经过1978年改革开放以来30多年的社会发展，我国经济体制发生了深刻变革，社会结构发生了深刻变动，利益格局发生了深刻调整，思想观念发生了深刻变化。然而，我国社会管理体制、机制、制度仍带有计划经济体制之烙印，社会管理不是“社会”管理，而是“国家”管理或“政府”管理，甚或等同于“行政”管理。自上而下的政府权力管理在服务与善治、民主与法治、权利与责任等理念阙如的情况下，则必然形成单向线性的支配式命令管理。这种管理在利益多元、社会阶层分化、社会矛盾凸显的社会治理中渐显其弊，已无法应对社会关系复杂之格局。为此，中央提出了“创新社会管理”的崭新社会治理范式。如何准确解读其内涵，把握其真谛是贯彻、落实中央这一战略决策的基础之一。本文拟以法学为分析视角，对“创新社会管理”之本质、目的、原则、机制、界限、价值、目标等七个问题作初步探讨，以求教于大家。
一、“创新社会管理”的本质是建设服务型政府
所谓“创新”即是对实存事物的创造与革新，“创新”社会管理则是对实存的社会管理理念、体制、机制、方式、方法的创造与革新。实存的社会管理理念是管制，管理体制是自上而下的行政体制，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方法是命令、指令。实存社会管理单纯依靠国家政府的行政权力，实行纵向、垂直的线性管理，管理主体不是“社会”而是“国家”或“政府”，管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动，管理的目标不是“服务”而是“规制”或“管制”。这种“社会管理”模式实际上依旧是计划经济下的“行政管理”模式，该模式下的治理目标是“服从”而不是“服务”，它注重的是“威权”而不是“威信”，因而，这种实存“社会管理”缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商，以及缺乏作为人民的公仆意识、服务理念与服务行为。实存社会管理模式有极大的优势，即以国家强力实施的社会治理具有高效率、低成本的特点，譬如在土地征用、房屋拆迁、城市商贩治理等方面皆能体现。这种以“管制”代替“服务”的社会管理是本末倒置，违背了现代政府的本质，更是对中国共产党领导的人民政府的本质的背离。
现代政府是社会契约的产物，人民选举政府是为了保障公民的基本权利，而政府的正当权力则是来自被统治者的同意与授予。这一原理迄今已为各国宪法所采纳，并成为政府合法性之正当基础。我国现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”由此不难判断，国家权力的所有者是人民，其行使主体是国家政府，国家政府是人民授权委托并选举出来的公共事务的管理者，是人民的公仆。因此，政府的本质就是服务，政府的管理就是服务于人民的管理。基于此，温家宝总理率先提出了“建设服务型政府”的主张，并强调指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”①从“管制”型政府到“服务”型政府的转变，就是回归政府职能的本质，回归宪法的原初意图与目的。2005年3月5日在第十届全国人大第三次会议上，建设服务型政府被正式写进了政府工作报告中。2007年10月15日，在党的第十七次全国代表大会上，胡锦涛在报告中再一次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为创新目标确立了下来。2008年2月23日胡锦涛在主持中共中央政治局举行的第四次集体学习时指出：“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”
服务型政府注重的是社会管理中的服务和社会公共服务。早在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确要求“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”，“完善政府的社会管理和公共服务职能”，“强化公共服务职能和公共服务意识”，“建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。胡锦涛在主持中共中央政治局举行的第四次集体学习时指出：“要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”2011年3月14日由第十一届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在“健全社会管理格局”一节中明确将“建设服务型政府”作为“十二五”的发展目标，指出“发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力”。从而，以国家意志的法律形式确立了建设服务型政府的五年规划目标。
可见，服务型政府是社会管理创新之本质内涵，由单一的管理转向服务型管理就是社会管理创新的本质特征，否则就失去了创新社会管理的本质意义，正如胡锦涛所说，创新社会管理体制就是要“实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务”，因为“社会管理，说到底是对人的管理和服务”。②胡锦涛在该讲话中提出的社会管理创新的八点意见，其中前五点明确提到了服务型政府的职能，譬如强化政府社会管理中的服务职能、完善党和政府主导的维护群众权益职能、完善流动人口和特殊人群的管理与服务职能、完善基层社会管理和服务体系、完善公共安全服务体系等。
没有服务的社会管理是单纯的政府管理，缺乏创新的社会管理，依然是单一的行政化的管理。只有服务型政府的确立，才能从根本上完成社会管理创新体制的改革，实现从“管制”到“服务”的社会管理创新转型。这种转型对于实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义，因此，“加强和创新社会管理”不啻是“社会管理领域的一场革命”。③
二、“创新社会管理”的目的是保障基本人权
既然“创新社会管理”的本质是服务型政府的建设，政府社会管理与服务的目的在于维护最广大人民根本利益，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。何谓人民之根本利益？简言之，人民之根本利益就是指人民之根本政治利益、根本经济利益、根本社会利益、根本文化利益。在法学上，权利是利益的载体，根本政治利益就是基本政治权利，根本经济利益就是基本经济权利，根本社会利益就是基本社会权利，根本文化利益就是基本文化权利，基本政治权利、基本经济权利、基本社会权利、基本文化权利之总和即构成宪法上的公民基本人权。创新社会管理之目的就在于保障、维护和实现公民的基本人权。
实存社会管理在土地征收征用、城市拆迁房屋、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉信访以及城市管理等方面皆存在严重的侵权问题，这些权利多属于公民的基本人权。譬如土地征收征用中的公民土地使用之物权，拆迁房屋之所有权，环境保护之环境权，企业重组改制和破产之就业劳动权与社会保障权，城市管理中的公民个体之生存权，涉法涉诉信访之上诉、控告或检举权以及对于国家机关和国家工作人员的批评建议权。这些权利归纳起来都是宪法上的基本人权：宪法第13规定的公民合法私有财产的保护权，第26条规定的环境权，第42条规定的劳动权，第44条、第45条规定的社会保障权，第41条规定的批评建议、申诉、控告或检举权以及中国人权白皮书中确认的第一人权之生存权与发展权。政府社会管理的目的就应当是保障人民的上述基本权益得到维护和实现。但是，一个不争的社会管理现实是，公民的上述基本权利并没有得到根本性保障。既然人们奋斗的一切在于利益的获得与满足，在宪法上就是要得到基本权利的实现，那么当人们的这些利益与权利满足、实现之日，就是社会和谐之时。然而，当人们的奋斗成果换来的不是权利与利益而是负担或权益的损害时，人们必然会渴求公平正义。一旦公平正义无法实现或迟到实现时，社会关系即被撕裂，社会矛盾就必然会凸显出来。尽管这些社会管理中存在的问题是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中体现，但我们决不能因此忽视公民基本权利被忽略、被侵害或被剥夺的现实。事实上，当前社会矛盾突出、社会关系不和谐的主要是人们“应得”的公平正义难以实现所致，而应得的权益实现问题都可归结为公民基本人权保障问题。《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》中提出了“构建源头治理、动态治理和应急处置相结合”的创新社会管理机制，其中源头治理就必须是基本权利保障，公民的基本人权有保障了，人民才能安居乐业，心情舒畅，才会认同宪法法律权威，认同政府权威，认同社会管理秩序，认同社会管理创新改革，从而才能在“源头”上真正防止和减少社会问题的产生；从基本权利保障入手解决“源头治理”，才是社会管理创新之道。动态治理所注重的平等沟通和协商以及解决群众合法合理诉求，其实质是实现公民的知情权和表达权以及民主平等参与的协商对话权。平等对待每一个人、关怀每一个人，尤其是要求执政者认真倾听“沉没的声音”，维护弱势人群的表达权，是现代文明的基本共识。④德沃金指出，判断政府合法性的支配性标准之一就是看政府能否平等关怀每一个人的命运。⑤
在现代社会的制度变迁与社会转型时期，利益关系的纷争实际上皆是权力与权利以及权利与权利之争。既得利益者与新的利益获得者之间总是以各自的利益为轴心进行利益与力量的博弈，在法律上则上升为权利与义务分配和矫正的博弈。不同的利益阶层站在不同的利益立场上，运用法律上的力量进行法上的博弈，这种博弈的结果就是各自的权利能否被充分实现，其中受害最大的是那些处于弱势地位的公民个体的权利。因为个人的权利自由同以国家政府代表的公共利益始终在某一阶段、在某些领域，表现得还异常激烈与尖锐。问题是，谁是建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家的真正主体？我国宪法序言明确写着，是中国各族人民在党的领导下实现这一民强国富、民主文明的历史使命。既然人民自己是建设社会主义国家的真正主体，那么人民的权利与自由必须得到切实的保障，人民不会同意以牺牲自己的人权来满足所谓的未来幸福，更不会把将来的福祉建立在牺牲当代人的人权基础之上。
然而，在社会转型的中国当下，个人的神圣权利往往受制于国家所倡导的“发展”、“稳定”之社会基本价值，所以即使公民个人手持作为根本法的宪法来保护自己，也无法阻止城市扩张的脚步；即使付出宝贵生命的代价，也阻挡不了矿难与食品安全悲剧的一次次重演！公民个人的权利在以各种各样的“发展”与“稳定”的名义下被政府权力机构恣意地侵害。这绝不是一个社会发展与进步的常态。由于政府权力缺乏法律制度的有效制约，其结果就是：当权利遭到政府的非法侵害时，人们日益麻木与熟视无睹，乃至漠视与冷漠。这不是人们同情之心、正义之心的缺乏，而是对社会、对国家政府丧失信心的折射与无言的抗议。大量涉法涉诉信访以及群体事件频发之重要原因就在于此。这种实存社会管理的治理模式之后果就是：愈治理，社会矛盾愈冲突，社会关系愈发不协调，社会愈发不稳定。究其根本原因，就是公民基本人权没有得到尊重和保障。因为，“任何一个人的权利被藐视、被摧残，就是全体的权利被损失”。⑥“国家尊重和保障人权”是宪法规定的国家义务，只有宪法上规定的“尊重和保障人权”的国家义务得到履行，社会管理创新的目的才能达到。
三、“创新社会管理”的原则是以人为本
“创新社会管理”的本质和目的决定了社会管理创新过程中应当遵循的原则必须是以人为本。
“以人为本”的人文价值观是社会人文科学的首要价值，社会经济的发展最终是人的发展，发展的目的与出发点也都是基于人的自由全面的发展，基于人的解放。人始终是发展的主题与目的。按照马克思主义的人本观，人是具体的人、现实的人、实践的人、主体的人。马克思在《德意志意识形态》中指出：人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。换言之，满足与保障“有生命的个人的存在”当是人类历史发展的前提。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出在未来的共产主义社会里，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。马克思在1867年出版的《资本论》中认为共产主义社会是一个“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。既然“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”并作为社会的基本原则，故而在历史发展进程的现实中，就必须创造以个人的自由发展为本位为目的的社会、政治、经济、法律的制度文明，并始终尊重和保障个人的自由发展权。因此，以人为本在哲学与法学上的价值体现应当是以个人为本，尊重个人的尊严与地位，保障每一个公民个人的权利与自由。胡锦涛在2004年提出“以人为本”的执政理念时指出：“坚持以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”⑦2007年胡锦涛在《在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十七大精神研讨班上的讲话》中再次指出：“我们提出的以人为本的根本含义，就是坚持全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点，坚持尊重社会发展规律与尊重人民历史主体地位的一致性，坚持为崇高理想奋斗与为最广大人民谋利益的一致性，坚持完成党的各项工作与实现人民利益的一致性，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”
以人为本也是创新社会管理的基本原则。胡锦涛指出：社会管理，必须始终坚持以人为本、执政为民。其中的“以人为本”就是以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为根本，以人民主体地位和人民首创精神为根本，以解决好人民最关心最直接最现实的利益为根本，以思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众为根本，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。⑧这种以人为本的实质是以人为价值核心和社会本位，一切为了人，一切服务人，促进人的全面发展。这种以尊重人、关心人的价值、权益和自由为目的，以人民根本利益实现为本位的以人为本落实到党的执政实践中就是执政为民，为人民服务、建设服务型政府与实现公民基本人权的社会管理创新就是以人为本执政理念的具体彰显。
由于实存社会管理机制是自上而下的权力管理，因此这种管理机制最令人诟病的问题是缺乏社会与公民的民主参与，也就是社会管理中重管制控制而轻民主沟通与协调、协商，重行政手段而轻法律道德规范，重政府主导而轻民主参与。创新社会管理之所在就是要改变这种自上而下的管理机制，引入自下而上的权利机制与民主参与机制。
人民依照宪法法律“管理社会事务”是人民当家作主的宪法民主权利得以落实的具体体现。⑨人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，管理社会事务的民主权利是实现人民民主参与权、民主管理权的具体方式。因此，党和政府必须最广泛地动员和组织人民依法管理社会事务，才能落实人民当家作主的民主权利。创新社会管理机制的重要之处就是要引入“社会协同、公民参与”。
“社会协同”就是要求重视和发挥非政府组织在社会管理中的治理作用，实现社会管理中各类社会组织的协同。譬如发挥各社会团体(工会、共青团、妇联、文联、科协等)、各事业单位(教育、医疗、新闻出版、文化团体、科研机构等)、城乡居民基层自治组织(村民委员会和居民委员会)和其他社会组织(社团、基金会、中介服务组织等)的社会协同影响力，以社会组织之自治与自我管理功能，协同政府解决社会管理中的各种纷争或矛盾。“公民参与”则是要求公民参与到社会管理活动中来，直接或间接地影响社会决策行为。“公民参与是提高政治合法性和实现政府善治的途径。”⑩无论是“社会协同”还是“公民参与”，本质上都是实现人民当家作主的途径与方式，目的是实现协商民主，从而建立以政府为主导的社会自我管理和公民广泛参与的社会管理创新范式。而协商民主的核心是通过平等对话、充分讨论与辩论求得社会共识，通过民主协商，赋予公共政策或决策以合法性与正当性，从而能够获得多数民众的认同与支持。协商民主重在民主参与、讨论与辩论，在各方利益的博弈中达成一致共识，所以社会管理创新之机制在于协商机制的创立。这种新的社会管理机制优势在于：一是确立了民主参与合作的信任机制；二是实现了平等参与与平等沟通；三是反映了各种利益诉求。由此，公民的知情权、参与权、表达权与监督权四大权利在民主决策、民主参与、民主管理、民主监督的过程中得以充分实现。这种公民参与与社会协商的新型社会管理机制是对实存社会管理机制的创新，借助这种新的社会管理机制，能够达到上通下达，实现政府管理与社会、公民参与管理的互动，增强社会自治能力与现代公民意识的形成，对于社会建设和民主建设都具有重要的意义。
其实，社会管理创新并不难，难就难在政府管理机关及其人员能否知行合一。在社会自身还缺乏自治以及公民多为被动参与的情况下，党和政府如何建立培育社会组织以及公民广泛参与的制度机制就成为社会管理创新过程中的重要内容，毕竟社会管理创新是由“党委领导、政府负责”的创新，党委如何领导、政府如何负责是创新社会管理的关键。这就要求党委和政府要具有激发社会创造活力、管理社会事务、协调各种利益关系、处理各类社会矛盾、主导维护群众权益、提供社会公共服务的领导能力和管理能力。目前，社会管理中已经建立的地方首长接待制度、行政听证制度、政府发言人制度、党务与政务公开制度、信息公开制度、恳谈制度、政府官员或人大代表或政协委员开通微博等等，都是协商民主制度化的体现。
五、“创新社会管理”的界限是宪法法律
“创新社会管理”是在我国已经形成了以宪法为统帅、以法律为主干的社会主义法律体系前提下的创新。一方面，社会管理体制机制需要与时俱进，进行创新完善；另一方面，在社会主义法律体系已经形成之后，法治国家建设的重点是从有法可依到有法必依、执法必严、违法必究的严格依法办事阶段。由于宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，是社会实践成熟经验的总结与升华，社会主义法律体系包括了社会管理方面的法律法规，因此，任何社会管理体制、机制、制度的创新皆不得背离宪法与法律。换言之，创新社会管理的各项活动都必须是在宪法和法律范围内，不得与宪法相抵触，不得与法律相抵触。
宪法除了具有根本法地位以外，它与根据宪法制定的法律在我国均具有最高法的地位。宪法第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《立法法》第78条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”因此，无论是宪法还是《立法法》，都明确确认：宪法和依据宪法制定的法律是我国的最高法律，一切国家机关、政党、社会团体和组织都必须依据宪法和法律活动。自然，一切社会管理的创新体制、机制、制度的确立亦都必须以宪法和法律为基本依据。韩大元教授指出，“社会管理创新不能突破法律”；(11)胡锦光教授提出“社会管理创新不能游离于宪法和法律之外”的命题。(12)总而言之，学者们的基本观点都表明宪法和法律是社会管理创新的基本根据。宪法和法律之下的制度创新才是可欲的、值得期待的，而一切试图突破宪法和法律的规定进行所谓的社会管理创新则需引起人们思虑和警惕，因为凡是突破宪法与法律界限、缺乏宪法与法律依据的社会管理创新，都是对法治主义的背离，无论创新的动机和目的是如何善，也不能容许。其理由在于，任何创新都可能是对已有的某种不合理的法律规定的突破，一旦允许不要宪法和法律限制的创新存在，实际上都是对既有规则的破坏。法治强调的是规则之治，依法治国首先是依宪治国，而突破宪法与法律界限的创新无疑是对法治的反动。因此，绝不能出现以善的名义进行所谓的社会管理“创新”而败坏法治的现象。如果在社会管理创新中，遇到了过时的、不能适应新情况的法律规定问题，其正确的做法应当是，将那些不合理的、过时的个别法律法规及时依照法定程序予以废止或修改，以适应社会管理创新的需要，而不能规避规则，以突破法律界限为代价地进行社会管理创新。
以宪法和法律的名义进行社会管理创新具有重要的现实意义，即有利于培育法治主义新传统。在我国传统法律文化及人们的观念中，规则之治的法治意识阙如，注重实质正义与价值理性，而忽视形式正义与程序价值，强调善的正当优先于规则的正当。“依法治国，建设法治国家”之首要任务就是培育社会成员严格遵守宪法和法律的习惯与传统，养成守法主义的规则之治的社会风尚。没有法治主义传统的养成，就没有法治国家与法治社会的建设。社会管理创新是在党委与政府主导下的创新，创新体制、机制与具体制度往往是由政府提出，因此社会管理在宪法与法律的范围内创新更能培育政府的法治意识，对于法治主义传统的形成更具有典型意义。其实，政府守法才是法治主义传统确立的关键，毕竟“法之不行，自上犯之”。
六、“创新社会管理”的价值是建构法治秩序
任何社会管理之最终价值都是追求一种有序的秩序，“创新社会管理”之最终价值也不例外，同样是为了维护社会的和谐稳定。和谐社会首先是一个权利关系和谐的社会，而权利的和谐实际上又是一个政府怎样对待公民权利的态度问题。换言之，什么样的目的决定政府对待公民权利所采取怎样的方法、方式。虽然目的不必然决定态度的正当性，但目的的不正当则必然决定方式的非正当性乃至违法性。关于秩序的考量，大致有两种选择：一种是基于追求有序的秩序，一种是基于限制公共权力并尊重和保障公民个人权利。第一种目的选择是把秩序的稳定当作目的，一切活动皆以有序的秩序为目的，凡是对秩序稳定不利的言行乃至思想，都被视为管控的对象，甚至为了“稳定”的秩序而不惜一切代价与社会成本的付出，哪怕牺牲公民个人的权利也被认为是值得追求的；而第二种秩序选择则只是把秩序稳定当作手段，有序的秩序之目的是公民自由、财产、安全权利的实现，因为在它看来，没有秩序就没有权利和自由的实现前提，但若是一个社会没有权利和自由，即使存在有序的秩序亦是毫无意义的，因为人所追求的有序最终是为了权利与自由更好地实现。上述两种不同的秩序观即构成了传统社会与近现代社会政府治理模式分野的标志。在前近代社会，由于缺乏对个人权利保障的宪政意识和制度机制，东西方社会所普遍奉行的信条就是权力至上与义务本位，社会秩序稳定的前提是个人对国家义务的绝对服从，一旦个人背离服从的义务，则付诸国家的强力制裁，以强力作为维护社会秩序的手段，个人在国家权力面前只有无条件地遵从，个人权利被政府所抹杀。这就是一种为追求秩序稳定而忽视、蔑视和抹杀个人权利的典型模式，是一种人治秩序模式。1789年法国的《人和公民权利宣言》针对封建专制制度对人权的践踏时开篇就宣称：“不知人权、忽视人权和轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因。”因此，自近现代以来，伴随着专制权力的颠覆和人权宪政理念的生发，一种新型的权力与权利观得以诞生，那就是政府合法性的基础在于选民的同意或人民的授权，国家权力唯一正当的目的在于保护人的自然的和不可剥夺的权利，政府一旦背离这一目的，就意味着权力的不正当行使，政府在道义上将失去治理社会事务的道德资格，人民可以罢免官员或改造。所以，国家不再是“家天下”的一姓国家，而是“百姓”国家；政府也不再是独裁与专横的政府，而是民主与共和的政府。国家权力必须服从于人民、服务于公民权利，国家权力行使的目的就是保障公民权利的实现。这样一种现代人权与宪政观念本质上便要求国家政府在实现社会秩序稳定的时候，就不能仅仅关注社会秩序本身，而是首先应当关注造成秩序无序的内在因素，即观察这一因素是政府权力的无度滥用与侵权还是单个社会成员的违法与犯罪。对于后者，任何一个存在法律的社会，总会有单个成员的违法与犯罪现象的发生，这不足以为惧，倒是政府权力的无度滥用和侵权则是必须时刻注意防范与规制的，而且历史与现实都向人揭示，社会秩序的无序与政府权力的滥用具有更直接的联系，所以如何把政府的权力羁束住而不侵害到公民权利就始终是现实的课题。倘若因政府的滥权与对公民权利的漠视而引发秩序的紊乱或无序，就不再是一味压制或强制的问题，而是如何从根本上树起自身“为人民服务”的形象、做到怎样才能确保公民个人权利不致因自身权力的滥用而遭受侵害的大问题和真问题。
因此，在追求社会和谐时，就存在着两种不同的秩序价值选择：一种是为了获得只是表面的秩序和谐而忽视对权利的诉求与实现的人治秩序；另一种是为了尊重和保障人权而达致的权利和谐的法治秩序。应当明确的是，一个社会存在着权利的诉求和利益的冲突是十分正常的现象，一个追求和建设法治的社会，只要把这种权利诉求与利益冲突纳入到法律程序的轨道，依法解决，社会权利秩序的和谐就能够达到。问题是各级人民政府及其工作人员是否出于“为人民服务”的权力宗旨而正确对待公民个人的权利诉求，只要正确认真对待并依法社会管理，这种诉求就能在法律程序内得到解决。是法律而非武力或暴力才是解决社会利益间冲突的文明手段，也只有认真对待权利并把它作为政府的一项道德与宪法义务，秩序才可能是和谐的、稳定的。因此，创新社会管理之价值选择应当是法治秩序，在法治秩序下，政府权力得到有效的权利约束与社会制约，人民才能安居乐业，过上一种有体面与有权利尊严的幸福生活，并以此谋求建立一种和谐稳定的社会关系。
七、“创新社会管理”的目标是达致善治
“创新社会管理”之所以说是一场社会管理领域的革命，就在于它要建构的社会管理是以追求“善治”为目标的。
善治，顾名思义，就是善的治理、好的治理，人们所期待的社会就是一个好的治理的社会。那么，怎样才算是“好的治理”呢？世界银行认为：“善治可概括为可预见性、开放和启发性的决策(即透明的过程)；充满着敬业精神的政府体制；对其行为完全负责任的政府执行机器；以及参与公共事务的强大公民社会；以及所有法治下的行为。”欧盟则认为：“善治是在一个坚持人权、民主、法治的政治和制度环境下，为达到公平和可持续发展而对人、自然、经济和财政资源进行的透明且负责任的管理。它要求在公共权力层面有明确的决策程序、透明且负责任的制度安排。在管理和分配资源过程中有法律的权威，并能加强能力建设来制定并采取措施，以防止和抗击腐败。”(13)中央编译局副局长俞可平教授认为：善治就是使公共利益最大化的社会治理过程，善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者之间的最佳状态，善治具有以下十大要素：合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。(14)无论是世界银行或欧盟的观点，还是俞可平教授的观点，“善”或“好”的治理必定包含着四大要素，这就是：公民参与的民主、政策或决策的透明、可担当责任的政府、普遍服从宪法法律的法治。公民参与可使公共治理更加民主和高效，从而优化治理过程，最终“有利于建设一个存在更少斗争的易于管理和规制的和谐社会”；(15)尤其是公民如果能够参与公共政策或决策的制定过程，则不仅可使政策或决策更具透明性、公开性，而且使政策或决策更能反映民众的偏好从而获得民众广泛的支持，所以一个真正以人为本的善治政府，“就是政府与民众能够相互交流、相互讨论，政府能够理解老百姓的观点是什么，老百姓也能够理解政府的困境是什么”。(16)负责任的政府是有担当的政府，它能够为自己所作出的一切行为承担责任，只有负责任的政府，才是一个法治政府，因为，法治的首要价值在于政府权力的束缚与限制，因此它首先要求政府守法，依法办事，政府守法也是负责任政府的必然要求。
“创新社会管理”就是要把带有计划经济的政府单方管理转变为政府、社会、公民三方共同参与的民主化合作型管理，是一个从“管控”型管理转变为服务型并寓管理于服务之中的管理，是一个从国家集权到放权的管理，其中政府的责任就是“要让人民生活得更加幸福，更有尊严”。(17)笔者赞赏俞可平教授的观点，在他看来，善治实际上是国家权力向社会回归，善治的过程就是还政于民的过程，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的认同，没有公民的积极参与合作，至多只有善政，而不会有善治。(18)而建构公民参与的社会民主化管理恰恰是“创新社会管理”所要解决的核心问题，正如《人民日报》所指出的：要“在良性互动中寻求‘善治’”，“在良性互动中促进共识，完善社会管理，这是我们加强和创新社会管理的重要目标和实现途径”。(19)因此，创新社会管理的目标就是要达致“善治”，只有善治，才是人民通往幸福之人间正道。
