后，协作强调分散权威，并不强调参与主体间的平等。虽然协作论者经常使用“伙伴”这一概念来描述协作主体之间的关系，强调参与协作的主体之间并不依赖权力结构、不存在唯一的权威，但是，协作主体间并不是完全平行的关系，特别是各主体在协作中所发挥的作用、扮演的角色，事实上是不一样的。正如安舍尔等强调的，协作之所以能够存在并运行良好，与其中一个主体处于“领导者”地位有密切关系。[16]
当然，协作治理也并不都会产生积极的结果。比如，协作参与者可能无法就协作达成一致，协作只能“流产”；参与协作的一方因某种原因而撤出，也会改变协作的格局，影响协作治理的运行；协作参与者之间缺乏信任、沟通不畅也会导致协作障碍。在一些公共管理领域，协作治理也许并无优势。
协作治理的理念随着治理的勃兴而在进入中国，但是，较多学者都称其为“合作治理”，更有学者将合作治理和协作治理明确区分开来，使二者在中国成为两种截然不同的理论。其实，就国家治理而言，西方学者更多将前述区别于传统政府管理模式的理念称为协作治理；而在中国，如果一定要将协作治理和合作治理区分为两种理论，更贴近现实的也应该是协作治理。
在西方语境中，普遍使用的概念是协作治理(CollaborativeGovernance)。查阅文献发现，西方学者讨论诸如大气污染、环境保护、水流域治理等问题时，普遍使用的是协作治理的概念，而不是合作治理(Cooperate Governance)。虽然多数研究者并没有刻意对协作治理与合作治理作出区分，但少数几位协作论者还是仔细分析了其中差异。比如，格林(Andrew Green)等在研究组织间的关系状态时，将其关系区分为竞争、合作、协调、协作和控制五种类型。其中，合作是围绕特定议题进行的一次性的关系，而协作是围绕共同目标在彼此独立基础上形成伙伴关系，故协作是较合作更高的形式。[17]格雷则进一步指出，在组织间协作的过程中，合作和协调也会成为其早期的一部分，即协作是一个长期的综合过程，而合作是其中的一个阶段。[18]奥利瑞则认为协作是各主体就共同目标而展开的跨边界行为，合作的参与者则以获得利益为基础。[19]基于协作与合作间的这种区别，协作治理论者实际将合作视为一种普遍性的关系状态，而协作则是相对更为高级和复杂的行为。
当然，合作治理也是西方学者使用的概念，但这一概念主要用于国际政治领域，主要指全球问题治理中国家行为主体之间的关系状态。究其原因，在国际社会，主权国家是最主要的行为体，而主权国家间是一种平等关系，虽然它们在全球问题的治理中发挥的实际作用可能有差别。同时，相较于国内公共事务的治理，全球治理虽然也建立各种合作机制，但这些机制的持续性和稳定性相对较弱，这与协作治理所强调的持续性也不一致。
CollaborativeGovernance的理念进入中国后，出现了“协作治理”和“合作治理”两种中国化的概念。因为协作与合作的含义相近，多数学者并没有对其作严格的区分，而是混合使用两个概念。相比较而言，由于治理在中国的广泛影响，而治理的基本含义就是政府之外的公共机构和社会组织进入公共事务管理过程，合作也就成为治理之下必然出现的组织间关系状态，故合作治理的接受程度甚至高于协作治理。如果从西方协作论者的观念出发，中国社会中就环境保护、生态治理、危机管理、公共安全等复杂主题而产生的不同于传统的政府组织单独管理的模式，更应该称为“协作治理”。
当“协作治理”和“合作治理”最初因为翻译的原因而成为两种理论后，部分学者开始强调二者的区别，张康之教授是其代表。他从哲学的角度出发辨析了合作与协作的区别，认为协作是基于讨价还价而产生的，合作则是协商的结果，前者是官僚体制的产物，合作则是未来社会的治理模式，从而将合作治理置于协作治理之上而大力推崇。[20]这种将协作治理与合作治理对立的结果是，二者在中国日益成为两种内涵差异较大的治理理论：协作治理是政府系统内部的协调合作，主要体现为纵向上不同政府层级之间和横向上不同政府部门之间的“协作”；合作治理则是政府与其他社会主体之间在公共管理和服务上的合作，包括政府、社会组织、企业等多元主体。
显然，从与西方学术体系相衔接的角度讲，中国社会治理中政府与公共机构、社会组织、私人企业等共同参与和推进的新形式应该是“协作治理”，而合作仅仅是协作治理中一种经常性的行为。即使是从中国的语境出发，结合中国社会治理的现实，协作治理也是更切实的选择。毕竟，中国语境中的合作治理更强调多元主体的平等地位，它们虽然基于协商而参与到公共治理中，但也都会强调其权力主体的地位，而这在实践中是难以实现的。现实的社会治理中，虽然有政府之外的组织参与，但政府在其中的主导地位和核心角色事实上是存在的，某种意义上也是协作治理得以运行的基础和保障。这种强调多种主体基于共同的目标而参与、且又不排斥某一主体的“领导作用”发挥的状况，与西方学者所说的“协作治理”是相符合的。
从理论上厘清协作治理与合作治理的区别，其主要目的是与中国社会治理的实践相融合，为目前较为混乱的“治理”热潮确定方向。
随着改革开放以来中国社会分化进程的不断深入，在政府管理上出现的必然现象是：政府不再是全能型的政府，公共事务管理也不再是政府一家的事。政企分开、政社分开必然导致市场主体、社会主体的兴起，公民个人与政府的关系也不再是传统的“依附型”。这些“新”主体都是公共事务的利益相关者，必然主动或被动参与到公共事务的管理中，从而改变政府单一主体的格局。这一变化恰好切合了强调多元主体而非政府唯一主体的治理理论，于是，治理迅速成为中国社会政治生活中的热门话题，从公司治理到国家治理、城市治理、社会治理、乡村治理、社区治理，乃至学校治理、家庭治理，各方面都在自己的含义上使用“治理”。这促使我们不仅要思考治理理论在中国的适用性，[21]更要去区分作为一种政府公共事务管理模式的治理理论在与中国的实际相结合后，究竟应该形成什么样的、适合中国国情的治理。显然，这一意义上的治理不可能是某些政府部门所理解的统治加管理，而是意味着从理念到制度安排、运行机制、行为规范等诸多方面的重塑，是对以统治为核心的政府管理模式的超越。这种基于治理的基本方向、而又基于中国实际的、对公共事务管理模式的探索，在理论上与协作治理走到了一起，即协作治理才是适合中国实际的公共事务管理模式。
事实上，近年来已经有部分研究者意识到协作治理的重要意义，开始引进西方的协作治理理论，并力图将其与中国语境中的合作治理区分开来。姜士伟尝试从概念来源、基本含义等方面为“协作治理”正名，[22]吕志奎等则较详细地梳理了西方的协作治理理论，[23]郑巧等分析了协作治理在中国社会治理中实现的可能性和必要性。[24]这为从理论上引入协作治理作了准备。在此基础上，另一些学者尝试将协作治理引入到中国公共事务管理的实践中。姬兆亮等探讨了协作治理在区域协调发展中的实现路径，[25]王勇具体分析了协作治理在流域水资源管理中的实际效用，[26]杨立华则以内蒙古草原的治理为例，建立了协作治理中多元主体间不同的博弈模型。[27]从协作治理的演进过程看，先探讨在单一的具体的公共事务管理中引入协作理念，也是符合其演进逻辑的，毕竟西方国家的协作治理最先也诞生于大气污染治理、水流域治理等领域，进而逐步成为一种普遍性的社会治理模式。
协作治理已经在中国具体公共事务管理中显示了其有效性。最先引起关注的是水流域治理。陈瑞莲等对珠江流域水污染治理的实证研究表明，流域内政府间建立协作机制是解决这一问题的有效机制，并在此基础上逐步形成区域公共管理的概念。[28]王勇在总结淮河污染长期难以根治的原因后，给出的措施核心就是建立政府间协作机制。[29]此时，研究者关注的重点还是政府之间的协作。随着公共事务的复杂性和涉及面的扩大，更多的利益相关者纳入到治理体系中，协作治理也随着扩展到社会组织、企业和公民个人。此时的协作治理已不是纯粹的公共事务管理模式，而是宏观性的社会治理模式。
协作治理之所以值得关注和尝试，不仅是它契合了当前中国社会逐步走向多元化的整体趋势，更重要的在于它是一种解决集体行动困境的重要办法，[30]而后者恰恰是当前利益分化时期公共事务管理面临的首要问题。正如协作治理论者所坚持的，协作是一种能够将各利益相关者都纳入其中、且在共识基础上达成决策的战略，即协作治理包括了所有相关利益的代表，这些主体在一定的框架(共识)下展开博弈，但以达成最终的决策和问题之解决为限度。所以，协作治理可以有效解决诸如水流域治理、大气污染治理中存在的“搭便车”、信息不对称等难题。
协作治理虽然是解决社会治理中诸多现实问题的有效途径，但是，当前中国要走协作治理的道路，还需要解决一些观念、认识上的问题：
一是消除对政府主导性的误解。当前中国社会治理的基本格局为“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与”，政府(广义)显然仍是社会治理的核心因素。有人对此不理解：治理本意是要改变政府的独占地位，强调政府的主导性有违治理的本意，而应该强调政府与其他主体的平等地位。事实上，协作治理中政府虽然在地位上与其他主体平等，但其实际作用却往往是其他主体无法替代的。政府一般是协作治理的发起者和维系力量，政府仍然是公共事务的“第一责任人”，这种责任促使政府积极营造协作治理的格局，力促各种主体为公共事务出力。政府也是协作治理平台的主要提供者，因为政府掌握着主要的资源，协作治理中面对面谈话协商所需要的机制、平台和现实场所，往往都是政府提供的。政府还意味着一种必要的补充机制。协作治理的决策是各利益相关者共同达成的，但是，政府的权威性并不因此而消失，在必要时政府仍然可以作为解决问题的保障机制发挥作用。在这种认识的基础上，我们就不会将协作治理与政府主导性对立起来，也不会机械地理解各主体间的平等关系。
二是避免简单化地理解参与。当前的社会治理中，政府之外的主体的参与已经不少见，但是，这些参与更多的只是形式上的参与，参与者并没有发挥真正的作用。从政府的角度，既可能为了满足公众参与、民主决策等硬性要求而在治理中从形式上纳入其他主体，以为“粉饰”；也可能因为公民、社会组织等主体的参与达不到政府对公共事务管理的需要，或者对政府形成制约而有意降低这些主体的参与度和参与效果。从企业、社会组织等主体的角度，参与社会治理可能并不能真正提升自身的收益，或者存在“搭便车”心理，因而对参与的积极性不高，出工不出力，仅止步于形式上的参与，而没有以利益相关者的角色进入治理过程。协作治理要求政府和其他主体都能够实质性参与，都成为实际的决策者，并对最终的决策负责。
三是改变只注重结果不注重过程的惯性思维。协作治理是一个双赢的进程，但是，对协作的判断又不能只局限于最终的结果，因为协作可能就是一个不断实现小赢的过程。当前对社会治理的评判主要依据其结果。各参与者如果没有实现最初的目标，或者治理的最终结果与最初预期存在差距，协作就可能被视为不成功。实际上，协作治理是一个复杂的过程，从最初的面对面谈话到相互承诺和信任的建立，从信息壁垒到信息共享，从彼此独立到相互依赖，各参与主体其实是在不断收获的。如果简单地从最终是否获益来评判协作过程，这些实际的收获就可能被忽视。改变单纯的获利思维才能客观看待协作过程。
协作治理是否符合中国社会治理的现实需求，只能通过实践来检验；而实践中协作能否建立并有效运作，必须依靠特定的协作机制。所以，协作论者都非常重视协作的机制，阿格拉诺夫在论述协作性公共管理时，就用了较多的篇幅来描述伯洛伊特市治理中的各种协作机制。就其论述来看，协作机制实际包括了协作的运行过程以及保障协作过程的措施。鉴于协作机制的重要性，本文拟以杭州城市治理为案例，从其卓有成效的“社会复合主体”的实际运作中提炼协作治理的机制。
20世纪90年代以来，杭州市在推动经济社会发展、构建和谐社会的实践中，积极鼓励和推进党政界、知识界、行业界、媒体界等社会主体之间的互动，逐渐形成了一种多方参与、主要以协商方式解决公共事务或发展项目的、被称为“社会复合主体”的协作形式，西泠印社、西溪湿地保护、运河综合保护、丝绸女装等都是其典型。
协作论者如安舍尔等对协作的过程有比较细致的总结，认为一般的协作都包括面对面对话、信任建立、过程承诺、认知共享和中间成果五个层面，加上初始环境、领导角色和制度设计，就是一个完整的协作过程。[31]总结杭州以“社会复合主体”为主要形式的社会治理，其协作过程具体体现为：
协作的触发阶段，包括发现问题、动员力量、获取资源。协作治理虽然已经成为杭州城市治理的核心理念，但在“社会复合主体”治理中，主要体现为单一公共事务治理，即围绕特定事项展开的协作，故发现问题是其第一步。不管是恢复具有百年历史的金石篆刻名社——西泠印社，还是保护具有千年历史的大运河，抑或是弘扬杭州丝绸之府的盛名，这些都是协作成为必要的缘由。当然，问题的发现可以来自政府，也可以来自行业界、社会组织等非政府力量。确定问题后就需要动员各种相关力量参与协作治理进程。虽然协作的参与者都是利益相关者，但由于利害关系的远近、热心程度等差异，各主体的主动性肯定不一样，动员也就成为必要。如运河综合保护的参与主体就分为紧密层、半紧密层和扩散层，其中紧密层包括杭州市运河综保委和市运河集团、下城、拱墅、江干、余杭4城区和市交通局，半紧密层包括运河沿岸各城区和市有关部门、专家学者、新闻媒体、市民群众及杭州运河研究院，扩散层包括国家运河申遗有关机构和运河沿岸各城市。紧密层属于主动参与，半紧密层的专家学者、媒体、公众等都在动员之列，扩散层则基本依靠动员才能参与。资源则是决定协作治理能否成功的重要决定因素。比如西泠印社的协作治理中就包括了金石篆刻的传统文化资源、西泠集团的经济性资源、政府的权威和财政资金、专家学者的文化知识、媒体的舆论宣传等多种资源。
协作的发展阶段，包括协商对话、建立信任、规划承诺。协作治理中各主体协作的常规途径就是“面对面对话”，即各主体在共同的平台上交换意见、沟通协调，以期取得共同的认识。交流和对话为信任的建立奠定了基础，而信任则是破解集体行动困境的重要筹码。基于彼此信任才能制定有行动力的规划，并得到各协作主体的执行承诺。这实际是协作治理运行的核心要素所在。
协作的深入阶段，包括中间成果、共同愿景、变更与调适。协作要能深入进展，就要让参与者在协作中间得到一些阶段性成果，即所谓的“小赢”。“小赢”虽然不是协作者的最终追求，但对他们确实是一种激励，可以强化对协作的信心；而且“小赢”还能够促成着眼于未来的共同愿景，这可以使协作持续下去。协作进程中也可能出现各种变化，包括环境、目标、机遇等，这都可能促使协作发生变更，协作者也需要不断适应这些变化。
协作的再循环，主要体现为协作者之间的依赖和共赢。协作治理的进程中各协作主体间的了解和信任不断增强，逐渐就会形成协作者之间的相互依赖；而协作的结果也会使各主体得到实际的利益，实现共赢。这将使协作进入良性循环。在杭州“社会复合主体”的协作治理中，这种依赖和共赢体现得非常显著。比如，杭州各级政府已经将专家学者、研究机构等视为社会治理不可缺少的“智囊团”；习惯了公民参与到各种公共事务的治理中，并搭建了“红楼问计”、“开放式决策”、“杭网议事厅”等多种参与平台；主动将媒体吸收进社会治理的协作架构中，欢迎媒体发表意见，而不是回避。
(二)“社会复合主体”中的协作机制
协作要能达成、协作过程要能够持续、协作治理的目标要能实现，还需要必要的协作机制。从杭州“社会复合主体”的协作治理中可以发现，这些协作机制主要涉及：
一是共识形成机制。共识是协作的基础。在社会复合主体中，各主体的具体目标可能存在差异，但他们能够达成共识，即在普遍性利益上目标一致，一荣俱荣；在特殊利益上把蛋糕先做大做强。[32]不管是公共项目还是社会事业，复合主体的行为者都认识到，该项目的实施对任何一个参与者都有好处，他们能够共享这些公共产品，比如发展传统文化、提高生活品质和城市竞争力等；同时，项目发展好，蛋糕做大了，参与者能够分享的实际利益也会增加，包括利润、公共服务数量等。
二是行动整合机制。社会复合主体能够让分散的多元主体产生一致的行动，主要依赖主动协作和被动适应两种动力。各主体之所以能够主动协作，是建立在共同的利益愿景基础上的，即它们受到共享利益的刺激，从而愿意为追求共享利益采取协作行动；同时，复合主体中政府的地位比较特殊，它在一定程度上扮演着推动者和监督者的角色，使不接受协作的主体感受压力。比如，运河综合治理中，世界文化遗产、美好的都市环境和生活品质都是行动者协作的诱因，而政府相关部门和企业则有上级部门和公众的考评压力，这些都促使他们进行协作。
三是沟通交流机制。为了更好协作，杭州围绕社会复合主体建立了丰富的沟通交流途径，比如面对全体市民的“红楼问计”、“杭网议事厅”，让公众参与决策的开放式决策，收集公众意见的“湖滨晴雨”，官员学者共同交流的“生活品质论坛”等；具体到复合主体内，各种会议、论坛、座谈将视协作主体行动的需要而举行，既有制度化的，也有临时性的。其中，政府是交流平台的主要提供者。
四是利益协调机制。社会复合主体中各组织的职能划分细致明确，收益也很清晰，其中的特殊之处在于，处于主导地位的政府超然于实际利益分配而扮演着利益仲裁协调的角色。作为复合主体的发动者与核心参与者，政府承担议题启动、资金注入、政策支持、主动协调等多种职能，但政府并不参与复合主体的直接利益分配，而是追求间接和长远利益，如税收、城市品牌、生活品质等。总之，“政府舍弃了静态的和短期的蛋糕比例换来了间接和长期利益，从而实现了整体利益关系的帕累托改进，即任何一个主体利益的增加不会损害其他主体的利益。”[33]正是这样一种独特的利益分配机制使政府能够跳出琐碎的利益纷争，而在其他主体之间扮演协调者的角色。
五、结论与进一步讨论
协作是较合作更高级的组织间关系状态。协作治理既重视多元主体参与公共事务并真正发挥决策者的作用，又支持政府在协作中扮演事实上的领导者角色，因而更贴近中国社会治理的现实。在当前中国社会从政府全能模式向多元化转变的过程中，社会组织、公私企业、公民个人都是社会治理的主体，但政府在其中扮演的角色仍然是其他主体无法替代的，因而协作治理更有可能带来良好的治理效果。杭州的“社会复合主体”治理已经较好地说明了这一点。
杭州社会复合主体作为一种协作治理，其成功之处在于“正式的与非正式的、官方的与民间的、高端的与草根的、实体的与虚拟的、物理的与数字的等等不同类型的组织复合为一体，这一过程也使得技术的与价值的、形式的与事实的等等组织理性形成聚合，从而使这种复合型组织的实际效果发挥到某种极致”。[34]同时，在政府的资源和平台支持下，杭州建立起共识形成、行动整合、沟通交流和利益协调等协作机制，从而使协作过程能持续存在。
协作治理实际是要解决一个集体行动问题，且是松散型、非组织化的集团行动，所以，多元协作的动力机制和行动策略就格外重要。就现实经验看，协作机制应该有一个高于现实的直接利益的“诱因”，而不是一些地方所采取的行政命令。诚然，协作也需要促发机制，它往往是与某个具体事项相关联的，并由类似政府动议、社会倡导、专家建议等形式促发，进而通过政府动员、社会联络而建立。当多元协作机制超越了“分蛋糕”似的直接利益分配而能提供某种共同分享的“产品”时，它就可能具备较强的动力；[35]再辅之以制度化的行为规范，协作就可以持续。
除了机制本身，协作还有赖于适宜的外部环境。为了完善社会治理的协作机制，还需要推进扁平化的政府机构改革，减少行政组织层级，增加灵活性，提高效率；激活城乡基层社会组织的能量，发挥它们在提供服务、反映诉求和规范行为等方面的作用，引导好各类社会组织参与社会治理；构建清晰的政社关系，在强化政府基础性管理服务职能的基础上，积极放权社会组织，在政府和社会组织间形成合理分工；打破处理社会矛盾过程中的封闭性，建立多元协作和快速联动的矛盾处理机制；合理配置公共财政资源，充分发挥财政政策的调控、导引和优化功能，不断提高社会管理的社会化程度。这种兼顾优化治理结构和改善治理过程的协作机制契合转型社会的现实需求，也符合中国社会政治发展从偏向行政主导到重视社会协同的总体趋势，因而将是社会管理创新的重要尝试，也可能会为社会治理开创新的局面。
