党的十九大报告中指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。作为全面增强执政本领的要求之一，增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，已经成为新时代下社会治理的新趋势和新要求。社会治理体制创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。[1]在“互联网+”时代，推进国家治理体系和治理能力现代化需要树立大数据时代下“互联网+”思维，充分运用互联网的发展推动社会治理创新，全面推进平安社会建设，维护国家安全，确保人民安居乐业和社会安定有序。2015年的国务院《政府工作报告》提出，“制定‘互联网+’行动计划”。2015年7月1日，国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》指出：加快推进“互联网+”发展，有利于重塑创新体系、激发创新活力、培育新兴业态和创新公共服务模式，对打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，主动适应和引领经济发展新常态，形成经济发展新动能，实现中国经济提质增效升级具有重要意义。[2]这既是对现实生活中正在蓬勃发展的“互联网+”浪潮的正名，也是上层建筑主动适应生产力发展升级的一种表现。[3]
近年来，我国城市社区治理在“互联网+”的发展推动下取得了一系列的创新。然而，随着我国城市社区建设中社区需求和利益主体的多样化发展，“互联网+”社区治理模式在实施过程中与传统社区管理模式之间仍然存在着诸如治理理念、体制机制、平台建设和资源保障等方面的矛盾。在当前“互联网+”的环境下，研究如何利用“互联网+”实现社区的协同治理，发挥“互联网+”在社区治理现代化发展中的推动力量，实现全面深化改革的总目标，是一个重要的理论与实践问题。
一、文献回顾
近年来，学术界对于“互联网+”的相关研究逐步深入，主要集中于互联网产业的发展及其引发的各类公共管理问题。“互联网+”社区治理创新成为此类研究的最新热点之一。有学者以“智慧社区”建设为研究对象，对“互联网+”与社区治理的概念和历史脉络进行了梳理，从“互联网+”与基层社会治理体系变革的框架对其所在的社会环境进行分析，认为信息惠及大众、科技与社会创新、开放数据环境和跨界合作生态圈建设等四个问题是互联网发展的关键问题，并提出“社会创新引领技术创新，技术创新服务于社会创新”的观点。[4]互联网等技术的创新为社会发展提供了新的渠道，新型的社会形态也为技术创新的路径和前景设定了基本的出发点、目标以及约束条件。社会发展与技术创新的互动成为互联网环境下治理模式变革的一个基本分析框架。 [5]“互联网+”时代社会治理面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势，应在开放性和合作创新两个方向实施治理的转型，以促进“善治”。在此背景下的社会治理转型的关键，将涉及到社会治理理念的变革，政府的职能转变，信息化建设与信息安全防护，利用大数据驱动社会治理创新，着力推进“互联网+”时代的法治新常态。[6]还有学者从实践案例的角度出发，认为运用“互联网+”思维建立依托现代互联网的技术治理能够产生“溢出效应”，即内在性的有序治理、权利政治的民主治理以及切实改进干部作风的组织治理等功能。[7]
“互联网+”是现阶段我国城市社区治理创新中必然要面对的一个课题，但现有的关于“互联网+”参与到城市社区治理的研究较多集中在厘清“互联网+”参与社区治理的历史脉络，分析其对原有社区治理方式的解构和对城市社区治理体系的再造，较少从理论和实践并重的角度去探索如何利用“互联网+”实现城市社区的协同治理，从而最终实现社区的“善治”，这也是本文研究的问题所在。
本文运用的协同治理理论的基础是自然科学的协同论和社会科学的治理理论的统一，对于社会系统协同发展具有较强的解释力。治理理论的创始人之一罗西瑙认为应该将治理与统治的概念区分开来。两者虽然都涉及公共权力及其对社会事务的统治与管理，但是，传统的统治强调了政府正式权力的应用，强制规则的制定和具有强制力的规则体系和政策执行。协同治理则既包括强制性的公共权力，同时也包含非正式、非政府的机制，将非政府部门、社会团体、社区组织及公民个人纳入到治理权力的实施过程中，建立新型的协同治理体系。[8]罗茨和斯托里等国外学者从概念、模式和机制上对协同治理理论进行了发展和推进。罗茨提出了协同治理的具体组织形式及其特征，包括组织之间的相互依存，资源共享，信任基础及合作网络。[9]斯托克则进一步论证了在协同治理过程中，不同组织之间的界限模糊、相互依赖及自我管理。[10]
在我国，俞可平等学者将治理理论与中国实际相结合，应用协同治理对公共管理进行改革和创新。[11]国内学者相继从公共管理改革与政府转型、公共危机、社会组织三个层面展开对协同治理的研究。有学者从公共管理改革与政府转型的层面剖析协同治理，认为协同治理是一种全新的行政理念和政府模式，政府行为以服务为导向，优化治理资源，创新管理体制，实现服务型政府的协同治理创新。[12]也有学者从公共危机的层面来研究协同治理，认为公共危机的不确定性使得危机的预防和处置需要引入和调动更广泛的社会力量和资源，并指出由传统管理理念向协同治理理念转变、协同治理结构的建立、协同治理机制的塑造、社会资本的培育是构建我国公共危机协同治理的主要路径;[13]另有学者则从非营利组织与政府关系的角度对协同治理进行研究，认为除政府外，市场企业和社会组织同样可以成为社会管理主体，既是实施政府职能的重要组织力量，又是建立市场经济体制必备的支撑体系。[14]
综上所述，虽然有较多学者对社区治理已经进行了研究，但主要研究将“互联网+”与协同治理的角度相对隔离，缺乏从协同治理的角度对“互联网+”带来新的社区治理模式及其挑战进行的深入分析。基于此，本文以G省D区为例，分析在新型环境下，基层政府在运用“互联网+”技术进行治理的过程中面临的挑战以及如何有效实现城市社区的协同治理创新。
(一)案例的选取
本文之所以选取G省D区为案例进行研究，是因为其在城市社区治理方面探索出的“互联网+社区治理”新模式，是G省社区治理创新的典型案例，对全国广大地区也具有可借鉴性。D区是G省Z市的政治、经济、文化中心，总人口约30余万，经济在G省处于中等水平，D区的社区结构以普通住宅小区为主，该区的社会组织资源较有特色，专业社工、专业社会服务机构和新型社会组织发展程度一般，但党组织健全，政府机关、企事业单位、社会团体以自己独有的方式在社区建设中发挥作用。该区人口结构中常住人口中户籍人口与非户籍人口的比重大约为3：1，社会结构和秩序、科教文卫、社会保障呈现相对稳定的发展状态，政府财政实力有限，倒逼政府在现有的资源的基础上，借助社会力量的支持，实现社区服务管理创新。
2012年，“D区城市社区服务管理”成为G省首批社会创新试点项目，并确定为“省社会创新实验基地”。该区的一批基层组织也受到国家有关部门表彰奖励。比如，某街道党工委被评为“全国先进基层党组织”，三个街道及社区被评为“全国和谐社区建设示范社区”，全区38个城市社区100%被评为G省六好平安和谐社区。因此，D区的“互联网+”社区服务具有比较典型的研究价值和推广意义。
2011年，D区第七次党代会对未来五年工作做出“加快转型升级、创新社会管理、建设幸福D区”的重大战略部署，把“社会管理创新特色明显，形成D区品牌”作为D区未来的三大发展目标之一，明确要求要在创新模式、机制、载体上下功夫。2013年以来，D区按照Z市委“两区引领两化”五年行动计划关于推行网格化管理和实施“D区城市社区服务管理”省社会创新试点工作的要求，把以推行网格化社会服务管理作为创新基层社会治理的重要载体，建立了“网络全覆盖、资源共分享、责任更到位、管理无盲区、服务零距离”的网格化社会服务管理新模式。主要思路是以服务居民需求为导向，充分运用网格理念和现代信息技术，将社区划分成若干网格，将电子地图作为依托，把社区信息全部定位到网格，把工作力量整合下沉到网格，社区事务逐项分解到网格，推进新型社区管理发展。
1.网格化管理，以人为本，科学构建服务管理体系
实施“互联网+社区治理”的最终目标是为了幸福生活和人的发展，因此智慧社区建设具有“以人为本”的核心，解决社区群众最迫切、最关心的问题。通过规范管理网格化责任区，理顺社区工作关系，明确工作职责，构建网格化社会服务管理工作体系。在社区试点运行基础上，按照300户、1000人左右的规模和便于居民自治、便于服务管理原则划分单元网格。同时，统筹推进人员、经费、资源“三个下沉”，推动部门干部进区入网、社区干部进网入户，将每个社区办公经费由年不足1万元增加到6万元;整合街道社区办公、活动用房更多用于便民服务，使社区资源服务居民发挥更大效用。同时，给予具备长期社会治理经验、与百姓接触最多的基层社会治理人员政策执行权，让社区群众的诉求与基层治理人员的能力相结合，充分发挥基层创造力和想象力，使“互联网+社区治理”所采取的措施、组织的活动更“接地气”，更受社区群众的欢迎。
2.组建网格队伍，统筹管理，实现服务管理扁平化
实现智慧的社会治理最重要和最基本的是在城市“智能化”的基础上做到人的“智慧化”。因此，在构建智慧城市、智慧社区的过程中最重要的是发挥人的主观能动性和创造力。D区按照“3+10+N”模式，组建网格管理员、服务员和志愿者3支队伍，配备社区民警、城管、司法、安监、消防、物管等10大专业服务力量和“两代表一委员”、社区党员、热心市民等志愿力量，分工承担网格社会服务和管理事务。同时，街道社区根据网格的自身特点合理配备网格负责人。在实施的过程中注重提升社区工作者的工作水平，鼓励社区工作者参与专业社会工作培训和考试，对已获得社会工作师资格的社区工作者分别按初级每人2000元、中级每人3000元的标准予以奖励。通过制定网格管理制度，明确网格服务管理人员的岗位职责，将日常巡访与上门探访等工作做到日常化、常态化，对社区出现的问题及时上报、协调处理，将问题解决在第一线萌芽状态。D区在“互联网+社区治理”构建过程中。上到区政府主要领导，下到社区的普通网格员，发挥自身的创造力和积极性，增强各环节执行力，推进低成本、高效率的智慧城市建设。
3.搭建智慧平台，跨界融合，促进服务管理智能化
“互联网+”需要跨界融合，D区通过搭建网格化社会服务管理平台，建设社会服务管理数据中心，整合公安、人社、计卫、城管等20多个部门200个业务台账及全部社区数据，开发包括基层党建、城市管理、综治维稳等在内的社会管理平台，通过对接社区在线、“两代表一委员”网络问政平台、社区微博微信群等平台，实现了对辖区内“人、地、事、物、组织”等各类信息的动态管理。在此基础上，率先在全市建成集行政执法业务和电子监察于一体的“执法通”综合行政执法和治安防控平台，以网格为单位开展市政管养服务与城管执法，在综治维稳、城市管理等重点区域新建30个高清探头和智能行为分析系统，以网格为单位，整合城区公共区域视频探头1800多个，接入智能化网格视频监控平台，构建平安“天网”工程。D区通过打造智慧社区服务平台，加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，与互联网企业合作建立信用信息共享平台，打通政府部门、企事业单位之间的数据壁垒，利用大数据分析手段，提升各级政府的社会治理能力，积极探索公众参与的网络化社会管理服务新模式。
4.依托“互联网+”，多元共治，推动服务管理社会化
把市场主体和市场资本引向社区重建，让市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用，这是D区在构建“互联网+社区治理”过程中的突出特点。D区在智慧社区的创建中引进银行机构、商铺、公益团队、信息技术公司等市场主体，一方面市场主体得到政府的支持、许可，能够进驻社区，实现“最后100米”的突破，另一方面政府借助市场主体的资金、技术、资源达到小投入、大产出的效果，既节约了紧缺的政府资金投入，又提高了社会主体的积极性和参与度。改变以往智慧城市、智慧社区建设过程中“市场不热政府热”的状态，激发市场潜能，通过互利互惠的形式形成良性循环。另外，D区还依托“互联网+”，积极引导社会服务管理重心下沉，共同发挥基层党组织、社会组织和社区组织的作用，构建社区精细化服务体系。在基层党组织的工作中，深化结对共建活动，全面推进党建联抓、文明联创、服务联做、稳定联保、环境联建的“五联共管”工作模式。加大发挥社区居民在小区中的自治作用，积极构建以社区党组织为主导，小区党支部、业委会和物业公司共同参与的小区居民自治模式，逐步健全了党务事务听证咨询、工作听证会、事务协商会、业委会财务公开等制度。
三、“互联网+”城市社区治理的挑战及其与传统社区管理模式的矛盾
综上所述，D区通过网格化管理、组建网格队伍、搭建网络平台、推进多元共治等举措，推进了“互联网+”城市社区的治理创新。在这个过程中，由于“互联网+”新形势的出现及其对传统城市社区管理模式的挑战，使得协同治理的矛盾和瓶颈逐步显现，亟需综合分析，全面解决。这些矛盾主要包括治理理念、体制机制、平台建设及资源保障等方面的挑战，一方面体现了“互联网+”对城市社区带来的新变化与新机遇，另一方面也凸显了“互联网+”带来的新挑战。
(一)治理理念上的挑战
长期以来，我国城市社区实行的是以单位制为主、街居制为辅的社会管理模式。随着我国的城镇化进程，“熟人社会”被多元化和原子化的“陌生人社会”所取代，传统的社会管理模式已经不适应新型城市社区治理。[15]基层政府虽然尝试让其他社会力量加入到治理体系中，但并未主动吸收和接纳社会力量，真正放权于社会的步子不大。
“互联网+”在城市社区中的兴起，使社区网格化工作得以实施，为新型社区治理搭建了现代沟通的平台。新兴技术的发展使社区治理各类事务的不同主体之间的关系日益扁平化，信息交互及资源共享更加便捷。在此基础上，D区出台了《D区推行网格化社会服务管理的意见》和《D区推行网格化社会服务管理实施方案》等系列文件，统筹推进网格化社会服务管理的各项工作。然而，目前的改革政策难以跟上现代化技术的发展，使得制度落后于技术，未能充分利用“互联网+”的优势。比如，在开展“居站分离”工作的过程中，新设立的社区公共服务站在推进社区行政管理事项准入管理制度的进度比预期目标较为缓慢，在建立网格事件闭合工作流程，规范各类事件的工作流程等方面仍然保持了原先居委会的管理模式，对融合“互联网+”，推进基层社区服务在较长时间内仍处于摸索阶段。而且，在实践中，一些政府部门对“互联网+”新技术的发展和应用缺乏主动的认知，仍然坚持既有的治理模式，缺乏改革的决心和毅力。在另一极端，又过于简单地认为只要将传统的社会管理与互联网结合就能带来创新，缺乏新型社区治理规划。[16]这些治理理念上的矛盾，使“互联网+”环境下的社区治理遇到了瓶颈和阻碍。因此，基层政府需要首先认识到现代技术为社区治理带来的机遇，传统垂直式的社区管理模式已经不再适合日益扁平化的新型社区，从理念上改变“互联网+”社区治理是协同治理创新的基础。
(二)体制机制上的挑战
在充分认识到“互联网+”社区治理创新需要理念转变的基础上，对现有的体制机制的改革势在必行。以D区为例，其在体制机制上面临的最大难题，一方面是层级分工上权责不统一，未明确界定作为区政府派出机构的街道办事处的行政服务和管理范围。区属机关和企事业单位相互独立运行，与街道办事处之间的部门关系缺乏有效的政策和法律依据。同时，社区内的各种社会组织的职能定位及行为规范缺乏有效的管理制约，其参与社区治理的运行机制缺乏有效的协调和监督。另一方面，社区治理的主体间存在协作障碍。在构建网格化平台，形成专业化网格管理员队伍的过程中，如何协调下沉网格人员组成网格管理服务团队，建立街道社区、部门协调联动机制成为现实的难题。
在“互联网+”社区的技术支持下，D区运用技术监督评价、定量考核评价和群众反馈等方式，通过建立区直职能部门、街道社区、网格责任人和网格专业工作人员等多层的监督评价体系。然而，这些手段依然延续了由上至下的管理办法，缺乏水平合作的体制机制创新，管理模式依然依靠传统行政，手段比较单一，未能充分落实协同治理中对各主体间政策合作、资源共享及平台搭建，对推进“互联网+”社区的治理创新尚待提高。
(三)平台建设上的挑战
从D区“互联网+”社区治理建设效果来看，虽然采取了包括构建平安“天网”工程等跨部门协同举措，在平台建设过程中还存在各个部门各做各的、单打独斗的现象。每一个部门都有自己的平台、网站，资源浪费严重，导致每一个平台网站投入的资金有限，服务设施设备相对较差，进一步加重了人员等资源的浪费和短缺。同时，各部门之间由于对“互联网+”的技术平台意识不强，沟通协调不顺畅，未能充分利用不同服务项目、不同政策部门之间的串联与沟通，先进经验做法难以推广铺开，其他部门还要再次摸索，浪费时间和资金。此外，“互联网+基层社会治理”构建过程中仍有很多可利用的社会资源尚未整合进政府的建设体系中，缺乏相关的信息安全标准、技术标准、审核标准等制度机制。协同治理要求多元治理主体之间进行信息资源的发掘和共享，而长期以来大量信息资源由政府主导，其他治理主体必须获得政府部门的许可才可以开发及使用信息资源。因此，政府部门是否愿意开放这些信息，开放的形式、范围，在最大限度上推进“互联网+”社区治理平台的建设，极大地影响了其他社区治理主体的工作热情和效率。
(四)资源保障上的挑战
“互联网+”的发展为社区治理创新提供了新的技术手段和硬件设备，同时，也提出了对技术人员和管理手段的更高要求。然而当前，我国城市社区治理尚未意识到构建“互联网+”平台在财政预算和资源保障上的建设需求，社区经费投入不足，人员培训薄弱，投入资金来源过于单一。同时，大部分城市社区建设的资金主要来源于政府的拨款，较少引入社会力量的支持，而且拨款仅够维持社区的日常运作，难以保障软硬件方面的投入与建设。由于缺乏物质条件，资源保障上的问题使“互联网+”社区治理创新的推行将举步维艰。社区如何自给自足，增强“互联网+”时代新型社区的造血功能，在保障社区治理安全有效的基础上充分吸引市场资源和资金，保证改革的可持续性，这是继续深化社区治理创新面临的重要问题。
针对以上问题，本文提出从治理理念、体制机制、平台建设及资源保障四个方面推进“互联网+”背景下的城市社区协同治理创新。
(一)治理理念上的协同
首先要意识到互联网技术的发展对社区治理的深远影响是一个不可扭转的趋势。“互联网+”要求传统的社区治理模式必须要做出相应的改变，需要真正认识到网络不仅仅是一种媒介，更是一个重要的话语平台，一种社会管理的手段，以及是社区居民舆情和居民利益诉求的集散地。[17]社区治理者应主动认识并积极理解“互联网+”的发展，在创新社区治理的过程中国有机运用“互联网+”技术，同时也要意识到“互联网+”是一把双刃剑，在为社区治理提供技术支持和路径选择的同时，只有提高社区治理的知识水平和技术能力才能使“互联网+”在社区治理中成功发挥积极作用。
政府要明确在社区治理中多元主体的角色定位，确立平等的主体关系。在社区治理中，社区党组织应发挥核心领导作用;政府部门减少对社区的直接干预，从行政权力向社会权力转变;社区组织充分发挥自治职责，积极为社区服务，维护社区居民的合法权益;社区居民积极主动参与到社区治理中。“互联网+”的发展要求多元主体在职责分明的基础上，疏通相互间信息交流的渠道，开辟协商合作的渠道，化解由于政府一家独大带来的治理矛盾，有机整合新技术带来的社区资源，形成协同治理机制，解决社区治理问题。
(二)体制机制上的协同
在“互联网+”时代，互联网助力“市场的手”实现了信息资源及其利益的重新分配，对传统的政府权力的边界产生了革命性的冲击。[18]这种变革促进了社会资源的合理分配，社区治理模式更加符合民意。随着参与渠道的拓展，多元主体通过利用各种形式，积极参与到社区治理中，与政府联手对社区进行有效治理。
“互联网+”为社区治理提供了海量数据，社会服务向“线上”转移是大势所趋。这就要求基层政府建立信息共享机制，适度合理地向多元主体放权。充分发挥大数据的优势，使相关部门打破利益藩篱、提高办事效率，信息资源共享。从政府自身来看，政府是各类组织中最大的数据源和信息源，在治理过程中每时每刻都在源源不断地产生信息。因此，政府作为“互联网+”网络中信息的集散地，需要主动打破信息孤岛限制，多方实时共享信息资源，充分发挥宏观调控作用，一方面将权力下权，允许市场、社会主体去管理更多的社会事务;另一方面制定政策法规，规范多元治理主体的行为，完善信息共享机制，促进多元治理主体间沟通协调。
(三)平台建设上的协同
“互联网+”使云政务公共平台的建设成为可能，包括人口管理、交通监测、公共安全、综合执法等方面的综合社区服务可以向平台化、系统化整合。市区两级政府的职能将由管理者转化为网络基础设施的提供者，利用“互联网+”技术降低政府运行的行政成本，提高公共服务设施的可及性。街道和社区各相关部门则应全面接入政务平台，利用基于互联网的政务微博、政务微信和政务APP等网络工具打造一个“没有围墙”的基层政府治理体系，创建信息公开、听取民意、回应诉求、吸引公众参与的新平台，为企事业单位和公众提供开放化、社会化、集成化的政府信息服务，提高基层政府的透明度和决策的科学民主性。
基层政府需要搭建智慧社区互助平台，整合社会资源，逐步形成覆盖城市社区的智慧社区互助网络。通过培育发展社会组织和志愿服务队，将居民的个性化服务需求与社区内社会组织进行对接调配，并为社区社会组织提供包括活动监管、项目策划、技能培训、场地保障等多项支持，把更多的专业服务力量注入到社区中。
(四)资源保障上的协同
在引入“互联网+”创新社区治理进程中，各级政府需要进一步增加资金投入，加强网络基础设施建设，提高网络运行速度，降低运营成本，逐步扩大网络服务的覆盖范围，为“互联网+”在社区治理中的运行提供硬件基础保障，也使更多的公民可以享受到“互联网+”提供的便利。同时还应该完善上下级政府间的财政政策，增强对资金使用的监督力度，加大对社区建设的资金投入，为“互联网+”参与社区治理提供物质保障。
社区既需要政府的管理，也需要更多社会力量的参与。在建立具有自身特点的资源渠道的同时，社区治理应该向多元化资源渠道的发展。基层政府应该充分调动多元治理主体的积极性，通过引进企业、商家进社区，打造“政府引导，市场运营”的合作模式，鼓励社会力量参与到社区治理中，发挥多元治理主体的作用，最终促进多元化资源渠道的建立，实现多元主体协同治理。
五、结论
“互联网+”城市社区治理是一个新兴的、涉及多学科的研究领域，本文从协同治理的视角对新型城市社区治理的现状、问题及治理创新进行探讨，并在此基础上提出当前“互联网+”城市社区治理的创新模式，如何使政府、社会组织、居民等多元治理主体形成治理合力，发挥各自功能，实现协同治理。从理念、机制、平台建设和资源保障等方面构建“互联网+”社区治理。“互联网+”不仅是一种技术，还是一种思维方式和生活方式，对社会治理不论是在技术层面抑或在制度体制层面都会产生极大的挑战，带来革命性的城市社区治理变革。
本文讨论的“互联网+社区治理”模式对于我国处于城镇化发展中后期阶段的广大地区具有借鉴意义。通过利用“互联网+”思维和借助社会力量的支持，探索一条既符合经济文化社会发展的实际情况，又能推动社区治理创新的协同发展道路。在新技术全方位发展的时代，“互联网+”参与城市社区治理已是大势所趋，政府需要利用“互联网+”的发展，抓住机遇打破垄断格局与部门壁垒，从治理理念、体制机制、平台建设和资源保障等多方面进行改革，积极探索“互联网+”与城市社区治理的深度融合，从而实现社区的协同治理，最终达到“善治”的目标。
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