中国决策者正在推动农地规模经营的改革，但产权保护的缺失，可能农地改革陷入“空转”的尴尬境地。近日发布的一份针对17个省份的农地产权抽样调查结果加剧了这种担心。中国决策者应把农地产权保护而非规模经营当作头等大事。
这项完成于2016年暑期的17省农地权利调查显示，中国拟2018年完成的农地确权进展十分缓慢，各省差异非常大；只有不到一半的村庄正在或已完成农地确权目标；只有9%的村庄给农户发放了农地承包经营权证书，但绝大多数证书未记载农地出租、抵押等权属变更信息。
该调查涵盖了中国17 个农业省份（包括黑龙江、吉林、河 北、河南、山东、安徽、福建、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、四川、 云南、广西、贵州和陕西），覆盖中国农业总人口的四分之三。此次调查由中国人民大学土地政策与制度研究中心联合该校统计学院调查技术研究所开展，已是1999年来第七次调查。
调查显示，超过四成（40.5%）的受访村民称村庄并未就土地确权开过动员或宣传会，绝大多数受访者没有被告知发证的时间，证书颁发更是遥遥无期；半数受访者甚至没有被告知将要颁证。在已颁发的证书中，普遍存在登记信息不全问题，30%左右的证书并非县乡政府盖章，属于无效证书。
中国正在推动“农地三权分置”，让经营大户或公司享有“农地经营权”，但是，产权缺失将削弱农民对流转土地的掌控。目前，农地确权发证由中国农业部系统负责。从官方安排看，新一轮农地确权已“棋到中盘”，但此次调查揭示的基础不牢、信息缺失等问题，将挑战决策者推动规模经营、提高农业效率的目标。
中国决策者已要求把农户家庭承包的土地分为三种权利：集体所有权、农地承包权、农地经营权，并寄望于修改相关法律，让经营大户或公司获得农地经营权，并以此获得抵押贷款的权利。农业部官员称，三权分置更强调提高农业经营效率；更有学者认为，针对农地权利的过度保护，可能影响农业现代化进程。
这就提出了一个尖锐的问题：中国农地产权保护到底是不足还是过度了？从上述调查看，农民基于承包而获得的农地产权并未得到有效保护；农户对已被定义为用益物权的土地权利半信半疑，且缺乏处置权。在如此薄弱的基础上推动规模经营，将削弱农民的土地财产权，最终会恶化中国农户对土地的实质性控制。
这是近年来“改革空转”在农村政策领域的体现。三年多来，中国决策者迫不及待地推出了近二百个“深化改革”的政策文件，但不少改革因缺乏地方支持和深思熟虑反而陷入困顿，流于形式。各地政府对中央层出不穷的政策疲于应付，只能“以文件落实文件”。一些经济学家称之为“改革空转”。
在中国，土地制度改革是个政治问题，也涉及国家与农民的关系。按2003年施行的《农地承包法》，农民以家庭为单位承包经营土地，仅限于农业用途，不能抵押和交易；农用地改为建设用地，必须由政府征用，农民没有谈判权，只能获得最高相当于农业产值30倍的补偿。这造成了诸多群体性抗争事件。
中国农业部统计显示，目前，已有22个省份在全省范围推行农地确权。截至9月底，中国已有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展了确权试点，已完成实测面积近11.1亿亩、确权面积近7.5亿亩，分别约占全国二轮家庭承包合同面积的88%和59%，“摸清了承包地底数”。
但是，确权存在诸多矛盾和问题。首先是农户承包地的合同面积与实测面积存在较大误差。农业部按承包合同统计的耕地面积仅为13多亿亩，但根据第二次全国土地调查，中国家庭承包的耕地面积超过18亿亩。这也是农地确权进展缓慢的重要原因。如宁夏自治区承包地合同面积为1064万亩，此次确认面积1444万亩，比原记载面积多了36%。有的地方，实测面积要比合同面积多一倍左右。
其次，确权还面临乡村干部的抵制或消极应付。在中国农村，农地属于集体所有，乡村干部经常借土地调整获取利益；乡镇干部担心，土地确权会后，调整土地更难，征地中更难获取灰色利益。这导致很多地方的农地确权流于形式。不过，也有一些学者认为，当前农地细碎化严重。在大规模土地整理前，农地确权成本很高，面临实际困难，甚至得不偿失。
专家们担心，流于形式的确权可能让农地改革“悬空”。而在产权基础设施缺乏的情势下，推动农地集中和规模经营可能赋予县乡政府更多的权力，农民对承包土地的掌控更加弱化。同时，中国决策者还提出“集体所有权不能虚置”，土地学者认为，这在实践中不可操作，而农民对强化集体所有制也心有余悸。
更有专家指出，“三权分置”核心是突出“农地经营权”，让农户大户或公司搞规模经营，可能让中国本已复杂的土地权利体系更为复杂，而让基于农户承包权的经营权抵押贷款，无异于“让租户抵押地主的土地”，实践中很难操作。不仅商业银行抵押贷款的意愿不足，工商资本进入农业领域的风险也会加剧。
实际上，中国近年来推出的农地承包权抵押贷款、农村房屋抵押试点、集体建设用地抵押贷款试点，现实中进展非常缓慢，并没有达到预期目标。这与改革主导思路的左右摇摆密切相关；种种约束下，基层政府更愿以观望代替行动。
实践证明，在土地改革领域，中国决策者亟需的并非规模经营，更应该把政策重点放在产权保护和征地制度改革上；而农地“三权分置”的改革，也要稳妥试点，不能急于求成；至于修改《农地承包法》，赋予“农地经营权”以法律地位，存在巨大争议，未免过于冒进，从长计议可能才是必须的选择。
