历经30年发展的小额信贷是国际上普遍认可的扶贫方式，更因其创始人尤努斯去年获诺贝尔和平奖而备受关注。中国是尤诺斯认为“应成为小额信贷的巨人”的国度，然而，经过10多年的探索实践，迄今为止，中国获得小额信贷的受众与其应获得服务的人口相比极为有限。本期《中国发展简报》对屡被媒体誉为“中国小额信贷之父”的杜晓山进行了专访。 60岁的杜晓山在国内最先开始小额信贷实践，至今已不间断地做了14年。文革期间农村插队十年、恢复高考后学了商科的杜晓山，毕业后最终还是选择了社会科学院农村发展研究所，并工作至今，几乎和农村农民打了一辈子交道。
言谈中的杜晓山思路清晰，表述准确，有着学者式的严谨，成段的条文法规经常脱口而出。这位中国小额信贷的发起人，现在“工作越来越上瘾了，小额信贷形势越来越好，大家都越来越有干劲。”但当笔者和他聊起中国小额信贷的宏观面时，杜晓山时有激愤言语，而所有的问题，都回归到中国小额信贷机构的身份症结。
如果说现在的中国NGO面临双重管理、注册难等问题，而以扶贫为主旨、扎根中国最穷困地区的为数众多的小额信贷机构们更面临法律身份完全缺失的境地。
据中国社科院的一份统计数据显示，总部设于北京的社会科学院农村发展研究所（以下简称“社科院”）内杜晓山领导的扶贫经济合作社（以下简称“扶贫社”）13年来已先后投入贷款资本金1500多万元，累计发放贷款1亿多元，获贷款支持的贫困户16000户左右，累计受益农户约4万户，覆盖贫困人口约20万人。
小额信贷机构尚缺合法身份
据中国社科院的一份统计数据显示，总部设于北京的社会科学院农村发展研究所（以下简称“社科院”）内杜晓山领导的扶贫经济合作社（以下简称“扶贫社”）13年来已先后投入贷款资本金1500多万元，累计发放贷款1亿多元，获贷款支持的贫困户16000户左右，累计受益农户约4万户，覆盖贫困人口约20万人。
您作为“第一个吃螃蟹”的人，当初怎么接触到小额信贷这套东西，社科院扶贫社十几年下来做得如何？
我80年代中后期在国际研讨会上接触到尤努斯的事例，很吃惊。乡村银行借贷给无抵押担保的穷人，还款率高达98%以上。我和我的一些同事觉得这是个“好招儿”，于是开始在报纸刊物上发表文章宣传乡村银行模式，却也招来一些质疑。
当时我内心里有一个想法特别强烈，万一这套办法可行，国家无论支持或不支持，它都可以自行运转，靠自己的力量帮助穷人。
因为有熟人，又是离北京最近的国家级贫困县，河北易县成了我们第一个试点基地。又从孟加拉乡村银行信托基金和福特基金会拿来了资助，用7万美元的最初贷款本金开始了操作。初期几乎顺利得匪夷所思，老百姓不仅没有抵制这套做法，而且非常配合地遵守规则。尤其是头3年，还贷率达到100%。
之后社科院又建立了河南虞城、南召（1995年），河北涞水和四川金堂（2003年）四个实验点。 尽管有的点贷款质量有波动，到今天，总的来说情况还是好的。像河北易县已经做了14年了，目前依然做得很好。
尤努斯孟加拉的乡村银行1976年开始做，中国1994年，晚了17年，但毕竟到现在也已经做了13年了。现今中国国内小额信贷发展的总体情况如何？发展中最大的困难是什么？
十几年里，中国前前后后出现的民营半民营小额信贷机构有300多个，现在依然“活着”的有大概100多。有些地方的小额信贷机构是官方背景，县扶贫办设立的项目办等等，但这100多机构中绝大部分是全民间或者半民间组织，比如我们设在北京的社科院扶贫社总部，可以说是半政府半民营机构，设在下面县里的办公室都是全民间NGO性质，员工也是纯粹的民间招聘。
总的来说，这100多机构至今没有国家一以贯之的政策支持，管理水平也一般，没有任何的资金后续支持，到处化缘。
没有资金支持，这些年来社科院扶贫社的资金大概从哪里获得呢？机构大体怎样设置？
社科院做小额信贷毕竟还比较容易筹得外部资金。这些年我们主要的筹钱渠道有孟加拉乡村银行信托基（Grameen Trust），这是独立的信托基金，与孟加拉乡村银行是兄弟机构，他们大约支援了我们100万美元的软贷款（低息贷款）。另外，美国乡村银行基金会、福特基金会、花旗银行、澳大利亚国际开发署等都给过我们贷款或赠款。目前为止，我们最大的捐助是来自台湾的杨麟先生的私人赠款，他前后一共给了我们大约1000万人民币。社科院扶贫社总部就设在社科院农村发展所里，6个专职工作人员，其中3个社科院的员工由社科院发工资。河北易县、涞水县、河南南召和虞城有各地独立的县机构，四川金堂算我们的“半个点”，和当地的扶贫办合作。
前面提到缺乏政策支持？是哪些政策问题？
国内小额信贷机构的根本困难是，身份上不具有合法性。
政策表现上主要有两个困难：
1、100多个小额信贷机构至今没有任何合法性。没有任何政策、法规认定我们属于金融机构，或者说合法的可以从事小额信贷的金融机构。
现在这100来个机构在民政系统以NGO身份注册，NGO当然是合法的，有法律支持，但是在民政系统注册的NGO只能从事非金融活动，而小额信贷是典型的金融活动。这些民政注册了的机构从严格意义上不合法。如果中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）出台相应条文认可这些，当然可以，问题是根本没有这样的文件出台。
这些以扶贫为目的的小额信贷机构设立前一般跟当地政府协商，于是当地民政局就接受了，毕竟扶贫是好事。但这些都是“擦边”行为，没有任何的合法性。
如果银监会，人民银行或者说任何的执法机构来彻查的话，可以因为不符合国家金融法、商业银行法，随时把这些机构关闭。
打官司时，作为非法组织，法院可以不支持你，败诉是一定的，而且国内已经有过这样的先例。
2、因为没有合法身份和适宜的地位，这些机构没有资格融资。
换个角度说，捐款方把钱捐给不合法机构本身就是非法行为。那为什么目前捐钱还可以？是因为政府、地方上认定你是扶贫机构，也给地方带来资金，钱到了确实也做了好事。所以默许罢了。
但是引发出更严重的问题是，这些机构不可能融资。到银行去借钱，完全不可能，因为没有企业法人的身份，也不是自然人，也不是纯公益性组织机构，所以不符合金融机构借钱的任何要素。
因为小额信贷机构没有合法身份和适宜地位，国内100多机构的生存和发展面临着根本性的政策屏障。
今年3月1日，国内首家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行在仪陇成立，而年初发布的《村镇银行管理暂行规定》也规定村镇银行的股东必须是银行业金融机构、企业法人或者自然人。您曾对媒体评论“一下子就把社团法人给堵死了，相关政策有待进一步完善”。
对。目前（6月5日）已经有9家村镇银行挂牌，申请的有几十家，非公有资金的银行、民营、外资都可以进去，没有社团法人。
我认为这还是因为社团法人本身就没有合法身份，所以不可能进入合法体系开展活动。
小额信贷机构不能参与村镇银行体系，贷款公司也把小额信贷机构排斥了。不过话说回来，小额贷款公司本身也不完全合法。
小额贷款公司现在唯一合法的途径是改制成今年3月银监会开始的试点模式或由银监会出台相关政策。之前央行在山西、四川等5个省的小额信贷公司试点虽然资金量大，也有央行支持做背景，依然不合法。媒体评论为“央行小额贷款公司试点尴尬”，“银监会掌握生死大权，只有他们发放‘经营金融业务许可证’才是合规的金融机构。”
2003年银监会从央行独立出去，行使对银行类金融机构的监管；央行行使货币政策制订等职能。
根据中国《行政管理法》的相关规定，制定法律的权力不在人民银行，批准金融机构的权力在银监会，所以虽然人民银行现在也在做小额贷款公司，但是它依然面临身份合法性问题，央行的小额信贷公司和我们的性质是一样的。人民银行的试点银监会并没有明确的支持，曾明确表示“不可以借钱”，这下把它的发展之路卡死了。央行小额贷款公司注册资金上千万，这些钱用完了以后也需要借钱，现在的现实是他们也不可能借钱。人民银行现在也在和银监会协调。
既然央行也如此积极，业内呼声也高，银监会为什么不出台相关政策？
现在就是这个问题，我们在呼吁这个事情，人民银行也在呼吁这个事，中央1号文件也在呼吁这个事，对于各类小额信贷机构应该鼓励发展，“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定具体管理办法。”非常明确！这是2006年1号文件（2005年12月31日），今天是2007年6月5号了，还没有出来，还没有动静。
您觉得具体是什么原因？银监会不作为？
银监会对外公开的解释是，银监会的职责范围是只管银行类金融机构以及中央政府交办的其它任务。到目前为止，没有收到中央人民政府的委托。第二，这些小额信贷机构只放贷不吸储，不属于银行类机构，因此不在银监会管理的范围内。银监会答记者问时表态，小额信贷机构可以吸收社会捐赠，但是不可以向任何机构借贷。这是死规定。
我的态度是，银监会监管银行类金融机构业务繁忙，在小额信贷这一部分也做了很多的工作了，但希望他们出台更多的政策，支持小额信贷的发展。毕竟小额信贷对穷人有利，对和谐社会有好处。
我们也提了一些建议，小额信贷的有些事务不一定需要银监会具体监管，地方政府、相关协会等都可以起到应有的作用，银监会保留最终的监管权。
这些想法要求并不高。
确实不高。给我们一个合法地位，一个融资渠道。承认我们在做好事，违规操作的可以关门，我们也实事求是。
从事小额信贷工作的这批人是真心实意的、以低收入水准在做艰苦的扶贫工作。100多机构，最长的已经存在14年了，这些是从300多机构中大浪淘沙走过来的，即使暂时不能融资，但起码要有个合法身份，让这些NGO有个奔头。身份不合法，工作艰难，长此以往，就没人做了。政府应该干什么呢？拿出钱来培训这些人，政府有扶持的义务。这些NGO素质提高了，是在帮助政府解决贫困问题，帮助政府解决和谐社会的构建问题。
小额贷款呈蓄势待发态势
2005年是联合国确定的国际小额信贷年，小额信贷创始人――孟加拉尤努斯教授因其创建乡村银行及其在扶贫领域的贡献获得了“2006年度诺贝尔和平奖”。虽然中国的小额信贷始终未能主流化，但随着探索中成功经验的积累，以及央行民间小额贷款试点公司的启动，银监会农村金融“新政”的出台，有媒体认为多元化的农村金融格局已经破冰，小额信贷时代即将来临。这判断中夹杂着对政策的热盼，国内的现实情况如何呢？
十几年里国内先后产生300多家小额贷款机构，现在“活着”100家，它们总体上的经营情况怎样？
按照国际上的测算，小额贷款机构状况有两个数字，10%和5%。即机构做得比较好的10%，能实现可持续发展的为5%。这5%是真正意义上的完全自负盈亏，不依靠外部捐助，收益能够覆盖成本，还有利润，实现自我循环和发展。
我判断中国的情况大体差不多，我们社科院管理的5个点，其中4个已经基本实现自负盈亏。从全国范围看，中国300个小额信贷机构中大概有30个左右做得不错，十几个基本实现自负盈亏。
这是两个量化指标，能不能从内涵上归纳小额信贷机构成功的标准？
无论公益性制度主义小额信贷或商业性制度主义小额信贷，成功的标准同时必须达到几个目的：1、大范围规模性的帮助了弱势的群体、产业和地区，简单说就是规模化的扶贫；2、所扶助的弱势群体总体上产生正面效益，3、机构组织和财务上可持续发展。只有同时达到这几个标准的才是成功的小额信贷，这是国内外都认可的标准。
目前国际上利用概率论测算的小额信贷的效益是，八成以上的小额信贷客户产生不同程度的社会效益或者经济收入增加，因此是非常成功值得推广的扶贫模式。从无数的案例可以证明，小额信贷普遍带来正面效益，可能是社会效益，比如孩子借钱读书，可能是经济效益，比如增收，也可能二者兼有。
小额信贷模式被普遍认可，但这些年国内小额信贷的发展趋势只是持平，它们虽然没有因为缺乏政策就没落，但也没有膨胀式发展。
不可能膨胀式发展！没有身份怎么可能膨胀起来？
老实讲，如果国家真是出台了小额信贷政策，就3条：1、允许各种类型的只放贷不吸储的小额信贷存在，资金自筹，资本金在某个额度以上就允许注册；2、在达到某种水准，举例说连续还贷率达到90%，经过3年运作，自负盈亏率已经达到70%，趋势渐渐逼近自负盈亏，该机构可以随时筹集赠款，并允许其到正规金融机构融资；3、利率上不超过基准利率的4倍。
只要有这3条摆出来，我可以说中国小额信贷，不是300个，3000个，甚至30000个都有可能。短时间内就会出现大量的小额信贷机构。
现在的局面是蓄势待发，大家都在等政策的状态。
政策会出来的，只是时间快慢和门槛高低问题。我相信只要大政策出来，而且不是想把人掐死的政策，小额信贷一定会雨后春笋般的发展起来。
有什么理由可以判断会“雨后春笋般的发展起来”？因为小额信贷机构本质上并不是一个高利润的行业？
小额信贷机构是不是或应不应该是个高利润的行业，有争论。但从看到的资料上，有些国家的小额信贷机构是高利润的，甚至高于商业银行。但我个人有一个基本的看法，公益性制度主义小额信贷不应也较难成为一个高利润的行业。
“雨后春笋般发展起来”指的是公益性和商业性两类小额信贷机构都包含在内。至于公益性小额信贷机构可能发展会相对慢一些，但时代在进步，愿意做公益和支持做公益的意识和能力都在不断增强，因此，只要政策对头，这类小额信贷组织就可能蓬勃发展起来。
如果雨后春笋般的发展起来，他们的生存前景如何？会不会出现“一统就死，一放就乱”的局面？
我认为他们一样会遵循10%、5%或更高的比例关系，因为实践经验越来越多了。中国发展小额信贷的潜力很大，需求很大，中国那么大，穷人那么多，现在有钱人也那么多。
尤其是“只贷不存”政策，我觉得是几乎没有任何风险的，最多是出资方资金亏损。
但尤努斯曾批评“只贷不存”政策，认为中国的小额信贷“瘸腿了”。“只贷不存”的根本原因是出于金融监管吗？它是否必要？监管的困难到底在哪里？
监管不了当然是最重要的因素。
监管部门最担心的问题是既吸储又放贷的机构就是银行，银行就要保护存款人利益。
存款人有随时提款的自由，但是实话说，从事小额信贷的NGO管理人员们没有高水平的金融业务知识背景，也没有金融管理的素质，现在只在扶贫和帮助农村发展的层面上做事，缺乏金融经济运作能力。这种背景下允许他们吸储放贷并举，是不负责任的态度，是对存款人不负责任。而一旦存款人利益受损，更会造成社会的不稳定。
在不具备吸储能力的前提下，先做小额信贷，既可以从事扶贫，又可以避免巨大的金融风险和社会的不稳定现象。
我认为金融监管的理由是站得住的。问题是要研究解决“只贷不存”小额信贷机构的后续来源问题。其实，国际上是有成功经验的，例如设立为小额信贷机构服务的批发机构或基金。
也就是说，在“只贷不存”的情况下可以全面铺开小额信贷。
目前的情况下我赞成民营半民营小额信贷机构“只贷不存”的方式，但我也赞成开放一些既吸储又放贷的试点机构。在这一点上我觉得有关部门放的太慢了，对这个我是有一定意见的。
有关部门认为已经做了村镇银行了，村镇银行也可以做小额信贷。但是不要忘记，村镇银行首先需要金融机构控股，金融机构某种程度上起到监控作用。银监会认为只要金融机构在这里，就不容易出问题，这个思路是对的。但是，村镇银行不一定愿意做小额信贷。
另外也有很多愿意用自己的钱做小额信贷、和金融机构又合不上的人，因此完全可以开 一两个口子试行，让金融机构监管部门监控。我觉得这是完全可行的。
对小额信贷的管理层次上，国际经验又怎样？
国际上把小额信贷机构分成几类，一类是NGO，大部分只放贷不吸储，一般不允许NGO吸储就是因为NGO没有金融管理能力，可能造成社会金融风险。第二类，小额贷款公司，它们和NGO的区别是机构是否以公益为目的，业务运作和管理水平也有差异。小额贷款公司一般从事商业性活动，追求利润，也有一类公益性制度主义小额贷款公司。为了防范风险，一般也是只能放贷不能吸储，但是给予小额贷款公司一定的融资政策。在这方面我们没有这个政策，所以出现各种问题，而没有政策就等于不鼓励发展。第三类，达到某种条件以后，允许独立地做正规金融银行、民营银行，这也是可以的，不一定非限定和金融机构合作。应该依据各国的国情情况和机构水平，进行有差别的分类管理。
小额信贷局部尝试已现
2006年12月20日，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称“《若干意见》”），村镇银行、农村互助合作社、银行机构建立贷款公司以及放开准入资本范围成为此次文件的中心内容，而其中三条政策都与小额信贷直接相关。
李昌平曾评论去年11月人大通过、今年7月即将开始实施的《农民专业合作社法》（以下简称“《合作社法》”），“看了想哭！”因为农民金融合作权被排斥掉了。而《若干意见》中允许成立乡（镇）级和村级别信用合作组织（农村资金互助社）。您帮我们分析一下这个中关系。
《若干意见》所允许的农村资金互助社在某种程度上是对没有农村金融内容的《农民专业合作社法》的弥补，从法律关系上看前者只是部门法规，后者是国家大法，但至少是弥补了不足，有进步。农村资金互助社政策应该是小额信贷的一个分支政策，现在还没有全局政策，只有局部政策，仍缺乏全国一盘棋的考虑。
农村资金互助社现在只在6个省（四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省区）36个县试点，只要成功，银监会计划，2008年会在全国15个省开始做。
目前资金互助社的局限性是限于乡、村两级，是一种孤立的鼓励，没有和其他合作社的统一法规。
另外，缺乏更高层次的组织相关规定。其他一些国家涉及到综合性或专业性合作社（信用合作社、消费合作社等）都有很明确的专业性规定和政策界定。这些我们都还不明确。
今年1月，银监会又出台《村镇银行管理暂行规定》，从政策规定到官员释法都可以看出，村镇银行本质上是为缓解农村贷款难问题，但据了解，3月1日仪陇成立的惠民村镇银行的经营依然还是吸储资金远远大于贷款额度，您怎么看它的经营情况？仪陇惠民村镇银行小额信贷部分，基本政策是每月还利息、年末还本金，有人已经开始担心它的年末还款风险性，您怎么看？
村镇银行的创立就是为了解决农村贷款难的问题，如果仪陇村镇银行的贷款比例低，或者小额贷款比例低，只能说明它不是公益性的扶贫金融机构。
村镇银行制定章程有自主权，经营理念、贷款政策有它的自由。
对于村镇银行的发展前景，我现在只能那么说，距今最长的村镇银行也只不过3个月，它的成败还有待观察。就像小额贷款公司，现在5个省的7个公司，有的做的不错，有的做得很一般，它也就刚刚1年的历史，依然不能判断成败，都需要继续观察。
仪陇惠民村镇银行的贷款业务除了小额贷款，也有最高限额10万元的微小企业和专业农户贷款，从这些看村镇银行和农村信用合作社是否存在竞争关系？
成立村镇银行的初衷，就是为了竞争。
银监会出台这个政策和学者的观点一样，一样在哪里？基于对欠发达地区金融问题的3个方面考虑：1、欠发达地区农村金融机构和基础设施建设覆盖率极低，在很多地方是空白；２、农村金融供给严重不足；3、竞争很不充分。基于上述现象，因此出台村镇银行、农村互助合作社以及放开准入资本范围政策。
有些商业性村镇银行的定位和现今农村信用合作社的定位是一致的，它们是农村信用合作社的竞争对手。
所以村镇银行的部分业务有小额信贷的扶贫性质，它只是业务上和农村信用合作社以及小额信贷扶贫机构都有交叉的金融机构。
村镇银行不等同于扶贫，它可以是从事扶贫的公益性制度主义小额信贷机构，既商业化运作，同时从事扶贫，孟加拉乡村银行是此类的典型代表。但是大部分村镇银行只是传统的商业银行，运用赢利性商业银行的运作机制，是寻得商机以赢利为目的的商业行为。它们的业务中有低额度的甚至扶贫性质的小额信贷，但大量存在的是相对于小额信贷来说大资金量的商业贷款。
农村信用合作社也有小额信贷，1999年银监会还没有成立，人民银行出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》。从那时起，农村信用合作社就开始运作小额信贷，到目前为止，按照官方统计，它们下发了约3000亿贷款余额的小额信贷款项并帮助了几千万农户。
但这只是官方统计数字，而且这一数字受到了学者的普遍质疑。我个人认为3000亿肯定有水分，虽然我没有一个权威的统计，但和我看到的典型调查结果是有相当差距的，所以我有理由判断这个数字是不对的。
质疑归质疑，至少农村信用合作社一直在做小额信贷，而且，中央政府要求和支持农信社做小额信贷。各地的情况差别也很大，有的做得很不错。我们非常希望合作社大力去做，因为农村信用合作社是国家正规金融机构，应该成为小额信贷的主力军。
小额信贷弥合城市化空洞
目前我国农村有1.5亿富余劳动力，这一数字还以每年600万的增量递增――进城务工成为上亿农村富余劳动力的生存方式。大规模候鸟式的农民流动也成为中国农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式。
有人认为农村的问题只能在农村解决，而农村劳动力大量外出的城市化倾向严重影响了农村的复兴。您怎么看城市化和农村的关系？ 我的观点是，城市化和社会主义新农村应该是相辅相成而不应该是矛盾的。现实中确实可能存在着一定的矛盾，但是新农村建设并不是否定城市化，城市化也不是说要农民全部进城、农村凋敝。
现在国内有62%的人口和50%劳动力在农村，而农村土地紧张、生产力有限，人多地少无法实现生活富裕。大量的减少农民，让留下的农民拥有更多的土地、更高的劳动生产率、更理想的收入。这样既解决了进城农民的富裕问题，也解决了社会主义新农村建设的农村家园建设和生活富裕问题。
农民城市化的最终结果会是农民占到中国人口的一定比例，比如20%~30%。部分农民进城，部分农村城市两地流动，部分留守。 说城市化造成了农村的萧条，新农村建设就不能城市化，是以偏概全的论调。
现在的农村现实是农民纷纷进城，大量土地撂荒，这确实是弊端。怎么解决？需要好的政策。比如，农村也建立教育、卫生、养老保障制度，并且鼓励富裕起来的农民回乡创业，也让城里人到农村投资环境保护型、资源节约型企业，带动农村劳动力，包括妇女。 这就会形成双赢的局面。
小额信贷国际专家程恩江认为“目前在中国发展小额信贷并不是合适的时机”，因为经过考察发现，小额信贷的市场需求并不强烈，农民更愿意通过外出打工得到这样的资金数量。“5000元以内的小额信贷显然是尴尬的。”程恩江曾说。您怎么看待进城打工城市化大形势下的小额信贷的作用？
小额信贷尤其可以针对那些打工进城家庭里留守的老人、妇女以及少量青壮年，以他们为主体做一些小额信贷项目，解决他们的资金短缺等生计问题。
小额信贷有灵活性的额度和他们的需求完全能够匹配，当然还要开发金融服务新产品。
还是那句话，不要指望城市化就能够解决农村问题。城市化和社会主义新农村应该是相辅相成，只有做好了这两条，农村才有希望，中国才有希望。
