社会治理是一个热门话题。但人们对于什么是社会治理，却莫衷一是。有的界定太着眼于文献，尤其是西方文献，却忘记了中国本地的实际情况，以及历史渊源。有的太单一，局限于基层社会小圈子，无法看清社会治理的大局，以及时代特征。
本文将做如下几个工作：从社会治理的描述性定义出发，系统界定现实的社会治理是什么。从规范的角度，界定美好社会的社会治理是什么，主要是梳理社会治理的古代渊源以及现代内涵。然后从秩序的角度探讨什么是适当的社会政策，从秩序的维度梳理现在正在发生的社会治理创新。
社会治理，首先是一个描述性的概念，其内涵和外延，往往取决于描述者所观察到的现实，所想象到的空间以及时间界限，同时也取决于描述者的目的。所以，从这个角度来说，社会治理是一个包罗万象的，说起来就是，社会治理是个筐，什么东西都可以往里装。当然，装什么还是有差异的。
对政府来说，其所关注的社会治理，也往往是和政府带有强制力性质的核心特征有关的，即使是治理，也是寓管理于治理之中，实际上即使是公共治理，同样也会有很多传统政府的因素，其中的普遍性和强制性，就是两个必不可少的元素。
从社会自身的角度来说，也有很多扩展的社会组织。这些组织虽然不是政治性的，不需要政治资源，但也需要有社会影响力。虽然不是政府及其部门，不需要也没有强制力，其决策也不需要有普遍性，但往往具有大组织的官僚性特点。在这个意义上，社会组织自身就有社会治理的含义。所以，从社会组织的角度来说，社会治理就意味着自身对社会事务的参与权利和影响力，意味着社会组织的服务能力。从宏观层面来说，就意味着一个社会中社会组织的发育水平，包括社会组织的数量和质量。在这个意义上，社会治理在实体意义上意味着社会组织自身的发展情况，同时也意味着社会组织参与社会管理和治理的结构性的元素。
从扩展秩序的市场的角度，也就是从企业的角度来说，社会治理往往意味着企业内部的社会治理，外部的社会责任，也意味着企业通过自己的服务，直接介入社会治理，当前，物业公司保安公司，保洁公司以及垃圾处理公司就是普遍介入社会治理的力量，都是介入社会治理的重要力量，其中在新兴小区，物业公司基本上就是社区的核心治理结构。而如果商业银行要进入社区，同样要介入社会治理，因为它要进行金融信用管理，这个管理和社会治理是密切相关的。
从宗教组织的角度来看，社会治理和宗教组织也是密切相关的。在宗教社会，尤其是如此。中国传统上不是宗教国家，宗教组织对社会治理影响也不大。佛教是出世的，主张内心平静；道教主张人与自然和谐；儒家主张治国之前要修身齐家。这些和社会治理有距离，但也有关系。现在宗教组织有一些慈善组织，比如佛教龙泉寺的仁爱基金会，给社会做一些好事，在整个社会吃饱喝足的情况下，还去大街上布施粥，就是一个对社会治理有影响的活动。这些活动，可以激发人们爱心，在任何人需要帮助的情况下给予力所能及的帮助。
从社会治理自身来说，现在中国社会基本上可以分为农村社会和城市社会。农村社会治理基本上在传统的框架之下实行村民自治，村民委员会是农村基层自治组织。村的社会治理目前基本上是一个扩展的社会治理结构，它的原始的村治结构是自然村。中国农村的村治结构，和基层党委和基层政府有着非常密切的关系，实际上是国家秩序和政治秩序的原始和扩展社会的刚性框架性基础。这一传统的结构在计划经济时期其刚性程度达到了极点，在改革开放之后，这一基础有了很大的松动，在一定意义上重塑了中国的农村社会，让农村社会治理受到了国家工业化、城市化，尤其是扩展的市场秩序的猛烈冲击。在这个过程中，中国农村社会先是在20个世纪80年代获得了快速发展，涌现了很多“万元户”，让很多城里人很是羡慕。但随着市场经济的深化发展，尤其是城市化的高速发展，农村社会相对于城市社会的高速发展来说，出现了很多停滞的问题，社会治理也面临很多新的挑战。
从城市社会来说，传统的社会治理结构是单位制治理模式。城市由一个个单位组成，人生活在单位里。社会治理实际上是单位治理的一部分。城市政府下属区政府，区政府下属街道，街道有党工委、街道委员会、直属于区公安分局的派出所等多个党政部门，下面还有居委会。所以，传统的城市社会治理结构是一个政府秩序和单位秩序的混合物。居委会作为一个城市基层社会治理结构的原始秩序，也具有扩展社会的特点。在这里原始的社会秩序是单位内的工作和生活秩序，还有大杂院的生活秩序。在这里，党的力量、政府的力量和单位的力量，都是社会治理的核心力量，居委会实际上是党的政治秩序、政府秩序和单位秩序中的社会治理的一部分。
显然，社会治理的实际情况是非常复杂的。有些人说，中国没有社会治理，这显然是不符合实际的。当然，他们也说出了社会治理的规范方面。这就需要我们进一步在探讨了社会治理的描述性界定的基础上，去探讨规范性的定位。
学者一般是从规范的角度来看待社会治理的。社会治理，从规范的角度来说，是非常重要的。它是美好社会的理念，在西方，是西方人的梦想，西方学者在这方面的书很多。［1］-［3］在中国，美好社会也是自古以来中国人的梦想。习近平总书记强调指出，“实现中华民族伟大复兴是一项光荣而艰巨的事业，需要一代又一代中国人共同为之努力。空谈误国，实干兴邦。”［4］这说明，社会治理的规范定位，需要与中华民族的传统相结合，同时又要与现实情况相结合。习近平总书记认为，“每个人都有理想和追求，都有自己的梦想。现在，大家都在讨论中国梦，我以为，实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想。这个梦想，凝聚了几代中国人的夙愿，体现了中华民族和中国人民的整体利益，是每一个中华儿女的共同期盼。历史告诉我们，每个人的前途命运都与国家和民族的前途命运紧密相连。国家好，民族好，大家才会好。”［5］
在中国古代，学者们对美好社会有很多经典的描述。《礼记·大学》说：“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知，致知在格物。物格而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平”。 ［6］
这段话，说的是一个君子的成长的理想过程。如果从美好社会的角度来说，一个公平的天下、美好的天下、和谐的天下，是由美好的国家秩序、家庭秩序、身心秩序、知识秩序等组成的，一个君子，要好好学习知识，提升专业水平，要意诚心正，身修家齐，然后国家和天下就会很太平。这说明，中国古人的美好社会治理的规范要求，是结构性的，涉及到个人、家庭，也涉及到国家和天下。只是当时的人没有关注到自由和繁荣的市场秩序维度，如果这些古人生活在现在，我们估计会加入这个市场秩序的元素。
《礼记·礼运》也说出了美好的社会治理的理想，“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”［7］
这段话中的第一句话讲的是扩展社会的治理理念，也是国家秩序的治理理念。它意味着社会治理的大道，也就是终极的规范性要求是“天下为公”，也就是公天下，或者用现在的话来说是“公共治理”，英文可以叫做是“public governance”，或者说“good governance”（善治）。公共性而不是私人性，公天下而不是私天下、家天下，是扩展社会治理的重要价值。
第二句话说了公天下的社会治理的核心内容，处于领导地位的人是能干的、品德高尚的，而且能够用适当的机制选拔出来，过去是举荐，现在是居委会、业委会、村委会等基层社会组织的有效选举。而且无论领导层还是一般民众，都要讲究诚信，培养和睦的气氛。
第三句话则说到了每一个需要帮助的人都能够得到很好的帮助的理想境界：老父老母得到奉养，子女得到父母的养育和爱，所有的老年人都能颐养天年，中年人能为社会充分效力，幼童能很顺利地成长起来，使老而无妻的人、老而无夫的人、幼年丧父的孩子、老而无子的人，还有残障人士都能得到足够的供养。
第四句话，进一步说了和谐社会的景象：男子有工作可以做，女子有归宿。在这样的社会里，男女可以有别，但各有自己的幸福。
第五句说了人们对财货的理想态度，不能浪费，善良的人们痛恨把财货乱扔，痛恨胡乱浪费，但不一定自己不用也要把它藏起来，而是要尽可能充分发挥其作用。这符合现在很多社区的做法：把自己家里不用的东西捐出来，捐给社会，捐给其他需要的人，而不是私藏在家。在公共利益和个人利益的关系上，良好的社会治理，也意味着两者之间利益的和谐，自己的利益很重要，公共利益更重要，人们都愿意为公众之事竭尽全力，而不一定为自己谋私利。
这个社会就是中国古代的理想社会，也就是大同社会。在这样的社会，奸邪之谋不会发生，盗窃、造反，哪怕是害人的事情也不会发生，也就是“日不闭户，路无拾遗”。
这个理想的现代表现就是和谐社会。习近平同志说：“社会建设和社会管理是构建社会主义和谐社会的内在要求。只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。要把加强政府管理与推动社会自治结合起来。建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。政府要转换职能，由社会的直接‘管理者’逐步向社会治理的‘主导者’转变，致力于创造一个平等竞争的市场环境和和谐相处的社会环境，更好地协调经济发展与社会发展的关系，更好地为社会提供市场机制所不能提供的公共产品，包括经济性公共产品、社会性公共产品和制度性公共产品，更好地维护社会政治稳定。”［8］
总之，从美好社会的角度来看，社会治理是一个规范性的概念。美好的社会治理，意味着理念上个人很努力，很有生活质量，而且有成长、创造和努力工作的空间和良好的激励，意味着公共利益能够得到大家的努力照顾；在制度层面有良好的运作结构，能够化解各种矛盾，协调各种利益，而且大家是平等的；在能力层面，能够有良好的社会服务，解决大家日常的问题，如养老问题，少年成长问题，犯罪矫治问题等。而在政策层面，则有良好的社会政策。在这里，政治秩序、国家秩序、市场秩序很重要，社会自身的治理结构也非常重要，而良好的社会政策，对于现代社会治理来说，则更重要。
三、秩序维度的社会政策
社会政策的重要性为很多社会学家所重视，却不为很多古典自由主义者所重视。不过哈耶克例外，他虽然认为社会一词是没有意义的，非常空洞的，所以也无所谓社会正义。［9］但他并没有说，不能有社会政策。也就是说，哈耶克也是有其社会政策观的。在我看来，哈耶克的社会政策观，是真正的社会政策观，原汁原味的社会政策观。与此相反，现在很多所谓的社会政策，往往是反社会的社会政策，其后果不仅过分扩张了国家秩序，做成了“大政府”，威胁了自由，而且也往往摧毁了真正有效的社会政策。
从原始秩序来说，确保自己的生活，吃饱喝足穿暖，是每一个人自己的责任；确保自己的家人、亲戚、朋友有一个起码的生活，在出现困难的时候，给予适当可负担的帮助，也是每一个自由的人的原始秩序的责任。为什么我们在街上遇到一个乞丐，同情之心油然而生，想要给他几分钱、一块钱，想帮帮他；为什么在街上，哪怕是一个骗子，面对面向我们提出请求帮助的要求，我们都会停下来，即使知道可能上当受骗，但内心的情感还是会让我们对他充满同情，然后给他提供帮助，这是因为他就在我们的面前，跟我们在距离意义上形成了原始的秩序，让我们激发出很多原始秩序的善良本能和情感，让我们情不自禁帮助他。即使理性让我们不要上当，硬着心肠走开了，但心里依然会留下说不出的惆怅和遗憾。这就是原始秩序的社会政策的秩序维度。
从扩展社会的角度来说，每一个社区，每一个社会，都存在着生活困苦的人。这样的人不仅经济上很困难，而且在社会关系的角度来说，也很困难。他们没有经济能力，也缺乏社会能力，没有家人，没有亲戚，没有朋友，孤苦伶仃。对这样的人来说，依靠零星的偶然的帮助，没有办法维持起码的生活。这个时候，就需要有相应的扩展社会的救助机制。这种救助可以通过各种各样的慈善组织实现，也可以通过社区组织实现。大家给慈善组织捐款捐物，在小区里设置一些爱心商店，爱心服务站，给缺衣少食的人提供适当的衣服和食物，都是重要的创新。很多小区有孤寡老人帮助机制，帮助他们买菜干家务，也是很重要的创新。很多地方建立了邻里组织，不仅给孤独的人提供帮助，还给有子女但空巢的老人提供帮助，也是很值得关注的创新。
从市场秩序角度来说，原始的市场秩序往往有救助的功能。比如在小菜市场，往往有商家把卖不出去的菜、卖剩的菜，在最后时刻以论堆销售的方式出售，以跳楼价出血价的方式销售，甚至是一早开张时晚上关门时以平价方式销售一件商品，这对于社会中的贫困人口都是很重要的帮助机制。在小饭馆里，往往有商家把顾客吃剩的但很干净的饭菜给乞丐吃，也是原始的市场秩序的社会政策功能。
扩展秩序市场的社会救助功能就更加明显了。全球市场大宗产品交易，使得商品的供给能力充分提升，大量的廉价商品全球配置，尤其是廉价的食品和衣物，更是给低收入者提供了大量的消费品。全球市场大宗产品采购链，更是给全世界的低收入人口提供了大量的工作机会。2016年的《世界经济自由报告》发现，市场的全球化，让全世界的贫困人口以惊人的速度下降，［10］这说明扩展市场秩序对于社会政策来说，具有非常积极的功能。现在的互联网市场和快递系统，把遥远的生产者纳入到全球市场，也是让穷人致富的系统。
扩展的市场，不仅其产品市场具有很重要的社会政策功能，更重要的是随着市场秩序的充分发展，人的生命价格随着劳动力市场的发展而快速提升，穷人所拥有的本来不值钱的资产也通过快速发展的资产市场的发展而快速增值，职业教育体系的发展，还让穷人有更多的机会获得学习和经验，从而掌握谋生的技能，大规模的市场秩序的发展，还给低收入者依靠自己的企业家才能致富提供了大量的机会。这都是市场秩序的奇迹。
接着就是政府的秩序，或者说国家的秩序。在哈耶克的模型里，国家秩序或者政府秩序中的政府，是保护人身安全和财产权利的工具。当然，现代国家或者政府，尤其是民主国家，往往是福利国家，也就是给目标对象，甚至全民提供全面的福利，比如免费教育、免费医疗、全民失业救济、全民养老保障等。这样的社会政策，已经远远超过了必要的限度，哈耶克认为这是走向奴役之路。因为福利国家，往往利用国家强制权力，强制征税，强制要求企业和个人缴费，然后全面无差别供给。其结果是，一方面限制了市场秩序的发展，让经济陷入混乱；另一方面也限制甚至破坏了原始秩序的社会政策，让社会陷入缺乏良心和缺乏责任感。国家和政府，应该控制自己的权力，尽可能让社会和市场发挥社会政策的作用，而不是运用国家权力，去建立一个全覆盖的包容一切的社会政策系统。这样做，不仅是反社会的，而且也是反市场的。
因此，在这个问题上，哈耶克是对的。政府的作用仅限于补充社会和市场，做点辅助性的作用，而不是大包大揽的作用，社会组织在社会事务领域要充分发挥主体性作用，市场则在资源配置领域发挥决定性作用。只有这样，才是真正的社会政策，否则就成了大包大揽的单纯的政府政策。这也说明，只有合理基础上的社会政策，才是符合良好社会治理规范的社会政策。
当然，合理秩序结构基础上的良好的社会政策也是不够的。这需要在社会治理层面进行不断的创新。
社会治理创新，从描述性的角度，在中国到处都在发生。正是社会治理多维度的创新，才使得中国在快速市场化、高度经济发展、大规模人口流动的情况下，确保了政治稳定、社会发展，同时也给经济发展提供了社会治理的基础。从秩序的维度来说，中国当前的社会治理创新有如下特点：
第一个维度，是中国共产党的维度，也就是政治的维度。这个维度，表现在基层党建上。基层党建，对党来说是党的原始秩序基础，也是党的群众路线的着眼点。作为长期的执政党，党的核心秩序是扩展的政治秩序维度。在这个意义上，基层党建创新，就是基层社会治理创新。基层党建创新的原始维度是基层党组织的能力建设和制度建设的问题，也是如何适应市场化、城市化、网络化时代需要进行创新的时代。在这个时代，谁取得了与原始秩序的连接点，从而获得原始的社会力量的支持，谁就能够获得基础性的政治力量，也就是获得民心的力量，从而具有强有力的执政合法性基础。很多基层社会治理创新，都集中在党建创新上，具有非常重要的社会发展意义和政治发展的意义。
第二个维度，是政府的维度，也就是指政府秩序的维度。在这个领域，涉及到两个方面，一个方面是基层政府层面上对社会管理的创新。在这个方面，城市政府对社会的渗透程度比较强，而农村社会基层政府与社会的关系就相对来说比较松散。这两个领域都涉及到创新的问题。城市政府对社会的管理创新，网格化管理是一个比较普遍的创新。因为现代社会，无论是农村社会还是城市社会，都是人口高度流动的社会。这个时候要对社会进行相对固定的管理，就需要像大海中的船一样，需要有一定的锚定技术。网格化就是一个锚定技术，让政府像船一样能够深入海洋并在流动的海洋中有一定的固定性。以房来管理，把房子作为一个锚定也是一些地方政府进行创新的点。
第三个是市场的维度。中国的市场发展是一个逐步发展的具有演进特色的过程。20世纪80年代农村联产承包制改革，以及城市国有企业、集体企业的承包制改革，激活了商品市场。这一改革在经济的角度激活了社会的活力，从而也启动了中国社会治理在市场秩序维度的创新。中国基层的村民自治和居委会自治也从此开始了试点性创新，一直到现在基层选举已经成了基层社会治理的一大风景线。20世纪90年代开始的社会主义市场经济的改革，使得企业治理结构得到了很大的发展，从而逐步剥离了企业的社会治理功能，城市从单位制社会治理开始向社区治理发展。21世纪初开始大规模进行商业性房地产开发，城市化大规模发展，很多城市10多年里就实现了旧城改造、新城新造的目标，吸引了大批的非户籍人口定居和工作。在这些地方出现了以商业性物业公司为主的市场化治理。中国学者比较关注政治维度、政府维度以及社会维度的社会治理创新，却比较忽略市场维度的社会治理创新。但这并不能抹杀市场维度的社会治理创新，而且这才是新世纪以来中国社会治理独具特色的重要的创新。
第四个维度，是社会自身维度的创新。在这个领域，首先是村委会和居委会的村治创新，其次是商业小区的业主大会和业委会的物业自治的创新。前者的创新是大规模的，面上的。有很多创新，先是点，然后慢慢通过横向学习的过程扩散，最终成为中央的政策而在全国推广实施。后者的创新是在国家《物权法》、《物业管理条例》等新颁布的民法推动下的业主自主治理的创新，往往是点状发展的，一直到现在大约只有五分之一的小区有业主治理，其中运作得比较正常的大约只有五分之一中的五分之一。这说明，这个维度的创新还有很大的空间。然后就是各种社会组织的迅速发展。社会组织的发展，一方面是政府部门的推动，尤其是政府公共服务实行ppp等模式，向社会力量购买服务之后，很多社会组织都得到了很大的发展。另一方面也是各方面社会力量自身的努力和发展。这几个维度的发展，纵横交错，形成了一曲中国社会自身治理创新的优美交响乐，也让中国社会与同等水平的发展中国家拉开了差距，甚至在某些方面已经超过了发达国家的的水平。这些都值得学者很好地去关注。
第五个维度，中国社会自身维度的治理创新，当然不仅仅停留在扩展秩序的维度，更重要的是，在原始秩序的维度，也开始了大量的创新。在农村的表现，是自然村的治理结构有了很大的完善。很多村庄都开始了村规民约的创新。城市小区出现了大量的邻里组织，邻居之间相互帮助。有些小区的老人自发组织起来，相互照顾，实现社区养老。有些地方还模仿银行，建立了“时间银行”，给他人提供服务，攒积分，然后可以用积分来换取他人的服务。这都是熟人社会的做法，是社会的原始秩序维度的创新，对于越来越市场化、越来越原子化了的中国社会来说，是非常宝贵的创新资源。
总之，中国社会治理，是一个多维度的存在。从事实角度，从规范角度，从秩序维度，都可以看到中国社会治理的复杂性、多样性和独特性，同时也可以看到中国社会治理对于中国的政治和社会稳定、经济发展，乃至一系列公共服务问题的解决都是非常重要的。所以，从秩序的维度来观察和研究中国的社会治理、社会政策及其创新，是非常重要的。本文只是一个开始，很多重要的工作还需要我们做大量的调研以及复杂的多层次、多维度的理论总结。
参考文献：
［1］John Kenneth Galbraith.The Good Society. Houghton-Mifflin Trade and Reference， 1996.
［2］Robert Bellah and Richard Mad sen. The Good Society. New York: Vintage， 1992.
［3］Walter Lippmann. The Good Society. New Brunswick：Transaction Publishers， 2004.
［4］［5］习近平总书记深情阐述“中国梦” ［EB/OL］. http://news.xinhuanet.com/politics/2012-11/30/c_124026690.htm.新华网， 2011-11-29.
［6］［7］郑玄.礼记［M］.北京：中华书局，2015.
［8］习近平与“十三五”五大发展理念：协调篇［EB/OL］. http://news.sina.com.cn/c/nd/2015-11-01/doc-ifxkhcfn4258045.shtml.
［9］［英］冯·哈耶克.哈耶克论文集［M］.邓正来编译.北京：首都经济贸易大学出版社，2001.162-195.
［10］James Gwartney， Robert Lawson & Joshua Hall.Economic Freedom of the World: 2016 Annual Report. Fraser Institute， 2016.
