邓庆高 潘生建
“市场化的定位和机构对需要长期照料服务的老人支付能力不足之间的矛盾日趋尖锐。因为不管是公办的还是私人办的，社会办的，现在都用一个市场化的价格来定位，除了极少数特困户外，都是你掏得起钱就进，掏不起钱就不能进，把许多需要我们照护的老年人长期拒之门外。政府福利资源分配本来应该是雪中送炭，最后竟成了补贴富裕老人的锦上添花，进一步加剧社会的财富不均。”
——全国老龄办副主任闫青春
“公建民营”模式是港台解决社会福利问题的一个很好的方法，目前中国大陆正在尝试效法学习，但是却受“招商引资”万能化的惯性影响，引入了“招商引资”理念，尝试由商业机构来经营。这致使大陆的“公建民营”没有学到港台的精髓——引进民间公益组织的热心和技术来激活社会福利事业，而只是复制了港台的“公建民营”叫法，想要引进商业机构投资运营以减轻政府的资金投入压力而已。在商业化沉渣泛滥而又无力建立有效监管的现实环境下，政府省了这点资金，却有可能带来商业机构损害弱势群体利益、官商勾结等隐患，很可能捡了芝麻丢了西瓜，得不偿失。从这个意义上来说，“公建民营”=“公建‘商’营”。
我们是一个民间公益团体的员工，从事残障群体帮扶工作。在尝试了解残障人士安置问题时，发现我国各地社会福利机构都在尝试“公建民营”[①]，实在是让我们这些从事一线残障工作的人员兴奋异常，因为“公设民营”的做法在港台非常普遍，效果显著。但当我们稍作了解后，便发现情况没有想象中的简单和理想。大陆社会福利机构的“公建民营”存在着一些乱象和不少隐患，情况不容乐观。于是我们决定先参考学习港台行之有效的“公设民营”政策，然后对我国社会福利机构尝试“公建民营”的情况做进一步了解。
我们通过实地考察、电话访问、网络搜索等方式调查到了福建、北京、上海、江苏、浙江、辽宁、广东、山东、湖北、湖南、重庆、河南、内蒙古等16个省市的33个公建民营个案。并且申请了全国31个省市的有关“公办民营和公建民营社会福利机构名单及对公办民营和公建民营社会福利机构的管理办法”的信息公开，目前只收到12个省份的回复，其中有公建民营项目的省份7个，想要公建民营的省份4个。根据目前的了解所得，我们形成了下面的阶段总结。
一、大陆“公建民营”加入了“招商引资[②]”的元素
在大陆的公建民营对承包者资质的要求方面，笔者已经查明福建、上海、广东、江苏、浙江、山东、重庆、河北、安徽、内蒙古、贵州等11个省市的16个“公建民营”个案,都加入了“招商引资”的元素，由商业机构在经营承包（未能查明的此类个案想必会更多）。以下以福建、河北、内蒙古、贵州为例：
1、福建：厦门市海沧区社会福利中心，承包给商业注册的海沧区新阳医院，新阳医院需要投入装修资金500多万；永安市国德老年公寓承包给福建国德医院投资管理有限公司，需要投入1000多万元进行内部装修和设备安装。
2、河北：石家庄市民政局老年公寓，投标人具有独立承担民事责任的能力即可；保定市民政局第一福利院老年公寓，由慈恩老年公寓承包经营，慈恩老年公寓每年须向第一福利院捐赠一定数量的钱物，做到互惠互利，共创双赢。
3、内蒙古：内蒙古五原县综合福利中心，竞标人具有一定的管理经验和经济实力即可，承包费以100万元/10年为标底价，以出价最高者中标，中标者一次性交付承包费。
4、贵州：广西桂林市七星区老年公寓，向全市公开招商，投标者有营业执照即可，中标者须按时足额缴付经营费。
可见，目前大陆多个地方的公建民营都是允许营利性的个人和企业承包经营的，而且对竞标者有较高的财力要求。
相比之下，香港的“公设民营”却是由非政府机构去营办的，要求的是专业度、诚信度和之前服务表现的优良度，而不要求非政府机构投入多少资金。台湾的“公设民营”也是由已立案的公益基金会(财团法人)或协会(社团法人)等公益团体承办，招标比较的是投标者的规划能力、执行能力，而不是以拟投入的金额来比较。由此可见，大陆“公建民营”与港台的“公设民营”的最大区别，就是加入了“招商引资”的元素，允许营利性的个人和企业承包经营，而且对竞标者有较高的财力要求。由此造成目前承包“公建民营”的几乎都是商业机构，公益机构比不上商业机构的财力，只能无缘于“公建民营”。
笔者在调查以上“公建民营”个案的过程中发现，像厦门、宿迁、杭州、北京、上海等地的公建民营福利机构，除约定部分床位接收民政部门负责的三无、五保、低保重残人员外，政府都允许商业承包者有一半左右的床位进行商业营利。虽然，这些商业承包者也会被要求承诺营利性收益要用于福利机构的公益性再发展，但是，这样的事情却很难监管，很难保证商业承包者后来不会将营利性收入中饱私囊。而且，商业经营的床位的收费都是非常昂贵的，其价格不受物价局监管，普遍高于当地的平均工资标准。这导致不是三无、五保、低保重残对象的一般低收入阶层，因交不起高于自己工资标准的费用，而被排除了社会福利之外。
二、大陆“公建民营”招商引资的缘起
（一）“招商引资”万能化倾向
长期以来，招商引资成为我国地方政府职能工作的重中之重，社会福利领域也概莫能外。由商业机构来经营公益性的社会福利机构，势必造成只能满足政府负责的三无、五保户和高收入人群，而将介于中间的同样生活窘迫的中低收入群体夹心层排斥在公共社会福利之外。
笔者曾调查过这样一个家庭：一家四口，有一个孩子是重度残障人，家住在厦门市海沧区，只有爸爸一个人工作，月收入也就是3000元左右。因为不是低保户，如果重残的孩子需要入住海沧区社会福利中心，需要缴付最低3200元/月的费用，这对这个家庭来说是无法承受的重负。所以到2012年9月笔者调查截稿为止，厦门市海沧区社会福利中心还没有接收过一个非低保户的中低收入家庭的老人或重度残障人，接收的只有高收入人群及低保户。
（二）“民间资本”模糊了营利性与非营利性
当初政府出台养老政策时，有意模糊了营利和非营利的概念，希望尽快把资源引入进来，让养老机构先发展起来之后再规范。中央和地方政府都没有对承包公建民营福利机构的民间机构的非营利性资质进行明确规定，致使在实际的操作过程中，没有设置营利性商业机构进入社会福利领域的门槛，它们很容易就进入社会福利领域。
《国务院办公厅社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》虽然明确提出，“公建民营”应坚持公益性质，鼓励有条件或新建的公办养老机构实行“公建民营”，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营，负责运营的机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，确保自身的可持续发展，但同时也提出，要鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。这里的“民间资本”一词实际上模糊了营利性与非营利性的界限。
2012年的《民政部关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的意见》也明确规定，确保公建民营养老机构公益性质不变、养老服务性质不变。但同时也提出，公建民营福利机构可以转给社会组织、企业、个人等运营。如此，企业商业机构也作为民间资本被引入社会福利领域了。
这样，引入社会组织、企业、个人等资金来源的公建民营社会福利机构，也就模糊了营利性与非营利性。而香港“公设民营”的社会福利机构的做法是，经营者必须提供符合合约要求的服务，并须每年向社会福利署提交已审计的周年财务报表，如此监管提供服务的私营机构，以便将营利性与非营利性隔开。
（三）中国政府福利投入严重不足
据统计，目前社会保障支出仅占我国财政支出12%，远低于西方国家30%～50%的比例。即使是一些发展中国家如巴西、南非等国，其比例也在20%以上。2008年国家投入社会福利事业103.1亿元，仅占当年国家财政支出的0.16%，相当于当年GDP总量的0.034％。以养老福利为例，截至2008年底，全国共有各种类型的养老床位234.5万张，仅占60岁以上老年人口的1.4%，与发达国家5%~7%相去甚远。政府在养老福利上投入不足的直接后果就是民众的养老金缴费负担过重。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，中国养老金缴费占收入比重几乎是全球最高，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍。[③]
从整体上看，中国的社会福利事业并不是政府工作的重心，经济的发展是政府所认为的解决一切社会问题的灵丹妙药。正是因为政府的这一导向，社会上有责任感的企业或民间团体数量不多，很多进入福利事业（如养老业）的企业或民非也是冲着这个行业的经济价值来的。由于中国目前还没有普遍形成承担社会责任、看顾社会弱势群体的社会风气，公办民营即使是很好的模式，也容易在利益追逐中变形。
三、“公建民营”招商引资的隐患
（一）市场手段无法保障无利可图的社会福利事业
社会福利是保障弱势群体的基本生活品质的特殊扶助，以维护社会公平。依仗商业机构以市场手段去做社会福利，并不现实。市场手段在解决无利可图的弱势群体社会福利问题上是失灵的，这只能通过不完全受市场配置资源控制的政府行为来解决。想用市场配置解决福利事业问题，也就等于把重担交还给社会弱势群体，违背了社会福利制度的初衷。
以老人福利为例，全国老龄办副主任阎青春在第六届全国老人院院长论坛上指出：“市场化的定位和机构对需要长期照料服务的老人支付能力不足之间矛盾日趋尖锐。因为不管是公办的还是私人办的，社会办的，现在都用一个市场化的价格来定位，除了极少数特困户外，都是你掏得起钱就进，掏不起钱就不能进，把许多需要我们照护的老年人长期拒之门外。政府福利资源分配本来应该是雪中送炭，最后竟成成了补贴富裕老人的锦上添花，进一步加剧社会的财富不均。”
更可怕的是，大陆目前并没有普遍形成承担社会责任、看顾社会弱势群体的社会风气，进入福利事业的企业许多是冲着经济价值来的，如养老业。“公建民营”即使是个很好的模式，也容易在追求利益的冲突中变形，成为民间大财团公开获取公共资源来进行营利性经营的手段，让人痛心。
（二）容易成为部分官员违规操作权力寻租的腐败温床
政府建的大楼交免费交给商业机构营利性经营，使得大陆目前的“公建民营”社会福利中心成了逐利的商业机构趋之若鹜的“大肥肉”。大陆目前的“公建民营”模式极易引起暗箱的违规操作，成为部分官员权力寻租的腐败温床。如果允许商业机构承包经营政府建的社会福利大楼，那么政府在甄选承包经营者的时候，就存在很大的权力寻租的空间。
笔者调查过的多数地方政府，在决定把社会福利大楼这块“大肥肉”交给某个商业机构承包经营的时候，并没有明确的标准，只要出资够多就可以了。而商业机构为了得到这块“大肥肉”，很容易就会走后门找关系，走上官商勾结的常规路线，而且会因为缺乏既定的审核标准而无从查证。虽然因为现在大陆的“公建民营”刚刚起步，还未造成严重的后果，但是笔者已经看出了许多苗头，如果假以时日任其发展，笔者有理由担心会产生十分严重的后果。笔者在调查的过程中，已经发现有一些社会福利机构公开叫卖其已经取得的经营权，并称与政府的关系非常熟，所有的手续都办齐了，还可以申请到床位补贴。
（三）对商业机构从事社会福利事业的公益性很难监管
市场经济是通过资源配置、市场调节的方式追求利益最大化的，除了工商注册的公益组织，一般情况下，商业机构经营社会福利事业，也会按追求利益最大化的规律运作，就会成为民间大财团公开地获取公共资源来进行营利性经营的手段，加上有效监管体系的缺失，它们很有可能变成高档的、营利性的机构，去服务少数中高端人群，为数众多的中低端人群，本来应该是政府要重点投入扶持的群体，却只能因为购买力不够而被排斥在外。
所以，对社会福利机构的公益性需要严格的监管。在台湾，对政府购买服务的公益组织的监管，包括下一年度的计划和预算、上一年的执行和决算、服务情况、人力师资、财务等多个方面的监管。若要使得“公建民营”的商业承包者坚持公益性原则，就必须有比监管公益组织承包者更为严厉的监管制度。
但是，我国目前对社会福利机构的监管还比较薄弱，对营利性的社会福利机构尚未建立起公开平等、规范的行业监管制度。在笔者所调查的大陆各省份中，只有北京和湖北有专门关于公办民营或公建民营的规范文件。而且据笔者调查，目前“公建民营”福利机构面向社会商业运营的床位收费标准，还不受物价局的监管。
四、政策建议
（一）社会福利是公益事业，应与市场营利行为分开
社会福利事业是扶助弱势群体的事业，是政府应尽的职责，应当与市场营利行为明确地区分开来，引进市场的营利性行为进入社会福利领域，必定会产生笔者上文所提出的隐患。
(二)政府“公建民营”不应引入商业机构，应购买公益组织的服务
虽然在“公建民营”模式下政府已经加大了建设投资，但是却还不能称之为政府购买服务。政府应当再多加一些投入用于购买民间公益组织的服务，从而彻底摈弃商业机构带来的各种隐患。
社会福利事业本来就应该是一种公益事业或者非营利性事业，应该让非营利性的社会组织来承办，由政府买单来购买公益组织的专业性服务，在现有的制度和社会环境下引入商业机构，结果可能与初衷相悖，无法保持社会福利机构的公益性。
相较于商业组织，公益组织具有志愿性、自发性、非营利性，具有较好的社会公信力，不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标。公益组织从事社会福利事业，从骨子里就是发自内心的，所以也就少了商业组织的营利性追求，能够更好地承办社会福利事业。
可能有人会认为，中国公益组织总体上专业能力还比较薄弱，难以大量承担政府购买服务，而企业在这方面更有效率和能力。但是，企业的效率和能力都是以营利为目的，这是饮鸩止渴，终究不是办法。虽然目前中国公益组织的专业能力还比较薄弱，但是就像等着幼小的小苗结出果实来充饥一样，是需要不断地浇灌和呵护才能成长的，若是每次都把培育的工作交给后来的人，那就永远只能望洋兴叹。不对公益组织投入，就想要公益组织产出，这是违背自然生长规律的。应当趁着这次购买服务的契机，扶助公益机构逐步成长，才是解决社会福利问题的关键。
（三）“公建民营”应拆分为较小规模的项目，以便公益机构可以承担
目前，大陆各地的“公建民营”基本上都是政府建好了楼，然后整体出租给一个机构经营，这种做法需要承包机构具备大笔的运营资金。尽管允许社会组织、企业和个人参与竞标，但是由于有大笔的运营资金要求，实际上把没有什么资金实力的公益机构排除在外，从而造成一般只有企业和个人中标的情况。
笔者实地考察过香港“公办民营”和台湾的“公设民营”的运营模式，发现香港的“公办民营”社会福利机构，像耀能协会、协康会、扶康会、邻舍辅导会、基督教怀智服务处等，其办公和服务场所基本上只有一层房屋（一般分布在政府建的公屋的一楼，香港人称为地下室）。这样的机构规模很小，但是分布却很广泛，可以化整为零分散在各个社区。台湾的“公设民营”，则是政府专门建用于社会福利事业的大楼，然后分层出租给各个民间公益组织，像台湾新北市的北海岸社会福利大楼就是分租给伊甸基金的爱德养护中心、育成基金的爱育发展中心、北海岸区社会福利服务中心和永和公私立托儿所等。
笔者建议，大陆的“公建民营”应拆分为较小规模的项目分割承包经营，以便公益机构可以承担。政府建的大楼，可以分层出租给多家公益机构，使他们可以在自己资金允许的范围内承包政府的一部分服务。如此，由多个具有公益性、志愿性、公信力、专业化的公益机构来运营社会福利事业，就可以使社会福利机构的服务更加多元化、专业化、人性化。
（四）政府通过“公建民营”扶植民间公益团体，并建立监管机制
香港的公益组织在政府大范围地向其购买服务后，就有了突破性的发展，像耀能协会、协康会、扶康会、邻舍辅导会等都得以更加广泛深入地服务社会了，成就了现在香港的社会福利事业主要由民间非营利组织承担，并得到国内外一致好评的局面。[④]台湾的公益组织也在政府开始向公益组织购买服务后，培育出了第一福利基金、伊甸基金、育成基金、心路基金等一批为社会认可的公益组织。[⑤]
据我们了解，港台“公办民营”的“民”都是指民办非营利团体，政府购买他们的公益服务，对他们提供全额资助，待他们获得经营权后，又有一套系统周密的监管制度监管运营，而且监管效果令人满意，这种做法是值得借鉴的。大陆也可以与承包机构签订《津贴及服务协议》并建议监察制度来监管服务成效[⑥]。这些措施包括：每年度开始前3个月内要送审下年度的计划和预算；每年度结束后要送审上一年的执行报告和决算报告；年度当中每个月要送收托情形报告以及人力师资报告，员工有异动要马上报告，每年派会计师来查帐，对于会计制度也要有严格的规定。台湾还每三年对所有机构进行非常系统复杂的评鉴，并根据评鉴结果决定是否能继续承办。虽然中国大陆的公益组织没有商业组织数量多、财力雄厚、管理规范，但是政府可以通过购买服务行为和有序的培育监管，培植出越来越多管理规范、专业度高、社会公信力好的公益组织。
综上所述，我们深知“公建民营”模式运用的好坏事关重大，若能在各地的尝试过程中就消除引入商业机构的隐患，将会对未来中国社会福利体系大有助益。但此隐患若不能得到及时的消除，小小的一点对利益的追逐，任其发展将成为危害整个社会福利体系的大恶。为此，我们努力把调研中的观察和发现整理出来，供有关部门参考，深盼能对促进公建民营规范化有所帮助，造福广大社会弱势群体。
（作者系厦门诺苗教育咨询机构（又名厦门市CP小树苗特殊需要少儿家庭互助中心）调研部主管、干事。因篇幅所限，省略了报告所附的详细调研内容，可登陆http://www.cpxsm.org了解。作者联系方式： 15080334144，1543482570@qq.com）
[①] 全国老龄办副主任阎青春，在《养老杂志》总第15期发表的《“公办民营”与“公建民营”的异同》一文，对“公建民营”的定义为：“‘公建民营’是指在新建养老服务机构时，各级政府要摒弃过去那种包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任。”换言之，公建民营是指公家建成的大楼承包给民间机构经营管理，约定一部分床位用于社会公益服务，并留有一部分床位市场运作，公私合作的社会福利提供方式。
[②] 笔者引用此概念，是指用商业机构来经营已赚取利润，不包括商业的慈善公益捐赠。
[③] 数据来源：由德意志银行大中华区首席经济学家马骏、中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征等牵头撰写的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》。
[④] 吕大乐.凝聚力量——香港非政府机构发展轨迹.[M]2010
[⑤] 参见台湾地区内政部社会司与伊甸社会福利基金会在“亚太身心障碍者十年计划2002年大会”上的报告：《协同跨越障碍，促进权益福祉——身心障碍者福利政策回顾与前瞻》。
[⑥] 可参考香港地区《服务表现评估手册》建立监管体制。
