在美国，智库既可以由一两个人组成，也可以拥有几百位员工和研究人员。数以千计的智库中，有的预算仅有数万美元，有的预算高达几百万美元，有的甚至拥有超过两亿美元的年度预算。
美国智库概况
美国是国际上公共政策研究与咨询业最发达的国家，在全球约6000余家智库中拥有近2000余家，在智库十强国家中，比其他九国的总和还要多。美国首都华盛顿成为全球拥有智库最多的城市，约占全美智库总数的1／3.近几十年来，智库在美国内政外交政策的制定中发挥着重要的作用，它以全面的分析研判、与政界广泛深入的联系以及在社会公众中的影响力，左右着美国政治、经济、社会、军事、外交、科技等方面的重大决策，以致有美国学者将智库视为继立法、行政和司法之后的“第四部门”。
在美国，智库既可以由一两个人组成，也可以拥有几百位员工和研究人员。智库中，有的预算仅有数万美元，有的预算高达几百万美元，甚至如兰德公司那样，拥有超过两亿美元的年度预算。
美国智库是高级官员和专家的人才库和蓄水池。通过实习和合作伙伴关系等方式，智库为政府培养新兴的政策制定者，是政府甄选高级官员的人才库。同时，也是从上任政府中退出人才的栖息地，为这些人才日后复出提供中转站。
美国智库的分类、特点及作用
——美国智库的分类
美国政策分析研究机构（智库）约有两千多家，可分为如下四类。
第一类是官方设立的政策研究机构。如白宫的总统经济顾问委员会、联邦各部门设立的政策分析机构、较大的州（市）政府设立的政策分析机构。
第二类是政府合同型政策研究机构。如兰德公司、哈德逊研究所、城市研究所以及很多大学设立的政策研究中心。他们由政府提供研究经费和委托合同，为政府提供政策咨询研究报告。
第三类为独立型政策研究机构。他们没有政府资助，也不接受可能影响其研究独立性的利益团体的捐助，主要由独立的公益性团体或个人设立和资助，就公共政策发表独立的研究报告。如布鲁金斯学会、卡内基研究会等。
第四类是游说推销型政策研究机构。他们由特定的利益团体设立或接受特定利益团体的资助委托，发表的政策分析报告更多地代表了特定利益团体的观点。他们非常热衷于向政府、媒体和社会公众游说推销自己的观点和主张，以达到影响政策决策的目的。
这四类政策研究机构构成了美国公共政策专家咨询的基础。
——美国智库的特点
1.美国大多数智库是根据《所得税法》注册的非营利免税组织。美国公共政策智库运作方式类似于私人企业，但其最终效果不是以利润来衡量，而是看他们对政策思想的影响。作为独立的政策分析中心，他们是否能够生存并取得成功，在很大程度上取决于其董事和员工推销和推广思想的能力。美国的绝大多数智库根据《所得税法》注册为非营利的免税组织，他们通过申请成立一个面向公众宣传各种政策的教育组织，从而取得建立非营利机构的资格。为了获得免税资格，他们不得支持任何政治派别。很多智库确实在一些政治问题上有自己的立场，但是它不能公开支持或反对任何一个政党，而且游说政府的预算支出不能超过法律规定的比例。
2.强调自身特色，专业性较强，重视研究成果的实用性，不进行纯理论研究。总体看，美国智库对公共政策的研究范围很广，包括经济政策、教育政策、外交政策、卫生政策、法律政策、国际贸易、能源政策、农业政策、环境政策等。但是各个智库都强调自身特色，注重根据自身所具备的专业选择研究领域或服务对象，重视研究成果的实用性，不进行纯理论研究。
3.强调研究的独立性。重视研究的独立性和结论的客观性是美国智库普遍强调的首要特征。相对于决策者而言，智库往往强调中立的态度，避免由于利益而造成“偏见”或“成见”。强调独立性使得很多智库更加关注研究的公益性，从而使其社会影响力得到提升。为政府服务通常基于合同确立合作关系，虽然经费预算由政府提供，但也强调独立的观点和看法。美国智库一般都强调自己的“非营利性、独立性和无党派”色彩，但实际情况则要复杂得多。智库一般都有董事会全面负责研究计划、立项以及执行核查，并“保证智库的独立性”，但这种独立性也只是相对的。首先，智库从一开始就有自己的定位，或保守，或中性，或激进。而且，董事会成员的背景和理念也决定着智库发展的方向和研究趋向，特别是一些完全依靠美国政府和军方合同的智库。
——美国智库的作用
美国智库在公共政策决策和公共事务中发挥重要作用。
一是决策者政策理念的主要来源。智库传播思想理念，向决策者推广研究成果，使其理念能够落实在具体的政策制定中。智库也是意见交换和政策理解的促进场所，多数政治家经过和专家的互动，可以参与分享这些专家在政策问题上的观点，进而有利于自己做出决定。
二是政策制定过程中专业知识的提供者。智库可为决策者提供多种方案的政策选择，并对不同的选择作出专业的评估、比较和分析，从而弥补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。
三是公共政策的评论者。通过对政策制定、决策、执行过程和效果的分析、评论，帮助社会公众对政策作出公正评价，帮助政府检讨得失和提高决策能力。
四是高级官员和专家的人才库和蓄水池。通过实习和合作伙伴关系等方式，智库为政府培养新兴的政策制定者，是政府甄选高级官员的人才库。同时，也是从上任政府中退出人才的栖息地，为这些人才日后复出提供中转站。
五是美国新闻媒体公共政策信息的权威来源。媒体可从政策研究机构获得更全面的公共政策信息和评论，帮助公众深入了解公共政策议题。
公众咨询和专家咨询是美国公共政策决策咨询中两个相互补充、相互依赖的环节。美国政府提交公众咨询的政策方案往往会附有专家的咨询意见和评估报告，以便公众对政策方案有更全面、更专业的认识。
美国公共政策决策咨询制度
——美国公共政策制定过程中公众咨询和专家咨询相互补充相互依赖
美国联邦、州、市（县）三级政府都非常重视公共政策决策过程中的专家咨询和公众咨询。其中，公众咨询是美国公共政策决策过程中的重要程序，特别是必须通过各级议会批准和公众支持的政策，都有明确的法定程序让公众对公共政策有全面知情权、参与政策制定过程并发表自己的意见，典型的公众咨询形式是公众听证会、利益团体的公开游说游行活动、对本选区议员的游说活动、在新闻媒体上开展的政策辩论等。按照美国的公共管理理论，每项公共政策不可能l00%为所有的团体和个人带来均等的利益，总有利益分配不均衡的情况。公共政策决策的过程就是一个利益协调的过程，目的就是要让尽可能多的团体和个人从公共政策中得到好处，让受到损失的团体和个人尽可能少。因此，美国各级政府在公共政策制定和决策过程中不反对利益团体和个人的游说活动，还提供各种渠道鼓励公众积极表达自己的意见和主张，以便在政策制定过程中更好地平衡各方面的利益。
同时，公众咨询和专家咨询又是美国公共政策决策咨询中两个相互补充、相互依赖的环节。美国政府提交公众咨询的政策方案往往会附有专家的咨询意见和评估报告，以便公众对政策方案有更全面、更专业的认识。因此，公众咨询依赖于专家咨询，而专家咨询也正是由于公众对独立、客观、公正的专业政策分析的需求才成为了政策决策过程的一个不可或缺的环节。由于公众咨询是美国决策过程的重要环节，美国政策分析机构也非常重视在政策方案制定和评估中多途径、多形式地听取并吸收公众意见，尽可能地使政策方案趋于完善。
——美国公共政策决策的法定工作程序
美国重大公共政策或公共工程议案，一般经过如下的法定工作程序，下面以美国的市议会（或市政府）决策为例予以说明。
第一步，拟定议案。议案可由市长、市议员、市政府职能部门、市议会专门委员会提出，或由市民团体提出，但得到市议会或市政府有关委员会同意。议案一经拟定，即由市政府或市议会的有关部门（委员会）单独或跨部门成立议案制定小组，同时成立咨询委员会。咨询委员会由议案所涉及领域的专家和有专长的市民组成，其职能是帮助议案小组分析、制定和评估政策方案。
第二步，列举现状和分析问题。议案制定小组和咨询委员会对议案所涉及的现状进行列举、排序，分析问题，找出问题的症结和原因。
第三步，制定议案所要实现的目标。议案制定小组和咨询委员会确定议案可以解决的问题、不易解决的问题和不能解决的问题及其相应的条件，提出本议案拟达到的目标。
第四步，拟定解决问题的各种方案。议案制定小组和咨询委员会针对问题和拟定目标提出解决问题的各种方案。
第五步，对多种方案进行评估并选定推荐方案。按法律要求，议案制定小组和咨询委员会需要对每个方案作出至少4个评估报告：一是环境影响评估，评估该方案实施对自然环境和人工环境的影响；二是社会影响评估，评估方案实施对人口、就业、公共安全、教育、卫生等社会因素的影响；三是经济影响评估，评估方案实施对就业、居民收入、居民支出、生产等经济因素的影响；四是对政府财务预算的影响评估，评估方案实施对政府的收入、支出、收支平衡的影响。评估报告可由议案小组撰写，也可委托专门机构撰写。在综合各种评估的基础上，议案小组确定一个或几个推荐方案。
第六步，举行公众听证会。议案制定小组将推荐方案及其评估分析报告预先在公众媒体公告，并邀请公众报名参加公众听证会。听证会邀请的主要对象是利益受影响的公众及相关团体，特别是利益受损的公众及团体。如果方案在公众听证会上受到强烈抵制，则必须返回第二步，重新分析、制定、调整和评估方案，直到推荐方案在公众听证会上得到多数公众的认可。
第七步，拟定执行方案。根据公众听证会讨论后认可的方案，议案制定小组和咨询委员会制定可执行的议案方案。
第八步，提交决策。议案制定小组和咨询委员会将可执行的议案方案提交市议会或市长决策。对影响重大的议案，市议会（或市长）还会召开公众听证会，并视需要召开多次听证会。听证会向公众开放并由本地电视台直播。只要会前提出书面申请，市民就可在听证会发表不超过3分钟的意见。所有发言都会被书面记录，议员的辩论也会被记录并存档供公众查阅。参与制定方案的官员和专家也可以被当场质询。只有在多数议员认为多数公众意见已经达到一致后，议会才会表决。所有议员的投票也会被记录并公开以便公众监督。如果议案在第二至第六步之间工作深度不够，就可能在市长或议会决策环节久拖不决甚至被否决。
从上述程序可以看出，整个过程较好地结合了专家咨询和公众咨询，体现对决策咨询的高度重视，但整个决策的过程较长。
智库政策研究要做到独立性，保证研究结论的客观性，向决策者和公众提供客观、有深度的分析和观点，避免研究受到利益驱动的影响。
几点启示
——实现重大决策的程序法制化
重大决策涉及面广、影响大，一旦失误就会对经济社会发展造成长期影响。对重大政策的决策程序应用法律法规加以确定，即用法制手段将重大决策的立项、信息公开化、分析评估、专家咨询、多方案比较、公众参与等程序作出制度安排，使决策过程有法可依，有章可循。
——重视决策咨询机构和专家队伍建设及其作用的发挥
从美国的实践来看，加强多层次、多视角的政策研究机构和专家队伍建设是决策科学化和高质量专家咨询的基础。在对现有的各类官方决策咨询研究机构整合资源、提高素质的同时，积极支持大专院校、社会团体从事政策咨询研究工作，并采取有效措施促进社会政策研究机构的发展，使决策咨询研究机构和专家队伍结构合理、活力增强、能力提升。在发挥咨询研究机构的作用上，要加强决策部门与咨询研究机构人员的联络与互动，同时，促使各级政府工作人员增强科学决策的意识和自觉性。
——推进决策过程和决策信息的公开化
决策过程和决策信息公开化是决策科学化、民主化的基础。可结合电子政务工作，将决策过程和决策信息的公开化作为电子政务建设的重要内容，为专家和公众参与各级政府的决策提供平台。发挥各级政府新闻发布和大众媒体的作用，引导大众媒体参与到决策过程中，服务决策信息公开化。
公众参与决策是决策民主化的必然要求，也是均衡公众利益的关键。公众参与决策是公共政策实施的基石，在公共政策的决策过程中，让公众表达各自的利益诉求，考虑各阶层的利益平衡，有利于公共政策的顺利实施。应总结我国公众听证会已有实践，就决策信息发布、专家评估方案的公示、公众代表的推选、听证会程序、公众意见的采纳与反馈、决策方案的修改等作出规定，建立切合我国实际的公众听证会制度和公众利益均衡机制。
——推动我国智库国际化发展
国际上的智库发展及其研究范围国际化趋势明显，中国智库发展应重视国际市场，要有全球视野，推动决策咨询国际化发展，通过与全球最有影响力的智库的交流、合作，提升研究能力和国际知名度。
——智库政策研究要做到独立性
保证研究结论的客观性，向决策者和公众提供客观、有深度的分析和观点，避免研究受到利益驱动的影响，重视研究的公益性，政策建议应符合公众利益，注重塑造良好的公共形象。
注：
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“国外智库管理体系研究”课题组
课题组组长：王佩亨
课题组成员：李兰 李国强 陈国堂 王莉洁 陈波 宋佾珈 孙飞
执笔：王莉洁 侯继来
