经过多年的起草过程，国务院最终批准了新的基金会管理条例，并从 6月1日起生效。在这个过程中征求了非政府组织的意见。
在中国的非营利法规中，新的基金会条例首次明确将中国组织和国际组织包括在内。立法机关的意图可能是要为所有在中国开展工作的国际慈善组织创立一个登记和监管的程序，而不仅仅是为了那些资助型的基金会 (grant maketing foundation)，尽管在这个条例中并未对这一点予以明确。
对这个作为对非营利部门进行“规范化和标准化”迈出的一步的新条例，中国的基金会表示小心谨慎的欢迎。国务院于1988年首次出台《基金会管理办法》，那时中国仅有8家基金会，全部由政府部门建立。其众多“办法” 中的一个关键点就是基金会财务要接受中国人民银行（中国中央银行）的监管。但是这条在2000年取消，使得当时成立的大约1000家基金会陷入管理的灰色地带。大多数接受中国发展简报采访的中国基金会和非营利部门专家认为有一些规则总比什么都没有好，并且认为新条例的内容总体上是积极的，是在中国目前的社会和政治背景下的一个现实的结果。
然而，用这个条例来规范国际组织是模糊不清的。在48个条款中并没有清楚地指明哪一条适用于国际组织，也没有清楚地明确能够适用这些条例的国际组织的范围。第46条说到“本条例所称境外基金会，是指在外国以及中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区合法成立的基金会”。现在已经在中国的国际资助性基金会明显地符合这个条例的范围，但是那些从事人道主义、扶贫和发展的国际非政府组织，特别是那些来自欧洲的组织，通常不把自己当作是基金会。在它们自己国家的法律框架内，它们是在一个通常更广义的慈善组织的类别里“依法建立” 的。有一些这类组织对这个新条例做了第一反应，一位国际非政府组织代表说：“这显而易见不是为国际非政府组织而设立的条例”。另外一位说：“我们不是基金会，所以对我们不适用”。然而，现在出现的官方对中国非营利部门的分类可以看出，在中国官员头脑中，国际发展组织具有基金会的资格，新条例事实上提供了一个登记注册的机会。
两种基金会
这个条例基本着眼于中国组织，并且表现出具有重大意义的一步：它不仅试图建立一个管理框架，还试图对中国的公民社会做一个官方的分类。其中的特别之处在于，这个条例看起来试图要对一个慈善部门加以明确，并在一定程度上使它和社会团体和民办非企业单位区分开来。1这样的话，该条例事实上使两种类型的中国组织能够贴上“基金会”的标签。
在较早的草案里，这个条例把基金会区分为“公募”和“非公募”两种。第二类，看起来主要是针对私人化的家庭慈善捐款或者公司资助资金的基金会——这些应该是被称为“真正的基金会”。显而易见，政府期望推动这样的慈善活动招募“社会力量”来资助公益服务和设施。在5月15日，北京大学非营利组织法研究中心主办的一个新条例的研讨会上，民政部的官员以海尔和宝钢集团为例，提到它们可能想要成立非公募基金会。
注册为全国性的非公募基金会，需要2000万人民币的原始基金；在省级登记和开展活动则需要200万的资金。每年它们用于公益福利项目的资金必须不低于上一年基金余额的8%。（第29条）这是一个相当高的支出率，这可能使基金会很难通过投资将其资金保持在原来的水平上。
一个由5-25人组成的理事会，每年至少召开两次会议，为基金会的决策负最终责任，确保基金会履行其章程。 用私人财产设立的基金会，有近亲属关系的理事人数不能超过理事会成员人数的1/3。（第20，21条）另外，监事必须在非理事会成员中任命，负责查看财务记录并监督理事会是否遵守法律和章程。（第22条）年度报告必须经过注册会计的审计（第36条），并且必须“公布”募款的程序、选择标准和对所支持的活动的描述。（第30条）
看来，做出上述以及其他很多规定，真正用意是为了促进透明并且管理良好的私人基金会的建立。根据以民政部负责NGO登记部门的领导身份参加5月15日北大非营利组织法研究中心研讨会的李勇发言所说，这个条例的主要目的之一就是建立一个防止滥用基金会的权利，比如利用私人基金会逃税的框架。
大部分对非公募基金会的管理规定也适用于“公募基金会”。然而，注册一个全国性的基金会需要800万原始基金，低一级的需要400万原始基金。每一年他们必须使用募集资金的70%，并且用于员工和其他行政活动的费用不得超过总支出的10%（这也同样适用于非公募基金会）。
“公募基金会”的类别显然包含了现有的政府建立的基金会，如青少年发展基金会、儿童少年基金会、扶贫基金会等，尽管其他一些同类经营不善的组织可能就此解散。
和福特基金会或者惠普基金会这些私人慈善组织相比，就进行筹资并把钱花在自己执行的项目上来看，这些“公募基金会” 与行动援助、关爱国际、乐施会、国际计划、救助儿童会、救世军、世界宣明会和世界自然基金这些操作性的非政府组织要相像得多。为此，对中国官员来讲，应该很顺理成章地把这些操作型的国际非政府组织看作“公募基金会”，并期望它们接受这个新条例的程序登记注册，而无需考虑这些组织如何看待自己。
国际非政府组织本土化的催化剂
此外，虽然很难说是有意而为，新的条例为跨国非政府组织建立中国分支机构，具有完全的中国身份及其章程，而非国际代表处或项目办公室创建了一个潜在的机制。这是很多大型的跨国非政府组织已经正在考虑的举措，这些组织在若干国家拥有会员组织。
另一个刺激国际组织完全本土化的因素是条例中毫不含糊地规定“境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐或接受捐赠”。（第25条）这是一个明显的歧视性规定，因为有几家中国基金会已经在海外建立了筹款子机构。联合国儿童基金会（虽然是联合国机构，但具有准基金会身份）希望能够保留其继续在中国开展筹资活动的特许权。一些小型国际非政府组织也声称获得了在一些地方进行筹资的特殊批准，但是看起来这些批准在新条例实施后不太可能继续生效。
在官方发展援助对中国的兴趣正在减弱的时候，被排除在这个潜在的巨大的大陆筹款市场之外，大大小小国际非政府组织可能需要认真考虑取得一个本土身份。十年后，我们可能看到一个基于北京的（中国）世界宣明会对非洲次撒哈拉地区进行项目资助。
并非为了本土NGO的成长
普通中国市民会发现建立一个像“公募基金会”这样的运作型非政府组织更为困难，因为很少有人能拿出400万到800万买到这样的准入券。像南京爱德基金会这样更自发的组织有可能筹得国际捐助建立基金，但是这对那些加入公民社会的新成员来说是一个很难攀登的险峰。而且在很长的一段时间内，峰顶很可能要由“政府组织的非政府组织”（GONGO）占据，尽管这些GONGO也可能变得越来越独立。
对更独立的，注册为社会团体、民办非企业单位、私人研究机构或企业 的草根组织来说，新条例将如何以及怎样对它们产生影响还不清楚。最坏的情况是，可能会出现从细分的社团类别里取缔小的运作型组织的举动。但是只要这个举措需要动用大量的政府力量又没有明晰的益处，这种情况很可能不会发生。
对小组织来说，存在一批官方批准但它们并不归属其间的筹款群体，并不能改善它们的筹资环境。大一些的草根组织因此可能尝试获得官方的认可加入这个群体。然而，这么做可能意味着会损害他们的独立身份——至少一些小组织日益看重这个价值。
政府“监督”仍继续
新条例23条规定：“基金会理事长、副理事长和秘书长不得由现职国家工作人员担任，”这预示政府和基金会的脱钩，也可能导致像宋庆龄基金会这样一些“最国有的”组织的重组。该机构的一位工作人员愉快地告诉中国发展简报“我们原本就不是一个真正的基金会，所以这个条例不会对我们产生实际的影响，我们的主要资金都是国家拨款”。现在，也许要不得不重新思考这个问题了。这个条例的要点看来是要创立一个即便还不能完全自治，也至少要资金自筹的非营利部门。
一些乐观的观察者曾经认为这个新的条例可能进一步放松政府控制，赞同更大的“自律”——但愿这是对那些由富有的慈善家建立的私人基金会而言。早期的草案确实建议允许非公募的基金会不通过政府主管部门而直接在民政部门登记，但是这点在最后的草案中被拿掉了：所有的基金会，包括境外基金会的代表处都需要“在民政登记前”，有一个政府伙伴作为“业务主管单位”。这个“主管单位”负责对这个基金会进行“指导和监督”，并负责对其活动进行年审。
这个安排和目前社团与民办非企业单位的条例一致，如此依赖政府的主导明显限制了组织确定自己工作议程的自由。政府主管单位要为挂靠者的行为负责，因此，可以理解的是，它们不愿意为将来可能太有想法的团体担当主管单位。而且，政府部门也没有义务接受要其担任合法团体主管部门的建议。所以，它们为什么要当这个“婆婆”，承担其相应的行政费用和政治责任呢？一些具有前瞻思想的官员可能真正相信公民社会的价值，但在多数情况下，他们更可能只为已经了解并产生信任，以及/或者一旦成立，其活动能够直接促进主管部门的工作或提升其地位的组织开绿灯。设立主管部门这样的用意，很明显不是为了对产生新组织加以鼓励或者是为了做试验。因此，中国许多最小的却最有创造力的NGO总是难以找到愿意担当主管部门的政府机构。
然而，在社会团体和民办非企业单位面临这样那样的严重障碍的同时，那些有钱去建立基金会的人却不太可能找不到主管单位。纵观全世界，金钱开门的例子比比皆是，和一个有钱的基金会联在一起还可以提高主管单位的声誉。所以，在海尔或者宝钢的办公楼门前，可能已经有这样的政府机构排起长队。
一个对基金会来说更大的危险可能来自主管单位试图影响其如何花钱的欲望——这并不一定是以腐败的方式，而可能是要把资助项目置于主管单位的专业判断之下。例如，以卫生部门为主管单位的艾滋病组织，也许想要采用多部门合作的方式开展工作，但结果发现受到要把钱集中花在卫生领域的压力。
但是，过去的经验表明情况也可能不同。尽管中华慈善总会在民政部下面成立，却曾超出民政的范围在其他领域开展活动。团中央下面的中国青少年发展基金会，通过旗舰项目希望工程把关注点集中在教育上，但同时开展植树造林活动。中国扶贫基金会以国务院扶贫办为主管单位，不仅从事农村发展和扶贫，还把工作拓展到卫生领域。
由当时的国务院批准，福特基金会已经跟作为其官方主管单位的中国社科院合作多年了。“这从来都不是个问题。”福特基金会代表华安德强调，社科院从未试图干涉福特基金会的资助项目。他还说，与中国农科院有着同样关系的温洛克国际，在跟其他伙伴的合作上也享有同样的自由。世界自然基金会以国家林业局为主管单位，也与其他中央和地方政府部门展开合作。
领导关系还是伙伴关系？
我们解读法律不光要看条文，更重要地是看它是怎么实施的，在中国尤其如此。一些国际组织对要求找一个政府“主管单位”感到紧张不安，但是只要我们把它理解为实际上是指一个对等的政府部门，这种“政府控制”的意味就立刻烟消云散了特别是有过去福特等基金会和像WWF这样的运作型NGO在这样的安排下令人满意的经验的情况下。
一些国际组织，像基督教组织倾向于低调并避免与政府接触，但是大部分国际基金会和NGO对和政府合作持开放态度，常常把这一点看作实现使命的关键。
选择一个合适的合作伙伴是至关重要的。在早期的草案中，国际组织在这方面有相当的选择自由，但是在新条例中有一个很小但很有趣的省略。社团组织和非企业单位条例规定“主管单位”必须是相关领域的政府部门，但是基金会管理条例中却没有这样的要求。这可能只不过是一个疏忽，也可能是向更加弹性的机制迈进的一个信号。民政部官员李勇在5月15日的会议上，的确做了这样弹性化的解释，当时他说如果国际组织在寻找官方主管的时候有困难可以找民政部，他们即可以做“主管单位”也可以做登记部门。 (当然，这显然削弱了双重管理的体制，并且可能在主要反映出民政部自身希望在体制上更有作为的 想法。)
总而言之，这个新条例对国际组织来说，机遇大于挑战。能够让它们建立具有非营利身份的合法身份，并且跟政府部门具有对等关系，如果管理得当，也不会对这些组织造成不适当的限制。
事实上，如果政府给予国际组织比这更大的自由才会令人奇怪。然而，设立政府主管单位的要求对于国内组织的影响就更难以判断，可能不那么有利，特别是对那些由公民建立的小组织而言。
正如期待的一样
中国发展简报 询问过的中国基金会的代表对继续实行双重登记管理程序既不惊讶也没有感到严重抵触。“我们确实也不能期望更多”，其中一位代表如是说。
爱德基金会的张利伟认为更大程度的自由是组织证明其价值的结果，而不是政府自发放松管制的结果。“非政府组织应该用所做的实际工作去游说公众和政府，为它们自己创造一个更好的环境，”张说。
NPO（恩玖）信息中心的崔玉称赞在起草过程中“引入了很多民主参与”政府官员与基金会私下讨论，民政部也召开了更广泛的咨询会。基金会和研究者也被允许可以看到这个条例的早期草案。崔玉认为新规则的实施可能会给整个非营利部门带来新的机会。
这个观点得到了中国青基会的首脑徐永光的积极回应。徐永光在中国非营利部门发展中扮演着重要角色，他把这个条例看作给目前工商注册的草根组织一个获得非营利组织身份以及相关免税待遇的机遇。顺便举个例，他提议北京地球村可以考虑注册为一个非公募基金会。
在5月15日的会议上，李勇还说，起草这个新条例的一个主要目的就是清理当前非政府组织在工商注册的这种非正规状态。
将置“倡导”于何处？
很难解释李勇这句话的含义，尽管预计（政府）会对曾经尽力在并不稳定的环境下寻求法律空间的独立组织予以“打击”的国际观察者不乏其人。
地球村和其他一些中等规模的独立NGO也许能够筹集到必须的2百万元注册为一个“本土”的非公募基金会。但是这样就能保证它们有效运作吗？它们仍然需要固定的收入。尽管禁止海外组织接受国内捐款已经非常清楚，现有的规定并不明确禁止中国的非公募基金会接受私人捐款。因此，如果对规定的解释足够宽松，象地球村这样的组织就能够象非公募基金会那样继续接受运营款项以及其他捐助，只要它们并不主动开展公众筹款活动。
这种情况将削弱公募集和非公募基金会的界限。而且，将把地球村和所谓的宝钢基金会置于同一类别，使得新的非营利部门的分类失去意义。不过，在中国的法律中还发生过比这更奇怪的事情。
但是，象地球村这样的组织想要一个有政府庇护背景的基金会的身份吗？这会不会导致政府“收编”这些组织并将它们从一些组织已经日益表现出的公众监督角色转化为四平八稳的慈善角色？禁止进行公开募捐，即便其效果被私人募捐所削弱，是否会有效地限制此类组织发展成为拥有日渐增长的公众支持的本土的、运作型的倡导团体？
长期以来，西方学界对中国公民社会持有一个正统的看法，即在国家完全追求“收编”或“法团主义”策略时，社会团体自身也在积极寻求和政府建立密切的工作关系，“嵌入国家”。这种观点还认为，NGO认识到，它们和政府的距离越远，它们就越没有影响力，特别是在影响政策方面尤为如此。现有的推测可能会为这个假设提供经验性的验证。没有官方身份的NGO是要利用这次机会把自己“嵌入”到国家中，还是仍然希望坚持独立，和政府保持一定距离？
补 遗
从某种程度上讲，答案将取决于建立更大的制度框架的速度有多快。目前社团登记管理条例也正在修订中，据李勇所说，“按照乐观的估计，条例将在明年年底前出台。”一个跟李勇所在部门关系密切的信息来源提到民政部希望能加快形成一个全面的法律框架，对运作型的NGO作为不同于基金会的一个类别予以认可，并给它们活动的空间。
但是无论是立法的速度或是更大的发展空间都不是绝对可靠的。过去的经验显示，起草法律将是一个冗长的过程。无论民政部官员想法如何，如果国务院还没有准备好允许像海尔这样的跨国公司创立独立的慈善组织，就不太可能给予公众更大的正式的结社自由。
中国的很多独立的非政府组织，不论是提供服务的组织还是倡导性团体，都因此可能在一定时间里要么继续处于一个非正式、非官方认可的部门里，要么寻求某种意义上的合法状态，包括登记为非公募基金会——但这跟它们的实际性质和身份是不相适合的。从某种意义上，这反映出中国私人经济的发展状况。多年来，民营企业都不得不“戴上红帽子”，装扮成非私人企业的样子，并忍受像几乎不可能从国家银行获得贷款这样一些运作中的困难。只是到了90年代末期，情况才开始变得容易起来，因为从那个时候起，民营企业明显创造了比任何国有或“集体所有制”企业更多的就业机会和GDP。所以张利伟的提议可能是正确的，更大的自由只能通过有说服力的效果来获得。独立的组织需要显示出他们能比同样的国家组织用较少的资源做得更多更好，就像私人企业那样显示出他们比国有企业做得更好一样。然而，在这个逻辑很适用于提供服务的组织的同时，政府不愿意接受倡导NGO的合法性将依旧是一个核心问题。
国际自由
但是对国际组织来说，他们几乎都或多或少地认为自己的工作带有 “倡导”色彩，这扇门现在已经正式打开，但具体的操作程序还不清楚。在5月15日的会上，作为对国际组织所提问题的回应，民政部官员坦承许多操作的方法还没有确定下来。虽然如此，尽管姗姗来迟，这仍然是中国对外开放很重要的一步。
与世界上其他地方一样，国际化在中国也往往趋向于美国化。民政部在起草这个新条例时，曾定期与美国的资助型基金会，特别是福特基金会和亚洲基金会联系，但和运作型的NGO沟通较少。所以，不足为奇的是，就新条例对国际组织的适用性而言，它看上去更像是为美国的慈善机构设立的，对更大范围内更加多样化的国际NGO群体来说，有点视而不见的意味。起草咨询过程倾向于把欧洲的运作型NGO排除在外。其中的道理可能非常简单，就是因为这些NGO并没有进入起草委员会的视野。不过，虽然条例并未明确指明，民政部官员似乎在解释中认为它同样适用于运作型的国际NGO。在北京四月召开的一次咨询会上，新条例一经发布，其中一位这类组织的代表就毫不含糊地被告知，可以按这个条例进行注册。
这对大一些的组织来说可能不存在问题，但却可能给小一些的组织造成困窘。中国官方的想像常常充满大的国家大的需求这样的思维，相对而言不太注意为小组织的发展创造有利的环境（不论对企业还是NGO）。有关法律法规，比如1999年颁布的公益事业捐赠法，都是在这样的思路下起草出台的。
众多小的国际慈善组织在决定是否要去获得“基金会”身份时，需要仔细考虑实际的交易成本。到现在还有一个关键问题不太明确，即海外组织是否也需要像国内的基金会那样，需要达到最低原始基金的门槛。
不可能通过研究条例文本把诸如此类的问题予以澄清。在许多领域，中国的立法仍然带有声明政策意图和原则的倾向，而非用来制定明确的法律框架。因此，很难去预见这些法规的实际影响。我们将对此拭目以待。 (蔡凌平 译 付涛 校）
注释：
1 根据民政部统计，中国大约有各类注册社会团体和民办非企业单位26万个。社团一般是会员组织，从运动俱乐部到专业学会不等。民办非企业单位包括非营利学校、日托中心等等。
2 例如，一些大型的基金会已经在美国建立了分支机构，中国儿童少年基金会在伦敦开设了一个筹款办公室。
