卡尔·瑞斯金（Karl Riskin）是美国纽约城市大学皇后学院经济学系教授，并执教于哥伦比亚大学，他是研究中国经济问题的权威学者之一，早在20世纪60年代就开始关注中国的经济发展，特别是贫困和收入分配等问题。本文是他于2007年为纪念阿米亚·库马尔·巴格奇（Amiya Kumer Bagchi）的专题论文集所撰写的文章，主要分析了中国的发展型政府及其相关的理论背景和历史背景，并讨论了中国改革前的发展型政府及其在改革时期发生的变化。文章的结论认为，中国政府现在已成为各方利益争夺的对象，正被各种利益集团推向不同的方向。在这种情况下，中国政府要想维持其执政的合法性，除了发展经济，还需要在政治领域更加开放，并转变成为一个人类发展型政府。
一、引言
阿米亚·库马尔·巴格奇曾在其书中初步讨论过中国的发展型政府（2006）。他在书中指出，我们应该关注中国经济快速发展的三个根本基础，这些基础有些形成于1979年开始的改革时期之前，有些形成于改革时期之后。第一个基础是中国在20世纪40年代及50年代初进行的土地改革，土地改革消灭了地主所有制，极大地减少了土地获取机会方面的不平等。第二个基础是共产党自1949年夺取政权以来一直致力于在民众中广泛普及基础教育。第三个基础是中国致力于在世界舞台上获得国家自主权。我要补充的是，获得国家自主权不仅指的是摆脱资本主义世界的控制。一个可以说明问题的例子是，在新中国成立之初，中国出于必要勉强接受了依附于苏联的这样一种关系，但在50年代末中国很快摆脱了对苏联的依赖。
我认为上述论点基本正确，它适用于开始任何关于中国发展型政府的作用的讨论。当然，事情远不止如此。受巴格奇在2000年、2004年、2006年相关论述的启发，本文讨论的是中国的发展型政府，它如何随着时间发生变化，以及对其作出评价存在一些什么问题。
二、背景
从理论上阐述政府的作用一直是复杂的，并且存在着问题。政府在多大程度上代表了社会中有权阶级及其群体的利益？国家政体作为一个整体在多大程度上克服了发展的障碍，或者在处理与其他国家关系时保护了本国利益？政府在多大程度上构成了一种具有自身权益和目标的自主力量？上述问题已被广泛讨论，我并不想旧调重弹。“发展型政府”的概念意味着政府实现实质上的自治或发挥实际的国家作用（与利益驱动相对）。但即使以上述方式理解此概念也存在若干问题。比如说，某一进步的统治集团可能控制政府，使其服从其集团利益，但同时也推动整个社会的工业化及发展（尽管可能对非统治集团的成员造成相当大的“附带损害”）；在此情况下，由于统治集团的进步目标，可以说政府在某种意义上代表了社会整体的利益。从相同的视角来看，由一个行将就木的反动统治阶级掌控的政府则与国家的长远利益是不一致的。
简单重述有关政府的这些非常基本的问题，目的是为讨论如下重要问题作好准备：中国政府正在做什么以及它为谁而做？在中国，政府与共产党之间长期而紧密的关系使上述问题更加复杂。唯一清楚的事实是，在中国，政府的作用自1949年以来发生了巨大变化。政府的作用涉及的范围及其性质均发生了变化。
现代中国政府脱胎于一种君主制官僚传统，这一传统可追溯到秦始皇建立君主制官僚制度的公元前3世纪。“士大夫们”发挥领导作用，这一点通常可以追溯到宋朝，他们行使地方管理职能，通过复杂的科举考试制度被选拔为官员。在此制度下，强大的君主统治着国家，人们一般只有通过艰苦的科举考试才能进入地方的官僚统治机构，获得较高的社会及政治地位。要想在科举考试中获得成功需要长期学习儒教经典，这就需要有一定的经济实力。
中国于1911年后在民国政府的领导下逐渐废除了封建帝制，20世纪40年代末发生了革命，50年代初根除了封建统治的残余，但传统统治制度文化的某些方面在新时期仍不可避免地继续存在着。从某种意义上讲，官僚主义的集中计划，共产党干部在全国取得的领导地位，官员要求人民绝对服从，这些都与人们从数世纪的历史中所熟知的那些惯常做法彼此呼应着，这是根植于传统国家制度中的文化返祖现象。因此，当人们宣称中国之所以会出现毛泽东的威权统治是因为中国人“封建主义”态度的回潮（如对权威的盲目崇拜）导致了这一结果时，确实有一定的道理。
民国时期（1911—1949），政府控制着现代工业。国民党政府与大资本家关系密切。二战结束后，国民党政府接管了轴心国控制的企业，进而控制了全国2/3的现代工业资本，包括制造业、采矿业、公用事业及交通。然而，现代部门在全部经济中所占份额仍然很少，其他的私人企业和市场力量都很繁荣。此外，尽管国民政府在某个方面被描述为“官僚资本主义”，但它也拥有更加复杂的特征。例如，国民政府在推进基础教育、增加公办学校数量、将教育行政部门推进至县一级、支付城市教师工资、为农民提供职业教育等方面发挥了积极作用。
三、改革前的发展型政府
中华人民共和国早期的标志性特点是复制苏联经验，利用政府力量在财产所有权以及大范围的社会政治制度方面进行了革命性变革，包括用行政性的中央计划代替市场，这些使得政府能够直接控制现代工业部门的资源分配。此举措促进了经济的基本结构变革，例如，投资率大幅增加，与之相伴随的是资源从生活消费品生产向生产资料生产转移，同时投资的目的地从相对发达的东部沿海地区向内陆地区转移。大约在1952年至1957年间，这一制度带来了经济的快速增长，改善了大多数中国人的生活水平。但中国所采纳的中央计划模式在根本上是一种不成熟的模式，该模式认为整个国家的经济可以像一家大型的单一型企业一样得到管理。市场的作用被最小化，而计划制定者面临的信息不充分的问题长期存在。随着经济的规模和复杂程度的扩大，以及政府本身通过国有化和社会主义化运动在整个经济活动中占有更大份额，上述情况越发严重。高度集中的体制造成了社会阶级分化，劳动者处于被动状态，没有工作动力。它是一种具有权威和主动性的自上而下的体制，由少数技术及管理人员把持。它本质上是等级制的，强化了等级制的社会结构。高度的中央集权在早期会在导致结构变化方面发挥作用，但从长期来看不适用于中国领土广大、各地区相距遥远且情况各异的国情条件。苏联在二战后劳动力短缺，由其提供的资本密集型技术也不适用于中国“劳动力充足”、急需创造就业岗位的状况。意识形态上，苏联的中央计划模式与毛泽东的“走群众路线”的发展思路在根本上相互冲突，在毛泽东的发展思路中，广大群众应该充分参与国家的发展进程，前提是他们接受毛泽东提出的发展计划。苏联的计划经济被视为精英主义和自上而下的，被认为形成了由官员及技术人员构成的新“资产阶级”，而他们的地位居于人民之上且不可避免地为自身攫取权力及特权，毛泽东对此有过深入的批评。
开始于1958年左右的“后毛泽东时代”，一直持续到1976年毛泽东去世。这段时间，中国试图形成一种不同的发展模式，包括政府发挥不同的作用，专业化部门的职能被极大削减以利于上级领导和人民群众进行直接的思想沟通。这造成政府部门的缩编，经济的急剧去集权化，因为地方政府自给自足的情况普遍存在，地区之间和部门之间的联系被最小化。作为一种组织和发展经济的整体方案，此种模式因为一种根本性的缺失而被证明存在严重缺陷：它不具备在缺少计划或市场的条件下协调经济决策的机制。如果说中央计划经济模式是不成熟的，此种模式更是如此。然而，毛泽东否决了“发展型政府”，以此种新模式取而代之。虽然为了国防目的，他的确保留了前种模式的某些残余，其方式就是保持对军队的控制，并在偏远的内陆地区通过由中央控制的“三线”建设计划来发展重工业。其整体结果是1959年至1961年可怕的大饥荒时期整个经济几乎瘫痪，此种结果在很大程度上是构想拙劣的大跃进政策本身带来的。与这些政策（其中很多的政策在60年代末的文化大革命时期被重新采用）夹杂在一起的是，先前的中央计划体制经过修改后也会不时地重新出现。从严格意义上开始于1969年的文化大革命到1976年毛泽东去世以及随后“四人帮”的垮台，党和政府领导层中的敌对派系之间的政治僵局使政策动议机制处于一种持续的瘫痪状态。当后毛泽东时代的政治局面最终走向稳定，而邓小平成为新的最高领导人时，中国迅速从毛泽东式的模式和中央计划经济模式中解放出来，开始向“社会主义市场经济转型”。
四、评价中存在的问题
到1978年“集体经济时期”结束时为止，对发展型政府所采取的急剧变化的态度究竟产生了怎样的结果？为回答此问题，首先有必要对大饥荒给予恰当的重视。
中国面临的两个基本问题为我们评估新中国头25年里的发展型政府提供了背景。首先是内部组织问题，即如何将一个幅员辽阔、人口众多的国家统一成一个整体并以一种能够促进经济快速发展的方式将其组织起来。第二个问题是自主权问题，即如何在一个复杂性日益增加而效应量（effective size）日益变小的两极世界中捍卫中国的政治和经济独立。这两个问题必然是相互关联的。因此，如上所述，中国早期在苏联指导下发展起来的经济组织模式尽管在建立工业基础的前几年内发挥了作用，但很快就像一双不合适的鞋一样引起了疼痛。中国摒弃苏联模式在政治上、经济上甚至军事上都与中苏关系的破裂有关。
中国的发展与当时大多数发展中国家至少存在两个方面的不同。第一，尽管代价巨大，但中国在由两个超级大国主导的世界格局中保持了民族的自主。尽管得到了敌对的美国的巨大帮助，中国仍然避免了被卷入美国的势力范围，也避免了成为苏联的附属品。其政策选择，尽管执行不力，并因在两个阵营都受到敌视而受到限制，但仍然掌握在其自己手中。这种敌对状态带来的代价是巨大的。首先，它阻碍了中国通过国际贸易和投资的正常途径获得资源及技术，这使其发展任务更加艰巨。其次是因为这种敌对状态在中国领导人中间形成了一种受围心态，这种心态使社会政治在相当长的一段时间里处于混乱状态。比如，1959年至1961年的大饥荒由于领导层的忽视而急剧恶化，因为他们将当时正在发生的中苏争端视为当务之急。另一个例子是三线建设政策，这造成了精力的巨大浪费，由于出于国防的目的而不是经济理性，它将重工业布局在偏远的、欠发达的、缺少最基本的基础设施的内陆地区。
第二，尽管存在以上问题以及毛泽东对经济管理不善，但中国仍然在一些非常基本的人类发展目标方面设法取得了很好的成绩。1949年，中国人均寿命只有40岁，到1978年则超过了65岁，远远超过与中国处于同等人均收入水平的国家。国家财政支持的卫生保健体系使大多数地区都有了初级医疗保健，尤其是妇女和儿童的保健。根据联合国儿童基金会1995年的统计，中国1950年的婴儿死亡率是25%，而1980年下降到了4%到5%。受教育率也超过预期标准。适龄儿童小学入学率从1950年的25%增至90%。到1978年，即使相对被忽视的农村人口中也有80%的人已被合作医疗体系所覆盖，该体系为中国绝大多数人口提供了基本的医疗服务，这在历史上是第一次。这些推动人类发展的成就在很大程度上要归功于中华人民共和国成立初期在治安、就业、营养、收入、公共医疗及教育方面所取得的进步。在中国从1959—1961年的大饥荒中恢复过来后，这些成绩中的一部分延续了下来，并在一些方面有了提升。这些成绩是基础性的，但是非常重要。
将上述成就置之不理是不可能的。尽管中国在中苏关系破裂后自豪地保持了独立，但也因此孤立于世界，不能从与苏联集团或西方集团的贸易中获利。从大跃进（1958—1960）失败到1976年毛泽东去世，尽管中国政府保持了绝对的独立性，但社会处于长期动荡中，期间不断出现极端的派系斗争，这排除了走向“发展型”模式的可能性。国家独立自主是调动政府力量进行发展的必要条件之一，但如果政府发挥作用的方式被扭曲，发展就会受到阻碍。50年代中期到70年代中期，尽管名义上的国内生产总值的增长率很高，但人民的食品消费或实际工资没有提高，住房条件甚至更差。在没有采取有效计划或手段来应对人民需求的情况下，生产除了实现那些主观提出的增长目标，毫无成果可言。如果认真审视毛泽东的思想及政治目标，那么可以说，他实质上是在试图完成一个不可能的目标，当他因客观条件而受挫并遇到普遍阻力时，他利用其至高无上的权威，以极高的代价将自己的意志强加给中国，从而使形势变得更糟。
我所指的“不可能的”目标包括建立一个无阶级的共产主义社会，这一社会被认为在一个非常贫穷的前工业化国家里超越了对“资产阶级法权”（如工资差别、市场及金钱）的需要。可从两个方面来看待这一点。第一个角度关注的是，这一社会形态的理论目标是否从根本上是一致的。这是一个具有很大争议的问题，不在本文讨论的范围之内。即使人们相信其最终目标是可行的和前后一致的，也必须面对该社会形态最初的提出者在如下方面提出的极度质疑：该社会是否可能在其历史时刻到来前即“生产力”全面发展之前得以建立，而生产力的全面发展被认为是资本主义的历史任务？马克思声称，没有首先达到“废除资本主义生产方式所必需的物质条件”之前的革命成功将“只是暂时的胜利，本身只是资本主义革命的一个组成部分”。在今天看来，马克思极具预见性。还有比这对中国共产主义革命与其过去20年间的发展之间的关系更准确的论述吗？
无论是把中国的发展看作是对马克思乌托邦理想的否定还是对这些观念在前工业化社会的可行性的否定，我的论点是，毛泽东对中央计划和市场的反对使中国没能建立起任何制度和机制来协调其日益复杂的经济运转，这种状况不可避免地造成了经济混乱。另外一个问题与毛泽东去世后中国面临的选择有关，即与当时席卷资本主义世界的技术变革的性质有关。与技术变革前的苏联一样，中国在集体经济时代在所谓的“粗放型增长”方面表现突出，这种增长通过扩大投入、尤其是扩大资本积累来实现。在建立新的工厂并将生产力低下的农民转移进去的过程中，中央计划在管理方面是有效率的，这一过程在中国及苏联均带来了经济的快速发展。然而，20世纪70年代中期开始发展的新技术与以往不同。电子技术、信息技术、计算机应用及电信技术都强调分散性创新的价值，在企业内部发生着内生性的技术变革。此种方式与中央行政计划的要求是背道而驰的，中央计划给企业的自主决策权留下的余地很小，给企业管理人员带来的创新动力很薄弱。在这种情况下，俄罗斯和东欧国家无法赶上更具活力的资本主义国家的发展轨迹，放弃了与西方国家的竞争。毛泽东时代的计划经济体制已经遭到了破坏，而从这一时代走出来的中国在最初阶段原本可能会选择比照成功的第一个五年计划（1953—1957）来重建计划经济体制，但是，技术及整个世界形势都发生了变化。回归中央计划经济从各方面来说都不再是具有说服力的选择。此外，70年代末，在经历了此前20年的苦难后，以及随着毛泽东思想与实际的政治实践之间的差距变得明显，社会主义思想在中国遭受重创，并再也没有恢复过来。改革开放初期，人们广泛认同的社会主义价值观如平等、安全、团结等在市场资本主义的冲击下逐渐瓦解，其大部分原因要归结于过去20年里在社会主义的名义下所发生的现实使人们对这些价值观产生了持续的、彻底的怀疑。
因此，任何关于新中国成立之初的25年里的发展型政府的讨论必然得出不一致的结论。当然，政府在保卫国家独立主权、统一全国市场、实施大规模土地改革、开启经济发展、建立工业基础、提高基本的人类发展指数（如人均寿命和受教育程度）方面发挥了作用。同时，它也导致了灾难性的饥荒、社会冲突和混乱，并维持了一种实际上对日常生活和思想的各个方面进行严厉控制的政治体制。造成以上负面问题的责任在多大程度上应该归咎于毛泽东个人，归咎于中国共产党对政府及社会的控制，归咎于中国对权威盲目崇拜的封建传统，归咎于经济的不发达以及缺少受过良好教育的中产阶级，或归咎于其他原因，这是一个值得探讨的问题。政府（其本身绝不是单一的）在这一阶段发挥了复杂作用，其运转导致了一系列极端的后果，这一点看起来是清楚明确的。任何对改革后所取得的巨大成就的评价如果忽略了改革前政府所做出的巨大贡献，都是不公正的。但任何对改革前的政府的评价如果忽略了它对中国社会所造成的巨大创伤，也是不公正的，这些创伤深刻地阻碍了人类的发展。
五、改革时期
中国自1979年改革开放以来取得的成就可以被称为一个伟大的、从某种程度上说前所未有的经济成功神话。其成就包括实际GDP的增长率极高，在超过25年的时间里持续高于9%；出口同样实现了不同寻常的增长，90年代年均增长率为12.4%，21世纪初前4年达到了年均20.3%；从90年代中期起外国直接投资大量涌入；大多数中国人的生活水平显著提高；绝对贫困人数以破记录的规模及速度减少。这些发展都是中国取得巨大成功的有力证据。
审视改革时期的另一种不同视角关注的不是政府在激励经济增长中的作用，而是关注它放弃了之前在促进社会安全、团结、和平等方面的职责。政府放弃了在全体就业、养老和全民医疗方面的承诺，导致出现大规模失业和城市贫困人口，合作医疗制度在农村崩溃，公共卫生体系普遍遭到削弱，地区之间、城市和农村之间以及一般性的个人收入之间的不平等快速扩大，这些问题结合在一起，极度削弱了政府先前在许多人类发展的基础方面所作出的承诺。这些承诺尽管是片面的、散乱的，但却是郑重的。伴随着国内财政体制的脆弱，其所导致的人类发展方面的问题不断使政府面临陷入失控的混乱局面的危险，并有可能结束其快速的发展。这些问题包括：收入快速两极分化；存在大量正在寻求有保障工作的剩余劳动力；城市失业人口迅速增长；地方政府及有权势者掠夺土地造成广泛的农村动乱；农民遭受过度收费、压榨及其他不平等待遇；公共卫生体系崩溃；新建工业及不合理的农业耕作方式导致自然环境（包括空气、土壤及水资源）恶化；沙漠化逐渐严重，北方淡水资源严重缺少且情况正在加剧。
中国政府与资产负债表的双方都有着密切关系。它所遵循的政策使得过去25年的快速增长成为可能，甚至加速了这一增长，但是，与此同时，它也使前面列举的各种问题得以形成甚至恶化。情况原本可能会更糟，但政府采取措施有效地建立并发展了市场经济，并逐步创造了有利于市场经济的体制环境。同时，政府成功地维持了总的需求，并保持了整体经济及体制的稳定。因此，尽管经济增长迅速，居民收入及生活水平提高（尽管存在不平等），物价却在转型的大部分时间里保持平稳。中国拒绝采取东欧及前苏联国家的“休克疗法”，即快速私有化、价格自由化以及取消原有的经济控制机构。与东欧及前苏联国家不同，中国建立了有计划的市场经济体制，利用了“双轨制”这一手段，在这种体制中，国有企业以固定价格向政府出售配额内的产品，并被鼓励将配额外的产品以市场价格在市场上出售。尽管可以预料得到，这会滋生腐败，因为那些有渠道以政府价格获得资源的人将以市场价格将产品再倒卖出去，但是，“双轨制”也第一次将市场激励机制引入国有部门，给国有部门的人员灌输了企业家意识，并带来了真正意义上的价格改革。但是，政府，包括中央政府和地方政府，仍发挥着强大的作用，组织经济活动的主要机构仍是政府机构。中国也出现了私有化，但其过程是逐步的且并不普遍。此种改革与东欧及前苏联国家的情况大相径庭。政府还制定了大量经济法律和法规，开始建立满足国内及国际贸易需要的法律体系，有选择地在某些优先发展地区实施了促增长的放松税收的政策及其他措施，并在那些地区进行大规模基础设施建设投资。
此外，政府与世贸组织谈判，寻求中国重回世贸组织之路。尽管与其他发展中国家相比中国被迫接受了一些不太有利的条款，尤其是在农业方面，但中国加入世贸组织使外国投资者得到保障，从而刺激了外国直接投资大幅增加，同时使中国的出口市场进一步扩大，这些都促进了经济的更快发展。加入世贸组织在短期内最明显的代价是世贸组织对中国通过控制农产品价格来增加农民收入的能力作出了限制。中国的农产品价格一直处于或接近世界市场水平，这使中国不能把提高农业生产力和发展更多的非农就业机会作为帮助落后农村地区的主要措施。
从消极的一面来说，直到2002—2003年胡锦涛和温家宝上台执政时，政府对以上列举的人类发展问题的回应基本上都是试图在摆脱问题。也就是说，政府没有制定能够有效解决环境破坏、收入两极分化和社会安全网缺失等问题的措施，也没有建立其他再分配制度来代替集体经济时代的“铁饭碗”（这种“铁饭碗”已经被打破，并即将退出历史舞台），而主要是寻求保持经济的高速发展以增加就业岗位，提高居民收入，避免社会不稳定。然而，政府也承认其所面临的问题的本质和严重性，尤其是日益严重的收入两极分化问题。实际上，前任总理朱镕基在离任时曾说他在任时最关心的是努力增加农民收入，但农民收入并没有大幅增加，有些农民的收入甚至降低了。中央政府没有足够的资源用来扩大它对社会及环境项目的投入，也没有政治意愿来重新分配它掌握的资源。
可以这样说，中国在改革时期的“发展型”政府还不是“人类发展型的”（human developmental）政府。人类发展方面的进步主要还是经济快速增长的副产品，而在这一经济增长的初始阶段，中国的收入相对平等，人力资本积累已达到相当高水平，20世纪70年代末开始的改革正是基于这些初始条件，这是中国在人类发展方面取得大量进步的原因。但从另一方面来说，到90年代末，许多集体经济时期旨在促进人类发展的政策和制度都遭到了削弱，公共卫生体系萎缩，公共教育的质量逐渐依赖地方的财政状况，医疗和教育日益私有化。其结果是，随着收入不平等的加剧，教育和医疗方面的不平等也在加剧。世界卫生组织2000年的《世界健康报告》（考察的是国家的卫生体系）称，中国的“卫生体系总体绩效”仅在世界排名第144位，健康水平排名第81位，卫生资源分配排名101位。
除了不平等及贫困，不断加剧的人类发展问题还有环境的恶化和资源的消耗。实际上这些问题自20世纪50年代起就一直在不断加剧，而国家对这些问题的干预很少。中国与国际社会的相对隔离状态使其忽略了从20世纪60年代初起就被西方日益重视的环境问题。在早期，中国对环境问题有一定的认识，公共卫生部门试图在某些地区控制空气污染及水污染，政府试图对工业部门的劳动条件进行管制。环境保护被视为公共卫生的一部分，由卫生部来管理。然而，随着大跃进的开始，环境退化达到了灾难性的程度，包括大规模破坏地方生态系统、大量砍伐森林、荒漠化严重等。事实上，1959年至1961年的饥荒部分是由全国最大的农业地区——华北平原——的水涝、盐碱化造成的，而水涝、盐碱化是不考虑对地下水位的影响从而不明智地进行大坝和水库建设引起的。这种对土壤的破坏是长期性的，因此这些地区在大跃进过去10年后仍然没有完全恢复。地方政府为实现中央提出的粮食自给自足目标，大量开垦荒地、草地和林地，极大地增加了土地流失，导致主要河流发生特大洪水。环境破坏问题因改革期间的加速工业化及过量使用农药而更加严重。目前，中国每公顷农田约使用400公斤化肥，远远高于欧洲和美国的使用量。中国环境科学研究院生态研究所所长称这种做法“远远超过安全界限”，并指出，所使用的氮肥中几乎有一半在被作物吸收前就蒸发或流失掉了。1985年至2000年间，每年有900万吨化学肥料被冲刷进入了中国的地下水系统。污染影响了全国3/4的湖泊及一半的地下水。杀虫剂也存在类似的问题。20世纪末，世界银行（1997）估计，每年仅空气污染就造成约28.9万人死亡，治理空气污染和水污染每年要耗费中国3%—8%的国内生产总值。政府也确实开始着手应对环境问题，在法律和制度上取得了大量进展，并采取了一些行政措施，如关闭一批污染企业，尤其是地方小企业。但环境问题的严重程度和它的增长速度超过了国家治理的速度，一些很有前景的政策还停留在文件中，并没能转化为有效的约束机制。
六、建立“发展型政府”的意图问题
审视政府作用时，我们必须对意图与能力进行区分。中国领导人是否故意选择放弃支持人类发展的立场，因为他们认为这样做对于使投资和增长最大化而言是必要的？或者他们不实施“帮助穷人”及促进人类发展的政策是因为其缺乏所需的资源来实施这些政策？对以上问题的回答会让我们在一定程度上了解中国政府的性质以及它是谁的代表。众所周知，意图是非常难以证实的，但在中国的情况中，我们或许可以从新一届领导所采取的明确立场推断出他们的意图。例如，从70年代末权力交接后对毛泽东政策的批判（包括邓小平提出的批评）可以明确看出，改革者认为平等（“大锅饭”）和保障（“铁饭碗”）方面的理想被过分强调了，工资和收入差异过小，因此迫切需要更好的促进生产和个人积极性的激励机制。邓小平的名言“让一部分人先富起来”最好地总结并表述了上述观点。70年代中期，邓小平在最后一次下台前在其著作中批评了左派提出的推动生产力的唯一途径是不断革新“生产关系”的观点，并指出“生产关系”实际上已远远快于“生产力”的发展，而生产力才是当时需要关注的。
另一方面，政府，无论是出于偶然还是主动计划，迅速失去了参与制定发展政策的能力，即使它想这样做。1978年改革前夕，政府预算收入为国内生产总值的35.8%。到1995年，这一比重已下降到只有11.2%，这即使对于发展中国家而言也是一个非常低的比例。收入急剧下降是因为国有企业的利润急剧减少，而国有企业上缴的利润是改革前国家财政收入的主要来源。此外，过去中央能获得一部分收入，并以重新分配的方式来帮助贫困地区，但财政体制的地方分权使中央无法再获得这部分收入。到1993年，中央只占全部财政预算收入的约20%。发达地区的地方政府可从当地企业（乡镇企业）的利润中获得足够的收入来满足其支出需要，但大多数欠发达地区的地方政府缺少这样的收入基础，从而被迫依靠预算外资金以及向其辖区内的居民征收的税费。如果这些非预算收入被纳入预算收入，那么，20世纪90年代中期各级政府的总收入有可能达到国内生产总值的20%，这是一个更合理的整体比例。但是，预算外财政收入大多具有地方性质，不透明，容易产生腐败和滥用，给贫困地区居民带来了沉重负担，其影响是倒退性的。
因此，改革时期的大部分时间里，政府在财政上没能力来实行推进人类发展的政策。事实上，政府甚至无法充分履行其传统职责，如提供基本的公共产品和服务，更遑论承担起向市场经济转型所固有的一系列额外的责任，如投资基础设施建设、积极采取行动解决环境问题以及进行收入再分配等。可以说，中国的领导者有意允许出现这种财政萎缩，但这一进程的速度比预期更快，程度也更深，因此，到20世纪90年代中期，出现了遏制财政危机的呼声。有效率的发展型政府的一项重要职责是应对快速发展的外部效应，避免其发展成为社会和政治不稳定的因素。地区收入两极分化、环境破坏、失业急剧增加以及其他的弊病已显现出威胁，全国范围内农村和城市地区的抗议和示威增多即是明证。
早在1988年国家就开始试图扭转国库收入下降的趋势，并采纳了一种各省实行财政包干的制度。这种财政包干制规定各省向中央上交一笔整额的财政收入，这笔收入会以地方和中央协商决定的比例逐步增加，各省将截留本省其余的所有收入。反过来，各省必须承担起自身的支出责任。这从根本上改变了中国的财政体制，将各省的支出与中央补贴脱钩，使各省实现财政自负盈亏。这事实上属于职责下放，后来被写进《预算法》（1994年）。由此，各省基本保留其税收收入，根据这一体制，收入不在各省间进行实质性的再分配，这不利于满足贫困地区的需求。但财政包干制改革没能提高公共财政收入在国内生产总值中所占的比重，或者说，没能提高中央财政在全国财政收入中的份额，所以1994年政府又实施了重大的税制改革。与“分税制”相伴随的是设立了增值税，在分税制中，中央有权拿走增值税收益中的75%。此分配原则使中央可以获得全国财政收入的主要份额，但是其代价仍然是更多损害了贫困省份的利益。增值税共享部分按最初的比例税率返还给各省，这使得富裕省份可以增加和保留更多的收益，而使贫困省份保留的收益更少。因此，1993年至1998年间，富裕的上海市的人均财政支出从全国平均值的2.8倍增加到4.5倍，而在贫困的甘肃省，这一比例从0.76下降到了0.61，湖南省则从0.60下降到0.52。此外，大份额的财政收入而不是支出分配向中央的重新集中，这种新制度实际上给所有省份都带来了很大的预算缺口，使得它们必须依赖中央的财政转移支付来满足其支出需要。不幸的是，为影响财政转移支付而采取的方式“以有利于富裕省份的税收减免为主，这加深了分税制本身的不平等”。此外，不仅财政体制的宏观结构产生了极大的消极影响，其微观结构也是如此：即使在家庭层面，这种税收制度给贫困家庭施加的税收负担也远大于富裕家庭，无论是在城市还是在农村，情况均是如此。
七、一个人类发展型政府？
我曾经说“中国的平等在倒退”，这部分是由政府财政力量薄弱所导致的，其次是因为它采纳了一种高度不平等的财政结构。中国领导层在20世纪90年代末开始通过建立有效的社会保障体系和实施缩小不公平的社会政策来应对日益增加的社会不稳定带来的危险。胡锦涛和温家宝领导的政府呼吁将发展的重点转移到经济增长的质量上，使经济增长变得均衡、可持续和以人为本。2006年温家宝总理的政府工作报告中的一段话阐述了这一新思路：坚持以人为本，搞好“五个统筹”，更加注重城乡、区域协调发展，更加注重社会事业建设，更加注重社会公平和社会稳定，让全体人民共享改革发展成果。
90年代末的基础设施投资规划面向贫困的西部和内陆省份。本世纪最初几年，财政部努力改变中央—地方财政分配结构的消极影响，向贫穷地区增加了数十亿元人民币的资金投入。一些关于中国收入分配的独立调查也证实收入不平等加大的趋势有所缓和，甚至逆转。研究者发现，1995年至2002年间城市与农村的家庭收入分配的不平等现象有所减轻，尽管城市收入增加比农村快，但国家收入分配的基尼系数保持不变。在使收入分配变得更加平等的社会政策中，最重要的是公共投资项目和税收结构的改善。另一方面，原本应该是政府项目中最具积极作用的社会福利项目却完全没有发挥应有作用，“其福利分配整体上一直在倒退。一些个别项目（如现金转移支付，尤其是公共援助）是例外……但是，社会福利从整体上来说还没有发挥重要的推动作用”。
这样的结论也许让人沮丧，但却与研究中国财政体制的专家黄佩华（Christine Wong）的观点一致，她认为中国自20世纪90年代后期以来为解决不平等问题所采取的措施主要是中央向新的社会保障体系、城市失业救济以及新的城市扶贫计划（最低生活保障）这样的项目提供不可持续的资金支持。无论中国现任领导人的目标是什么，其实现都因运转失灵的财政制度而受到阻碍。必须记住的是中国的政府包括中央政府和各省、直辖市、市以及县级政府。各级政府间不存在完全的一致，中央政府的命令在向下推行时往往会遇到阻碍。地方政府的利益往往会全面压倒国家的政策。地方企业和当地官员间的利益联系在刺激经济高速增长的同时，也要为地方政府忽视中央在如下问题方面的政策负责，如对农民乱收费、征用土地、缺少环保法规、侵犯知识产权。黄佩华认为，仅仅是为消除不平等的财政体制结构带来的影响所必需的转移支付的数额就非常巨大，以至于它会激起政治上力量较强的富裕省份的激烈反对。此外，除与西部开发有关的国家投资，大量平衡性转移支付流向了城镇居民，而只有很少一部分流向了农村。即使是流向农村贫困地区的资金，其中很大一部分也是为农村公务员支付的工资，他们的工资相对于当地的收入而言有了很大的提高。还远不够清楚的是，中央政府是否能够进行彻底的财政制度改革，这是中国走上公平发展的可持续道路所必需的。因此，认为中国的发展型政府已经转变为“人类发展型”，还为时尚早。
然而，“人类发展型政府”是一个没有明确基础的新概念。“人类发展型政府”究竟应该是什么样的？这使我们回到一开始讨论的问题，即：中国政府说了什么和做了什么，它为谁说话和做事，代表谁的利益？中华人民共和国政府成立于1949年，依靠农民军队获得政权，得到了工人阶级（当时仍只占人口的一小部分）及知识分子的广泛支持。其早期的许多政策反映了这一群众基础。但是，政府很快分成不同派系，其争论的问题之一是经济和社会政策是否应该偏向城市。与数量上多得多的农民不同，城镇职工和政府人员获得了有保障的工作、从摇篮到坟墓的社会福利、教育机会、医疗保健、廉价住房以及其他补贴。他们的特权地位因户口制度而受到保护，此制度控制了人口流动，与粮食配给一起有效地阻止了农村人口向城市的迁移。向城市倾斜是60年代中期文革开始时被毛泽东最严厉批评的问题之一。因为其批评，文革期间进行了大量的资源重新分配（虽然这种重新分配是暂时的），如把医生和医院从城市分散到农村去。
然而，在一个党/政府及其代表普遍要求得到人民群众尊重的威权主义政治体制中，政府形成了自身的利益，“为人民服务”倒退至口惠而实不至的状态。尽管毛泽东反对党和政府的官僚化，但他并没有支持用真正的民主来取代它。他的群众领导政权思想对广大群众具有吸引力，将群众置于党和政府之上，他的确实施了一些制度革新，如在企业及政府内部建立“革命委员会”，旨在平衡工人、管理人员和技术人员之间的社会、经济地位。但毛泽东自己也承认他对经济学知之甚少，他不是统计学家、工程师或曾以任何方式接受过技术培训。他的改革方案在实施之前没有经过广泛讨论和研究。毛泽东的很多纲要利用了群众对官僚机构的不满，以便实施其不具可行性的政策议程并消除其政治上的敌人。最终，毛泽东恢复了僵化的自上而下的控制，用来替代其政策造成的持续的无政府状态。
到中国改革的最高领导人邓小平于20世纪70年代末重新执政时，中国政府从其以前宣称的代表工人及农民利益的立场全面撤退。没有其他事情像如下事件这样形象地体现了这种撤退：20世纪90年代中国仍然宣称工人是“企业的主人”，但与此同时，数以百万计的工人由于国有企业改革而下岗。除此之外，另一个标志也许是2002年共产党正式决定欢迎资本家入党。人们不由想起赫鲁晓夫在1961年曾声称，苏联的“无产阶级专政“已经变成“全民政府”，而当时，此观点受到了中国的强烈抨击。企业的普遍私有化进程往往伴随着对城镇职工的投入减少，或使其获益减少。一个经历了此过程的学生这样说：中国的私有化一直以不透明的方式进行着，很少考虑到公平和正义原则。政府从未将私有化提到正式的国家政策的高度，也没有国家法律规范其过程。只有少数的极不明晰的政府指导方针，其执行还存在很大问题。地方政府和国有企业管理者被赋予相当大的自由裁量权来决定如何处理企业的财产;另一方面，工人被完全排除在企业私有化过程之外。
对农村人口来说，尽管在改革时期其生活水平有所提高，但大多数人的生活水平仍远远落后于城镇居民。中国是世界上城乡收入差距最大的国家之一，这一差距在改革时期进一步扩大。大部分农村地区仍非常贫穷，即使有些地区比过去好些。前文曾提到前任总理朱镕基的遗憾是没能成功地提高农民的生活水平。事实上，20世纪80年代初农业公社制度终结后，中国遵循的是一条在获得土地的机会方面非常平等的道路，基本上按照人均平等的原则将土地分配给农民。土地拥有权的平等抵消了农村经济其他方面存在的严重的不平等趋势，并有助于防止一个贫困无地劳动者阶级的形成。但是，随着超过4000万农民由于当地官员与私人开发商勾结而被驱逐出自己的土地，一切都改变了。此数量以每年超过200万的速度在增长。以下事实在法律上推动了这个过程：农民只拥有土地的租赁使用权，土地归他们的“集体”（村）所有。根据中国法律，为了公共利益，国家可以征用集体土地。在这一理由下，地方政府首先以极低的补偿价格征用农民土地，然后以巨大的差价出售给开发商。即使没有腐败问题，征用土地卖给开发商的做法对一直囊中羞涩的地方政府来说也极具诱惑力。此问题已成为近年来农民抗议活动增加的主要原因之一。国务院采取的应对措施大部分形同虚设。
八、结论
政府与农村及城市劳动人口之间的关系变化表明，中国政府现在是各方利益争夺的对象，它正在被各种利益集团推向不同的方向，包括具有强烈自我保存本能的官僚机构本身，包括不断壮大的中产阶级和人数少但与党和政府的领导联系紧密的富裕民营企业家，包括越来越激进的城市和农村劳动者，也包括外国投资者、世界银行和国际货币基金组织这样的国际经济组织以及生存下来的大量国有企业（包括银行）。中国共产党领导人试图在社会主义意识形态已经淡薄的时代保持党的领导地位，至今仍拒绝任何的政治开放。他们仍然宣称其执政的合法性来源于他们维护社会稳定和提高人民生活水平的能力。这些目标面临的威胁是越来越不平等的社会中失败者逐渐增多、人口迅速老龄化以及环境灾害发生的可能性增加。政府应对这些威胁的措施是：一方面，扭转资源分配的方向，对失败者给予一定帮助；另一方面，打击持不同政见者，进一步远离民主改革。这种平衡措施多久能成功，没人给出确切说法。然而，章家敦曾预言“中国即将崩溃”（2001年），这本被支持其说法的人激烈讨论的书现在成了历史。中国的发展型政府在避开其面临的巨大经济挑战上一直非常成功。然而，在我看来，如果它想要像现在这样生存下去，就必须在更大程度上成为一个人类发展型政府，直接面对挑战，而不是试图单靠经济增长来掩盖这些问题。20世纪90年代末以来，中国已向此方向转变，但其转变力度是否足够大，速度是否足够快，还是一个悬而未决的问题。此外，考虑到这种转变以自上而下的方式进行的可能性很小，所以人类发展型政府的形成需要政治体制的开放，以便为各方利益和要求提供充分表达的渠道以及使它们获得改变某些政策的希望。距离此种转变，中国似乎还有很长的路要走。
