据《史记》记载：汉武帝时，因要服务战争，国家采用多种方法敛财，比如先提倡百姓铸钱，由四铢钱到三铢钱再到五铢钱（有许多人“盗其容”而被杀头）。后来改由国家铸钱，民钱皆不用，但可向官府输其铜。仅此一项，国家即可得民财以亿计。景帝时还颁布过“卖爵令”。
尽管汉武帝采取了多种措施，国家仍然很穷，尤其是灾年。有一年汉武帝巡视郡国，渡过黄河，河东太守事先没有准备，无钱接待皇帝，自杀；陇西太守没有粮食招待皇帝的从官，也自杀了。
在这种情况下，汉武帝任命桑弘羊为治粟都尉，领大农，并管天下盐铁。在自给自足的封建社会里，桑弘羊所管辖的这些几乎就是国家的全部经济工作了。桑弘羊深感自己的责任重大，面对重重困难没有一丝一毫的退缩，大刀阔斧地进行经济改革。当时富商大贾控制盐铁生产营销大权，私自抬高物价，牟取暴利，国家和人民深受其害。桑弘羊首先建立了一套完善的组织系统，请求在郡国设相应的官员主持郡国的经济事务，行政上隶属大农，大约有数十人之多。（请置大农部丞数十人分部主郡国。）并由主郡国大农事务的官员再向下属县派盐铁官。（各往，往县置均输盐铁官。）只有组织上的保证，才能使中央政令畅通无阻。
这是实施国家控制盐铁专营权的第一步。
有了组织上的保证以后，即实施相关的工作原则：命令各地盐铁商贩以卖物最贵时价格为标准，缴纳赋税，输入国库。（令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输。）这个措施使得政府的财力大增，两个太守自杀的情况再也不会出现了。
第三步，国家在控制盐铁专营权的同时，推行均输平准政策。所谓均输，就是调剂运输；平准，就是平稳物价。
大农令统一在郡国设均输官，负责管理、调度、征发从郡国征收来的租赋财物，并负责向京师各地输送。又由大农置平准官于京城，总管全国均输官运到京师的物资财货。平准官用手中的资金控制天下的货物及其价格。政府在货物的市场价格下跌就买进，使物价保持一定的水平。在市场价格上扬就卖出，平抑物价。从此，富商大贾不能牟取暴利，甚至于亏本。
私人资本总是以追逐最高利润为目的，他们一旦控制了某个部门，物价必然上涨，尤其是事关国计民生的商品，就可能造成社会动荡。当时的社会已经到了国家没有钱用，而这些商贾却特别富有的地步。既然是中央集权的封建国家，就要显示权力的作用。但我们在这里更多的看到的是经济手段，派官、收盐铁税、设专项资金、贱买贵卖，均输平准等等。这种做法很类似我们今天的经济改革措施中的国家调控政策。
经济改革目标一步一步实施，很有成效。一年之中，太仓、甘泉仓满。没有增加老百姓的赋税而全国富饶。（民不益赋而天下用饶。）桑弘羊在《盐铁论》中说：“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农，此者……盐铁之福也。”
桑弘羊治理国家的经济达到了较高的水平：目标明确，方法多样，措施得力，内容丰富。政策制定者坚定不移，执行者廉洁奉公，上至天子下至小民无不拥护。此事例成为中国历史上经济改革的为数极少的成功案例。
司马迁在《史记》中写了中国的经济发展史，难能可贵。
