——兼论传统政府的适应与转型
当前，一个基本的历史事实是，人类已经逐渐进入新的时代，这一时代有很多种称谓，如网络时代、大数据时代、人工智能时代等。这些都从不同侧面刻画了新的时代特征，从网络时代方面，全球网民已经超过30亿人，中国网民已经超过6.88亿[[1]]，双双逼近总人口数量的一半。显示了互联网正飞速的将传统社会重构为网络社会。而在大数据方面，人类数据存储量已经飞快地越过PB（拍1015字节），EB阶段（艾1018字节），而进入到ZB（泽1021字节）阶段。有研究表明，当前人类一年产生的数据比人类有史以来所有的数据都要多。而从人工智能而言，2016年初谷歌公司的阿尔法狗智能系统在围棋中战胜前任世界冠军李世石，打破了人们通常认为人工智能不可能在围棋领域战胜人类的信念和计算复杂度（通常认为，围棋的计算复杂度接近10100超过宇宙的总原子数，因此不可能通过简单硬计算的方式战胜人类），成为人工智能领域的标志性事件。而IBM在人工智能领域深入探索和提供智能服务的接口，更为人工智能走向普及化打下了基础。总而言之，一种全新的社会状态正在人类面前展开。
而在进入新的时代时，政府面临着最大的转型冲击，这不仅因为政府本身规模的巨大和严格依法因此产生相对的响应延迟性，也同时由于政府公共管理行为的高度复杂性[[2]]。但无论如何，政府都面临着非常巨大的转型压力和挑战。新的时代在不同侧面对政府产生了不同的挑战，这既包括网络社会产生的高度社会非中心化结构和高度流动性带来的职能和行为压力，也包括大数据时代所带来管理主体对象转变和能力的此消彼长，当然，也包括人工智能时代所引发的权力主体的转移等深层次的能力与伦理法规问题。
本文重点聚焦于大数据时代对传统政府的改变和适应，相对于网络社会引发的社会结构的转变从而重点引发政府职能挑战与转型不同，大数据时代更集中体现在政府的能力与行为方式的转变。本文集中解决三个问题：1）大数据时代对社会本身而言，究竟改变了什么？2）大数据时代在哪些领域对传统政府产生挑战？3）面对大数据时代，政府应该怎么适应？
一、人类新时代的本质——网络、大数据、人工智能时代的三位一体
要理解大数据时代产生的根源和特征，就必须从新时代的本质属性来分析。如前所述，对当前正在进入的新时代有很多种称谓，如网络时代、大数据时代、人工智能时代，这些称谓往往令人感到含混和无所适从。然而，其内在究竟的机理和相互关系是怎样？只有弄清了这个问题，才能同时对每个时代称谓后面所反映的侧面有所深入了解。
我们的一个基本观点是，网络时代、大数据时代、人工智能时代都是一个高度统一的新时代的不同侧面，共同构成了三位一体的解构，共同反映了新时代的本质特征。
图 1网络时代、大数据时代、人工智能时代共同构成三位一体的新时代
1.网络时代解决的是连接与社会结构问题
人类进入网络时代是在上世纪六十年代，真正大规模网络进入普通日常生活是在上世纪九十年代万维网的兴起。网络时代对人类社会根本的改变是两个，一是解决连接问题[[3]]，从最早的基本的设备与设备的连接，到使用互联网的主体—人之间的连接，形成了覆盖社会各个角落的网络社会，最终其目的是要实现万物的互联，也就是物联网，从而彻底解决社会主体客体之间的广泛连接问题，并在此基础上实现物质资源与知识思想的充分交换与调度。二是在连接的基础上，形成了与传统静态中心型社会相区别的非中心的网络动态社会结构。从而产生了完全与传统社会不同的社会活动行为方式和社会协调机制[[4]]。
2.大数据时代解决的是内容与再现的问题
网络时代解决了连接问题后，在网络上交换的内容则就相应形成了数据。如果把网络体系形容成高速公路，那么大数据就是高速公路上奔驰的车流。随着网络在真实社会中的不断扩展，就不断将传统的真实社会以数据的方式采集、存储、传导、使用、再现。可以说，网络社会扩展的边界就是人类大数据扩展的边界。因此，大数据时代，是网络社会形成后的自然产物，是网络时代在网络载体中信息内容世界的描述。从这个意义上讲，大数据时代的本质就是通过互联网体系观测、模拟和再现整个传统真实世界的时代，其既包括对人类世界的数字化观测、模拟、再现，也包括自然世界的观察、模拟、再现。
3.人工智能时代解决的是数据的处理和决策问题
当网络社会的边界逐渐扩展，从而创造了前所未有的大数据世界后，如何来处理庞大的数据，就成为亟待解决的问题，这就自然而然产生了对人工智能的迫切需求。因为，无论如何能力强大的自然人与传统组织都无法处理大数据时代产生的庞大数据，只能依靠人工智能体，来实现对数据的分析和处理、再现过程。因此，人工智能时代是人类进入网络时代，大数据时代的自然结果，解决的是网络连接端对内容主体的处理问题。
从时间来看，网络时代、大数据时代、人工智能时代相互衔接的极为紧密，20世纪90年代起，人类逐渐进入网络时代；21世纪前十年，人类逐渐进入大数据时代；2010年代起，人类逐渐进入人工智能时代。可以看出，其相互差距约为十年，当人类进入到人工智能时代后，新时代的三位一体的结构就基本完成了。人类将在不同层面上，同时与这三个社会侧面发生密集的交互，并最终演化进入新的历史阶段和形成新的文明形态。
二、大数据时代的基本特征与改变
（一）大数据时代的基本特征
与通常将大数据时代的特征描述为4V，即规模(Volume)、多样（Variety）、价值（Value）、速率（Velocity)不同，我们从另一个角度可以将大数据时代的基本特征定义为五个无所不能（在）。
1.数据无所不在
所谓数据无所不在，是揭示了大数据时代的第一个本质，即世界整体全域的数据化，在整个世界中，所有的真实世界的物体和主体人，其本身的属性构成和所有的行为都表现为数据，也就是说整个世界的本身都是数字，这就是数字的泛在性。
2.数据无所不能被感知、提取和记录
大数据时代，首先是数据感知技术的全面推进，伴随着普遍通用的感知技术的发展，特别是智能手机的使用和未来可穿戴设备的进一步推广以及未来物联网的发展，整个世界所构成的数据结构，都被充分实时的感知提取和被记录。
3.数据无所不能被传输和存储
在大数据时代，传输和存储将成为一种随处可见的资源。大数据时代最终的目的，是构建全球范围的泛在传输存储体系，全球将成为一个共通的大数据存储器，而在全球的任何位置，都可以即时的获取和存储数据，而不必考虑地域时间的限制。
4.数据无所不能被分析、挖掘和利用
在大数据时代，当数据被感知、检测获取后，通过强大泛在的分析能力，可以有效的进行分析挖掘和利用[[5]]。这种分析和利用被广泛的用于提高个体的生存状态和福利、提高整个社会经济社会行为的效率与能力和公共秩序与公共服务水平，并被广泛的用于与人类社会与自然界的有效交互与融合发展。
5.数据无所不能被追溯和再现
如前所述，大数据时代的本质是在网络时代对传统时代的数字再现和模拟重构。因此，大数据时代的数据，不但实现基本的感知、监测与存储，更重要的是可以对所有的社会个体与行为进行较高精度的再现与还原。这种还原有三种意义：1）体现了大数据与真实社会的高度耦合关系，即大数据时代不是脱离现实社会的空中楼阁，而是对真实社会的高度抽象的数字化表征形态；2）有利于实现更为有效的人机界面交换；3）有助于实现发挥人的最终智慧来进行场景判断和决策。
（二）大数据时代到底改变了什么?
在剖析完大数据时代的本质后，一个直接的问题就是，大数据时代到底改变了什么？大数据时代的改变，可以从以下几个相互递进的层面进行分析：
1.大数据时代改变了人们看待世界的基本观点与方式——万物即数
大数据时代，首先从最基础改变的是人们看待世界的基本观点和方式，这是一种哲学意义上世界观的改变。从有人类文明开始，就一直探索着一个基本问题，世界是什么？对于这种问题，不同的哲学流派有着不同的看法，如在古希腊时代，就有原子论、四大元素论、本原论、逻各斯论等。其中一个著名的哲学流派毕达哥拉斯学派提出一个重要观点即万物皆数的观点[[6]]。这种观点，在古希腊时代并没有被深入的重视和成为主流。然而大数据时代的基本改变是通过数据的方式观察、记录和再现整个真实世界后，人们自然而然从根本意识上逐步接受万物皆数的思维方式，并将其延展到真实世界本质的探寻。
2.大数据改变了如何看待人本身的观点和方式——人是数据的集合
相对于世界是什么，另一个基本的哲学问题是我们（人类）是什么。而大数据时代，通过对人本身的数据化和相应的解构，给予这个基本的哲学问题另一个回答，即人本身也是数。从大数据的立场来看，人的构成结构包括最基本的微观遗传信息与细胞结构到中观层面的器官结构功能，再到宏观的生命结构与外化的个体行为，一连串的人的组成与行为都可以被表征为一系列数据。因此，从这个意义上来讲，可以把人看作是一种数据的集合。当然，我们并不认为这种观点就是正确的，因为人的之所以成为人还有更为基本的思维意识存在和宏观存在的完整性与主体性，而这些能否就被孤立的数据所解构，是一个目前来看难以回答的问题。但大数据时代，的确很大程度上重塑了对人本身的看法。
3.大数据时代改变了对经济、社会活动的观点——经济社会行为是一连串的数据表征
传统时代，认为经济社会等人类社会的行为都是连续完整自然过程。而大数据时代，使得这一过程也可以被表征为一系列数据的集合和决策过程，如经济行为从原材料的挖掘冶炼到设计、制造、运输、交易、交付、服务等一系列过程，都可以表征为数据的集合。同样，社会行为中的各种社会交际、社会组织行为也都可以表征为一系列的数据集合。而当被表征为数据集合后，就可以被感知、观测、存储、分析、利用、再现等一系列的数据过程所处理，从而实现对个体和社会活动本身的各种改变（积极或者可能存在的消极作用）[[7]]。
4.大数据时代改变了对政府的基本看法——政府本身和活动也是数据集合
类似于经济社会活动，政府本身和其活动，在大数据时代，也可以被表征为一系列数据的集合。这既包括政府本身的基本构成，如人员、资源、职责、权限等；也包括政府的活动，包括一系列的各种类型的公共服务活动、公共秩序供给活动、资源配置活动、制度建构活动等。这些都可以表征为一系列的数据集合。而当政府的活动表征为一系列的数据集合后，就直接改变了原有政府是相对封闭的自然状态，成为了与其他活动一样，可以被观测，记录，存储，分析，优化，追溯和再现的数据集合。这也就产生了对政府的各方面的影响和冲击，下一节再进一步的分析。
正因为大数据时代所具有的对自然、社会乃至人本身的巨大的观念性和相应的技术能力的改变，从而在以下七个方面对传统时代的政府产生了严重的冲击与挑战。
传统时代，受制于落后的信息收集与传递技术，只能由政府出面构建庞大的信息收集与分析体系，从而形成遍布整个主权范围内唯一的信息机制。而除了政府以外，没有任何非政府的个体或者组织能够有能力和技术做到这一点。通过构建遍布国土范围内的信息机制，政府也相应具有了在主权范围内调度资源，实施广阔地域范围内治理的能力。从某种意义上说，政府本身就是一个传统时代遍布主权领域内的唯一的信息体，政府的信息活动本身是其内在重要的机制和职责，同时也是社会演化的需要，通过集中公共资源，形成这样的信息体，最终实现全社会范围内的信息交换。
然而，大数据时代，由于网络连接的广泛性和数据采集存储分析计算的泛在性，其在很大程度上替代了传统必须由政府出面组织的信息机制，无所不在的信息采集设备和交换存储分析能力，使得普通个体也具有了传统时代只有政府才具有的广域范围内的信息获取能力，甚至比传统时代的整个政府的信息能力更强。这就直接改变了传统政府一家独大的信息优势地位[[8]]。
政府单一信息优势地位的改变，是影响巨大的，信息是决策的基石，信息优势地位的改变意味着政府决策和行为可能并不具有唯一最优的科学性与效率性。这为全社会乃至普通公民监督、审视、优化政府行为提供了坚实的信息与合理性基础。
除了在社会全局信息方面掌握的优势地位削弱外，传统时代政府本身相对于社会的信息封闭状态也在大数据时代被打破。在传统时代，政府与公民、社会的接触只通过有限的渠道进行，对于政府本身的信息数据如规模、资源等和政府的行为数据如职能、权责、决策、公共服务等都仅通过有限的信息渠道向公民开放，因此，公民对于政府本身和其活动，犹如管中窥豹。这更多是一种技术相对有限下的现状。而在大数据时代，由于广泛的数据过程的监测、存储、传输、分发、扩散等机制，使得政府本身的信息可以及时与公民进行沟通，从而实现双方的有效互动，一方面政府更好的了解公民诉求，配置优化公共资源；另一方面，通过对政府全方位和行政过程的了解，公民也可以更好的监督和促进政府的改进和完善。
当公众与政府的信息数据隔离被打破后，一个直接的改变，是公众对政府的要求也会越来越高。传统时代，当公众不知道政府掌握的资源和行为时，其对政府的要求只是停留在较为抽象和宏观的层面，如公共服务、公共秩序、公共安全等。例如封建时代，公民对政府基本没有什么要求，只要政府能保证基本社会秩序就可以了。而在大数据时代，公民通过各种数据渠道对政府的信息能力行为状态掌握的非常清楚，这就导致了一个基本的权利意识和服务要求的提高，既然政府掌握了公民纳税产生的大量资源，是以公共服务为主要目的的主体，就必须要更好的为公民服务，这就是大数据时代公民与政府密切互动后的自然结果。
传统时代受制于落后的整个社会运转速率，政府相对缓慢的效率并不构成严重的问题。然而，大数据时代，整个社会运作的效率被极大提升了，数据信息的高速全局的收集、传输、处理和人机的融合辅助决策，都使得整个社会的运转速度被极大加快了。而传统时代政府的运作速度远远跟不上大数据时代的要求，因此，在大数据时代，政府必须以适应新时代的速度进行转变和运作，这不仅是公民权利意识提高后对政府的要求，更是整个社会进入到新时代后对依然作为社会核心支撑的政府的自然要求。
相对于较为模糊的整体公共服务要求和效率要求，大数据时代公民产生的一个更为直接的进一步要求是要求公民和社会能够直接参与到政府行为之中。这一逻辑也很好理解，在传统时代，制约公民参与政府的主要是两个，一个是权力归属问题，一个是技术能力问题。而权力归属问题在现代政治文明中已经不再成为问题，所有的现代政府都承认一切权力来自公民的授权[[9]]。然而，技术能力依然是传统时代公民参与政府行为的重要壁垒。因为传统时代形成了严密科层专业化的政府职能分工和行为流程，政府以外的普通公民很难参与甚至难以理解其复杂性。然而，大数据时代的改变是政府的行为过程也表征为一种数据集合。这就使得通用的大量数据分析工具可以有效介入到政府数据过程和数据背后的行政行为过程的分析和优化中，在这样的基础上，普通公民对政府过程的理解和分析能力也就极大的提高了，借助于专业的数据分析工具，使得政府外的个体与组织也能够有效参与到政府行为中去。这就同时解决了公民参与政府的能力问题。所以，在大数据时代，政府行为的公民与社会参与将是政府的一个极为重要的挑战和改革方向。
传统时代，政府人员个体与普通民众在大部分时间特别是现实生活中是自然相对隔离了。官民的生活界限区分的很明显。普通民众既较难得知政府官员个体的具体行政行为和生活行为，本质上也并不过分热情的关注。因此，官员的个人行为和生活道德，更多的是一种政府体制和个体的自律行为，只有当和公民发生严重的冲突和行为伦理背离的时候，才会引发较大范围的民众不满。然而大数据时代，无所不在的数据感知体系和遍布社会的信息传递体系极大拉近了传统封闭的政府中个体与普通公民之间的距离，政府人员的个人行为无时无刻不被遍布全社会的感知系统所观察和记录，并很大程度上会被普通公民所关注。因此，大数据时代，政府人员随时随地被高度关注的群体，因此，这对其个人代表政府从事的行政行为和其个人私生活行为，全社会都提出了更严格的要求。当然，政府个体的私人空间如何保护是另一个问题，但是普遍的现实是，政府人员必须要更严格的控制和遵守公共行为和个人行为伦理规范。
前六点更多的是大数据时代对政府直接的挑战，然而大数据时代还在历史维度产生了对政府深远的影响，也就是大数据时代要求政府行为能经得起长期历史的检验。与传统时代受制于数据可记录性、精准性与可保存性的限制外，大数据时代提供了精准记录并长期保存政府行为包括决策、执行、监督、公共服务等各个领域的技术工具和条件，这就使得原先无法精确追溯的政府行为在长时间维度成为可能。这对于政府直接的挑战是政府决策不能仅考虑当前短期内时间的作用，也不仅要考虑社会的影响，而是考虑更长的历史维度内的后果和影响。因为大数据时代，即便在很长的时间后，依然可以对当初的政府行为进行较为精准的还原再现和评估，即便短期内政府决策的失败或者因为个体的腐败等行为导致的行为扭曲和错误后果不被显现，在长期内也必然将暴露出来。
正因为这些巨大的挑战，因此，传统政府必须要采取较为深彻的变革来适应新时代公共治理和服务的需要。这主要集中体现在以下七个领域：
大数据时代政府转型变革的第一步是要打破原有条块分割形成的数据孤岛。传统时代，政府为了适应社会治理专业性与广域性的要求，形成了条块分割的管理架构，同时信息化建设的早期更围绕这种条块形成了相互隔离的信息孤岛，随着大数据时代数据规模的进一步增长，从而导致信息数据孤岛更加严重的阻碍了部门之间数据的有效交换，而数据隔离的背后导致了严重的公共治理与服务资源的隔离。因此，大数据时代政府治理水平提升的第一步基础就是构建基于整个政务框架内的通用整合大数据平台。
2.充分利用大数据构建跨部门联动机制
数据是静态的，并不能直接实现部门的协同，因此，在构建大数据通用整合平台的基础上，进一步要打通水平的跨部门工作流程，以应对新时代下社会活动日益复杂、动态的变化趋势。而打通水平层面的跨部门流程关键是要在数据共享共通和相应的公共治理和服务资源共通的基础上，统筹设置全局工作流和在全流程角度综合配置公共治理与服务资源。使得公共治理与服务呈现以整体政府的形式来实现。从而更好的满足社会、公民更为多样的治理与服务需求。
传统时代的政务优化决策大体是单向度的，即政府内部决策，再加上有限的公民反馈与调研。这种单向度的决策有两方面严重的问题：一方面，政府决策是不是真正是公民和社会所需的？由于传统时代政府凭借自身的信息收集体系收集有限度的信息来支持决策，很大程度上政府的决策是在相对有限的信息渠道下实施决策，因此，很难保障其最优性，这是科学性的问题；另一方面，政府决策是否经过了充分的公民沟通理解与交流的过程？由于传统政府决策的单向度，很大程度上缺乏充分公民沟通理解，会导致较为严重的不信任和质疑的问题，这也直接影响到了决策的实施和认同，这是认同度的问题。此外，传统的政府决策模式还包括难以模拟、评估等其他问题。
因此，大数据时代必须要构建面向新时代的政府决策体系。这一决策应该大体结构如图4所示，其基本构成是在大数据平台上构建统一的政务平台，以及为了服务于决策的四大子系统，包括决策数据提取与分析系统、结合人机智慧辅助决策的专家系统、预先实现决策后果的虚拟模拟系统和对公共政策长期追踪评估系统。在这四种子系统的支持下，再通过公民意见收集系统和公共决策参与系统收集汇总公民意见和实现公民参与决策。最终共同构成完备的大数据时代的政务决策体系。
如前所述，大数据时代既提高了公民对政府公共治理与服务的诉求，也相应提供了公民与政府实现充分互动的能力与工具。同时，增加政府行为的透明性和加强公民监督还具有以下重要的作用：首先，通过政府内部信息的透明和公民的监督，直接赋予与增强了政府改进自身工作服务与优化结构流程的动力；其次，也进一步加强政府自身运作和决策的合法性，透明本身就是一种制度合法性的来源，体现了现代政治文明权力来源于公民赋予的本质；第三，也为进一步发现政府缺陷与流程，提供更多的第三方视角，通过与更多的透明和强化监督，提供了发现诊断政府结构功能的问题的更多的视角，避免政府自身由于习惯性与行为固化产生的发觉盲区。
所谓政府的回应性，是对公民诉求给予具体高效精准的响应和解决方案的提供[[10]]。传统时代很难对公民复杂的诉求提供高效的回应，因为传统时代政府（无论东西方政府）在跨部门协调方面存在较为严重的技术与体系困难，这本身是传统时代技术特点决定的。这就造成传统时代在政府单一部门职能领域内的公民诉求容易较快解决，一旦涉及多部门协调则很难及时可控提供回应方案。而在大数据时代，通过构建有效的跨部门统筹信息数据分享与协同调度机制，就可以极大加强对公民诉求的响应和解决的速度和效果。同时，大数据时代加强政府的回应性不仅是一种政府内部优化与协调自然的结果，也要求政府做好各种公民诉求的预案设计，公民诉求的回应与解决预案虽然并不如突发事件的应急体系预案那么极端紧急和重要，但也需要提前做好优化涉及。因为公民诉求预案很可能是超过平时的行政惯例流程，只有实现规划做好预案储备，才能及时高速的回应公民多样的诉求。图5描述了大数据时代政府诉求回应体系的架构。
6.充分统筹利用社会资源优化政务流程与服务
大数据时代，不仅要通过有效的政府大数据平台实现政府体系内的政务资源共享和流程优化，更重要的是通过政府数据平台与社会数据平台的打通，构建全社会的完整的数据共享平台。并在这一平台的基础上，实现对整个社会公共服务资源的有效共享，也就是通常说的，完整的对公民的服务不仅是政府完成的，而是实现政府、社会、市场系统的协同供给和服务。这也是之所以政务数据必须在一定程度开放的重要原因，其目的不在于开放数据本身，归根结底是要形成完整的社会资源统筹与调度系统。
图 6 通过统一的社会数据平台形成全社会统筹的公共治理与服务资源调度体系
7.充分利用大数据，建立精准公共服务体系
传统时代的公共服务体系的一个基本特征是批量性，即政府公共服务产品如同工业时代的工厂一样是以大数量普遍性的同质性服务为主的,如教育、公共交通乃至医疗服务等。其均是以大体标准化同质化的服务重点解决最基本服务的覆盖问题，而无法对公民给予具体精准的服务。这一方面是缺乏公民精准服务诉求的数据收集分析体系；另一方面，即便需求收集上来，政府也很难通过自身的有限资源来实现对公民不同的个性化精准服务。然而大数据时代，在以上两个局限都产生了重大的突破，一方面是公民大数据平台的建立，使得政府可以在广域范围、海量公民内实现公民个体服务需求的逐个收集，并进行识别与归类分析；另一方面是通过构建全社会公共治理与服务资源，实现对公民的个性化服务诉求。因此，政府面对这样的趋势，必须利用好这两种手段，进一步建立精准的公共服务体系。
五、结论
本文是对大数据时代政府治理问题的一个基本的框架分析。我们的结论很简单：首先，大数据时代是新时代的一个侧影而不是新时代本身，人类正在进入的新时代是网络时代、大数据时代、人工智能时代三位一体构成的。其次，大数据时代的本质性是数据的存在与使用的普适性，我们将其成为若干个无所不能。第三，大数据时代对人类社会的改变是深彻的，其最大的改变是在某种程度上塑造了人类对人与世界本身和对人类社会行为的基本看法，其都是一系列的数据集合，这为进一步的进行数据化优化和处理打下了观念上的基础。第四，对于政府而言，大数据时代最大的机遇和挑战是政府行为的数据化和相应的统筹与优化以及与公民和社会的融合。最后，对于政府而言，其改变的策略在于充分利用大数据时代所形成的数据视角和所提供的整体数据采集与分析工具，来充分实现自身在统筹政务资源调度和决策优化领域的完善，并为构建全社会完备的公共治理和公民普遍的精准化公共服务打下基础。我们认为，这一领域的研究虽然已经较多，但其广阔深远的研究与应用空间依然值得更多学者去探索。
参考文献：
基金项目：国家行政学院院级课题“互联网+与政府治理创新研究”（2016ZBWT001）；国家社科基金“网络社会的基础特性及其公共治理策略研究”（14BGL110）。
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