2001年9月，国务院扶贫办公布了未来10年《农村扶贫开发纲要》，强调以贫困村为基础的参与式扶贫。通过村级参与式扶贫方法的应用，促使以往以区域开发为重点促进区域经济增长来带动扶贫，而实际中往往忽略真正贫困群体的扶贫模式向直接瞄准贫困群体的扶贫模式的转变。其核心是向贫困人群赋权，使他们能真正参与到改变自己贫困状况的扶贫决策中来，使他们的需求能得以真正表达。在贫困的评价指标上，不再简单地用收入来进行衡量，而是采用反映生产、生活以及卫生教育状况的8个参与式贫困指数进行综合评价。香港《大公报》将这项扶贫机制的创新举措称为中国扶贫方式的重大转变，指出参与式扶贫使村民在村民自治享有政治民主的同时，还拥有经济决策上的民主。
迄今为止，新的扶贫政策已实施两年。国务院扶贫办的数字表明，全国共筛选出12.4万个重点扶持贫困村，完成或者正在进行村级扶贫规划。为了解规划实施现状，探讨其中存在的问题，形成进一步的政策建议，中国农业大学人文与发展学院于2003年初选择6省24村进行了调研，并于2003年8月28日和调研项目的资助方——日本国际协力事业团中国事务所（JICA）共同召开研讨会，对调查结果、结论予以发布，对一些案例加以研讨。国家扶贫办、调查涉及的6省扶贫办官员、扶贫领域的国际多边、双边机构和非政府组织，以及媒体代表出席了此次研讨会。
中国农业大学人文与发展学院院长李小云在报告中指出，2001年政府宣布“八七扶贫攻坚计划”已经基本达到目标，取得预期效果，贫困人口仅仅剩下3000万，但“事实上中国农村的贫困问题仍然远未解决。”按照调研的24个贫困村情况看，贫困发生率为60.8%，远远高于国家2002年按人均纯收入627元标准计算的全国平均贫困发生率3%（全国3000万人）和592个扶贫开发重点县的绝对贫困发生率9%（1800万人）。此外，如果按照每人每天1美元的国际贫困标准衡量，我国应该至少有上亿人还处于贫困状况。如果用参与式贫困指数来评价贫困深度，其结果更不令人乐观。这些人群的贫困状态不仅表现为收入低下，还表现为基层民主政治生活中“没有声音”；粮食安全和住房安全得不到有效保障；没有平等接受教育、享受医疗及其他社会化服务的权利和机会，等等。
这些现象表明，“长期以来主导我国扶贫工作的区域经济发展模式虽然在一定程度上改善了贫困地区的基础设施和经济实力，但贫困人口的生计状况确无太大改变，并且随着工业化和城市化进程的不断发展，农村贫困问题将日益令人担忧。”
正是基于这样的现实，在国际项目示范影响、国内学术机构和非政府组织的协同推动之下，经过多年酝酿，参与式扶贫在2001年引人注目地成为中国政府扶贫的主导思想，参与式扶贫通过村级规划进入操作层面。由于新的扶贫方式涉及观念变革、政府扶贫体制转换、政府和社区能力建设、操作成本、人力资源等多方面因素，其实施效果在得益于中央政府自上而下强力推动的同时，也面临一些亟待解决的问题。
调查发现，参与式扶贫规划的主要问题是，贫困村的选择标准单一，选择方法不科学，仍以收入为主，并仍沿用上级分配名额的办法。未能依照扶贫办文件要求，按参与式贫困指数将全县所有村排序选择，扭曲了公平科学全面筛选的理念，导致一些真正的贫困村被排除在外。规划中村民和妇女参与程度低，在许多村庄成为村干部的行政规划。
与会代表对调查结果反应不一，并以碰撞和交锋形成基本的意见分野：学者和非政府组织代表强调以农民为中心和主体，指出村级规划的目的不在于设计和执行项目，而在于通过项目提高社区的自我发展能力，而村级规划对能力建设（包括对扶贫系统领导部门和村民的能力建设）重视不够，投入明显不足。在成本方面，李小云认为参与式扶贫政治成本最低，他同时以亲身参与的项目为例说明，只要真正以分权式能力建设的方式培养村级自我管理的能力，而不施加控制成本，其经济成本也不会很高。作为村级规划的直接实施者，扶贫办系统的官员则强调规划在实施成本和人力资源上对扶贫系统造成的压力，以及缺乏扶贫管理经费的难处。一些官员提出应该辩证地看待过去扶贫的经验教训，指出过于强调“参与”不合国情。此外，他们更重视县级规划对产业结构调整、解决跨村跨地区问题的作用。来自宁夏扶贫办的官员对扶贫规划中急于求成的现象表示担忧，指出一些地方存在由于规划不科学、村民参与但政府无力实施，最终失信于民的隐患。中国农业大学人文与发展学院的调查也对此予以证实。
李小云指出，扶贫领域的村级规划引发了政治和制度层面的冲突，暴露出我国在扶贫领域技术能力和价值观的不配套，存在对穷人的歧视和不信任。他把这种冲突称为民主和非民主的冲突。人文与发展学院副院长左停在总结发言中也指出，在高度集中，自上而下的国家实施参与式扶贫必然存在冲突，包括村民和政府，以及政府间冲突。需要考虑地方政府能力和社区能力的问题。目前有许多问题无法在村级规划的框架下解决，需要在更大的社会经济背景下思考新的贫困的特点和扶贫方式。
当然，分歧之外也有共识。对实施村级规划普遍达成认同的主要难点在于，如何将村级规划整合到县级规划。前者由村民制定，关注本村短期效益，而县级计划则由政府主导，重视项目的长远和整体性，形成村民需求和区域发展的矛盾。此外在资源配置方面，村级规划虽由扶贫办系统全国推行，但还未能被其他政府部门普遍认可。由于中国扶贫资源政出多头，扶贫规划如何协调各部门利益，有效整合财政、农行信贷以及以工代赈等其他扶贫资源，成为从根本上影响参与式扶贫效率的关键。
中国农业大学人文与发展学院是参与式扶贫理论和实践的重要推动者。早在十年前，学院就开始对参与式扶贫进行研究和推广，通过为国际项目提供技术咨询、监测评估，以及直接实施社区项目，为探究可操作的参与式扶贫模式、影响中国的扶贫政策开展了大量工作。张雪梅博士透露，学院的工作正从推动农民的参与向研究农民需要和资金来源的管理和使用转移。学院已于近期向英国国际发展部提交项目建议书，准备针对村级扶贫中财政资金供不应求、信贷资金闲置，资源不能有效满足需求的状况进行研究，探讨灵活使用扶贫资金、使其和农民需求对接的可行方式。■
