环境保护部上月末在其官方网站上公布了一份向全国人大常委会法制工作委员会提交的对《环境保护法修正案(草案)》意见和建议的函，认为该草案存在着科学处理经济发展与环境保护的关系缺乏措施保障、环保监管职能配置会对现行体制造成冲击等四大问题，并提出34项具体建议。
《环境保护法》自1989年实施，近两年正式启动大修。今年8月，全国人大常委会对环保法修正案草案（简称“草案”）一审后，公开了草案并向社会征求意见。此前，环保部曾向全国人大环境与资源保护委员会提交过一个环保法修正案建议稿，但草案对环保部建议稿的意见删减较多。此次，环保部向社会公布其对全国人大草案的意见和建议，其中还不乏尖锐的建议，这在以往的立法中比较少见。
其实，近年来，人大在立法工作中已越来越重视开门立法，公开向社会征求意见。这次环保部的做法之所以比较让人感到新鲜与意外，原因在以下几点：
首先，它的意见非常强烈而具体。除了罗列了草案中的四大问题外，还提出了10项需要补充的新环境管理制度，14项需完善的环境管理制度和措施及相关规定，10项关于法律责任的修改建议，共计34项。
其次，这次强烈的意见表达，源自主管环境保护的国家级部门，但同时也在收集社会各界意见方面做了相当多的工作。上述34项具体意见以“社会各界和环保系统关于《草案》的具体建议”的形式放在了上述函件的附件中，这反映了国家环保局在此次立法中的协调公众与立法机关的媒介性作用。
第三，这一举动说明，此次立法过程中，行政机关的管理诉求与立法机关的立法目的之间存在较大差异。这次环保部的公开意见函，从更深层次上反映了我国特有的立法权与行政权之间互动的特点。
从理论上讲，立法权与行政权的相互独立应非常明显。但在立法的产生过程中，行政权与立法权之间的作用又是不可避免的。在美国，新立法只有国会议员可以正式在国会里提出。但美国行政部门，包括美国总统和内阁成员等，也可以向众议院议长或参议院议长提出立法草案。这种立法来源一般叫做“行政沟通”。尤其是，每年总统必须在国会发表国情咨文，总统通常趁这个时候向国会提出立法建议。当然，立法权的行使，并不是完全没有制约的，在美国国会两院都通过的法案也可能被总统否决。但如果以三分之二以上罕见高票通过的话，总统也就无权否决了。
为什么此次全国人大的环保法修订，与环保部的要求差距甚大？恐怕根源还在于对立法目的的考量上。例如，其中一个争议焦点是这部环保领域基本法的法律定位。因为环境保护方面有许多非常先进的理念，目前尚需要更多尝试才能成熟，或有待更多利益主体达成共识，所以环保法的定位就一直摇摆于该法是一部理念法还是制度法的问题上。人大立法，考虑得更为现实保守，而环保部期待超前，为以后的单行法律预留较大的理论空间。关于修订的幅度，人大立法考虑更多的是利益平衡以及通过的阻力较小，而环保部期待以此为契机扩大环境管理的权能与作为。
立法目的有争议，解决争议的标准是什么？有全国人大相关人士早些时候曾表示，“对一些目前还在研究探索、尚在试点、存在争议、可改可不改、不改也不影响法律执行的内容，本次的修改没有涉及”。恰恰是这种“有限修改”的原则，体现了立法机关的实用性考量，但这样的想法却可能丢弃了环保法修订的目的与意义。因为改什么、不改什么，相关的试点与争议，说明了环保法修订的一些症结所在：回避的往往是关键的，困难的往往是根源性的矛盾。因此“有限修改”需要慎重考虑。
众所周知，我国近年来发生的与环境议题有关的群体性事件层出不穷，但解决争议的渠道非常单一。环境保护法的修订虽是基于23年来我国环境法律发展的需要，但更是我国目前日益严峻的环境民生诉求与经济发展之间矛盾的体现。
正在审议中的十八大报告指出，要“拓展人民有序参与立法途径”。“有序参与”在党的报告中，是一个非常新颖的关键词，其所指与这些年间与环境议题有关的群体事件剧增不无关系。设想现在，历经数年调研与立法博弈，与环保法相关的各部委也都同意了，可如果法律刚制定好，那边厢群众又有意见了，修法目的如此落空，其效力的软弱会更为明显。
立法工作，永远都关乎不同利益方的博弈，中外皆然。但立法者除了要考虑各部门的利益与诉求外，更要考虑民众的环境利益诉求，尤其是应疏通人民有序参与立法的渠道，倾听他们表达的心声，而不能只顾着平衡各部委和各地方政府的意见。在环境民生的地位日益重要的今天，某些部委或地方政府也必须转变执政理念，适应民众要求增进环境利益的诉求。
（作者系上海交通大学凯原法学院副教授）
