从全能国家到“小政府、大社会”建设,中国的社会转型促动了社会组织,或曰NGO的生长,并在当今时点上处于进入一个新的发展阶段的前夕。中国NGO的发展源自于政府变革和社会自主空间两方面的需求。建国初,经国家对经济、慈善、各类人士团体等组织的改造、改组、整合,以及对政治、宗教、意识形态领域组织的清理、整顿,形成全国性社会团体44个；至1965年,全国性社会团体增长到近100个,地方性社会团体约6000多个；1978年后在与上述持平的基础上迅速发展,1989年初,全国性社团1600个,计入地方性社团达20万家；1998年底,这两个数字分别为1800和16.6万；2008年底,注册登记的社会团体、民办非企业单位、基金会,总量接近40万,学者估计NGO的总数字在数百万家。
上世纪80年代中期和90年代中后期,是中国NGO发展的两个高峰,后者持续至今,并在近5年出现新的发展特征。2004年《基金会管理条例》出台,同年行政许可法实施,是“有限政府”理念的法律支持,2007年物权法明确提出私权保护,2008年实施的新企业所得税法为企业慈善留下了未来空间；同时,2008年的地震赈灾过程,前所未有地动员起公民参与意识、社会资源、志愿精神,也展现了NGO发展的已有基础和巨大需求。
另一方面,对公民社会结构性发展的研究显示,中国NGO现状呈现两大特征:组织广泛,公民制度性参与不足；数量众多,部门纽带和支持性结构缺乏。换言之,中国NGO正发展到这样一个阶段,即从量的累积上已花开满地；而从质性功能上,向下不足在公民的土壤中生根,向上尚未交织贯通成林。因而40万甚至上百万家NGO,并没有让我们在中国体会到一个社会活跃、公民自我治理的公民社会。
社会需求存在、社会资源存在、组织数量既在,中国NGO下一步的进展将走向何方?公民参与,靠的是志愿意志、自我负责、依法自治的精神；NGO作为一个社会部门的作用力,关键在于形成NGO的NGO,即NGO组织的再组织,具有组织联盟、领域联合、区域合作、部门联席、网络纽带、伞状代言组织等多元结构,以及基金会、专业律师、专业募款组织、专业管理者联合等NGO的支持性组织,从而将多元的NGO组织,以及本土的社会资源、社会需求联接起来。
经历经济改革带来社会空间发展的累积,今天我们已经看到中国NGO从量到质、从个案到社会力的新阶段迈进的态势。私募基金会蓬勃兴起、拥有资源和管理经验的精英群体加入慈善、“5·12”赈灾过程中数百家NGO的联合行动及NGO联合办公室出现、媒体网络拓展的公共空间、公民意识的萌生等,均透射出NGO结构性变化的特征。
不过,公民参与和NGO部门体系的形成,不可能是政府统一组织规划的过程,而只能是社会自主空间生发出的产物,它的未来前景仍然面临着制度性挑战。NGO的联合与法律制度环境相关,现行结社审批制、非地域分支等管理制度,直接制约了NGO的部门结构与社会功能；公民意识的养成与教育相联,从对父母官的期求到个人责任、尊重权利、依法自治的精神养成,更需要文化认知和教育中公民教育的出现。
对于中国的渐进性改革而言,制度开创空间为社会累进所争取的时间至关重要。经济体制改革开创的经济自由空间曾经为中国赢得了近30年的发展时间,我们现在又走到了一个门槛,即如何通过政治制度创新开拓社会自由空间,为下一步的渐进变革赢得发展时间。有限政府、法治自治是这一空间产生必要的方向,它需要以结社自由为目标进行法律制度建设,发展公民教育和养成公民意识,让NGO向下生根、向上成林,走向公民社会。
贾西津，清华大学公共管理学院副教授，清华NGO研究所副所长。2001年获北京大学法学（社会学）博士。医学硕士，两年社会精神医学经历。
