国家高新区凭借技术研发、人才引进、产业布局等方面的政策优势，为高新技术产业发展营造了良好的外部环境，主要表现在孵化、集聚、扩散和示范四个方面。但同时也应看到当前国家高新区产业发展面临的问题，比如，产业趋同较为明显，内部结构有待完善；招商引资意识较浓，科技型中小企业重视不够；园区产业配套能力不足；对园区发展的认识不够，存在角色缺失现象。因此，需要从寻找创新内在动力角度出发，加快传统产业转型升级，提升高新技术产业的原发性创新能力。具体来说，一是充分考虑不同类型定位制定园区发展规划，二是依托创新互动关系推动产业集群发展，三是按照价值链分工发展生产性高端服务业，四是不断提升产业协作配套和园区服务支撑能力，五是切实转变认识观念提升管委会服务水平。
国家高新区从创立初期起，就被赋予发展高新技术产业的基本使命。经过25年的不断发展，国家高新区已经逐步建立起以创新为主体特征的产业体系，成为发展高新技术产业的重要基地，培育战略性新兴产业的重要载体。截至2014年2月，国家高新区扩容至114个，分布在全国30个省（区、市）。它们是发展新兴产业的集成化支撑平台，也是加快传统产业升级的重要载体。因此，需要把握好不同类型高新区的定位，正确认识高新区产业发展中面临的主要问题，从营造良好发展环境的角度提出有关政策建议。
据科技部火炬中心 《2013年高新区快报》统计，国家高新区营业总收入达20．3万亿元，其中55个高新区收入超过1000亿元，实现工业增加值占全国GDP的比重达10％以上。2012年，高技术产业和高技术服务业的企业数量、从业人员和营业收入分别占国家高新区总体的46．2％、42．1％和33．9％，高技术产品收入占产品销售收入的51．3％，高新技术产品出口额占出口总额的47％。由此可见，国家高新区有力地推动了产业发展尤其是高新技术产业的发展，基本形成了涵盖绝大多数现代高新技术产业门类的工业基础和技术源头配置。归纳起来，国家高新区对产业发展的推动作用主要表现在四个方面的功能：孵化、集聚、扩散和示范。
一是孵化功能。高新技术创业服务中心、国家大学科技园、留学人员创业园和国家企业孵化器等机构是重要载体。它们为初创期的科技企业提供研发、生产、经营所需的场地和设备，在政策咨询、法律服务和人员培训等方面给予指导，帮助企业更好地完成从初创期向成长期的过渡。例如，武汉东湖高新区在全国首创产权式孵化器商业模式，通过吸引大量社会资源、服务机构的参与，解决孵化器资源先天性缺失问题，提高孵化服务水平。
二是集聚功能。国家高新区凭借特殊优惠政策和良好创新生态环境，将高新技术产业发展所需的资金、技术、人才、信息等不同要素资源汇集到园区，逐渐形成完整的产业创新链条。深圳高新区虚拟大学园就是集聚创新资源的典型代表。通过引入北京大学、清华大学、中国科学院等知名院校建立研究院，搭建各种创新平台，形成学历培养和职业教育平行发展的教育体系，满足了园区高新技术企业的各类人才需求。
三是扩散功能。一方面，通过技术产品转移、知识信息外溢、分支机构延伸等方式实现扩散。比如，联想、四通等中关村科技园区内最早的几家企业，已经完成了分支机构在全球的布局。另一方面，依托这三类不同的扩散方式完成对传统产业的转型升级。目前，在沪、苏、浙三地的数个国家高新区周围已经集聚了众多中小企业，形成相对完整的产业链，为园区内的龙头企业提供配套服务。产业链上的中小企业通过借助良好的区位优势，有机会享受技术外溢带来的实惠，从而进一步提高企业竞争力。
四是示范功能。作为各地先行先试的代表，国家高新区内企业的发展动态一直以来受到广泛关注，前往高新区参观学习的业内同行众多，具有较好的示范代表作用。它主要体现在技术成果、经营管理和体制机制三个方面。例如，杨凌农业高新技术产业示范区是在无城市依托、无工业基础的农村小镇基础上建设发展的，经过十多年的探索，杨凌已经成功构建了以企业为龙头、以农民为主体、以产业为纽带、以效益为中心的“公司（协会）＋科技人员＋基地＋农户”的现代农业模式，被媒体誉为中国农业硅谷。
国家高新区在推动产业发展的同时，也面临着产业转型升级、管理体制改革、观念意识转变等诸多挑战。特别是受到税收、金融、土地等宏观政策的影响，部分国家高新区推动产业发展的优惠政策基本削平，支撑产业发展的外部环境也发生了变化。但是，传统的思维观念和管理方式却没有改变，由此产生了一些值得关注的问题。主要表现在：
——产业趋同较为明显，内部结构有待完善
目前，在国家高新技术产业和技术指导目录里只有电子与信息、生物与医药、新材料和先进制造等十余类产业才被定义为高新技术产业，而这些产业中真正适合大范围市场化应用的技术成果也相对集中，容易导致园区在招商引资方面可供选择的产业范围有限。比如，威海、青岛和潍坊三个国家高新区的产业布局中，占主导地位的都是电子信息和新材料产业。地理位置邻近、产业特色不鲜明，很容易造成园区内项目的重复建设。同时还应看到，由于园区缺乏整体规划，产业关联度不高。许多企业入驻高新区的主要动因是追求享受国家给予的特殊优惠政策，并非受园区产业聚集效应所吸引，自然导致园区内企业业务关联不足，难以形成完整的产业链。
从产业内部结构看，园区支柱产业多以外资企业主导的加工业为主，现代服务业发展滞后。国外成熟高新区的经验表明，园区内服务业企业、研发性企业、生产性企业和其他企业的收入比重应当维持在50:25:15:10左右的水平。然而，目前国内许多高新区却呈现出生产体系为主、技术服务为辅的产业结构，尤其外资企业主导的加工贸易很长时间里几乎每年都成为园区内创造产值最多的行业。与之相对的是，金融、商贸、物流等现代服务业由于产值比重较小，发展常常受到抑制，难以做大做强。
从企业类型分布看，许多高新区主要以生产性企业为主，这种分布特点直接导致技术性收入比重较低。技术性收入指的是通过技术转让、承包、服务以及接受委托等方式获得的科研收入，反映出一些高新区企业技术创新的扩散能力较弱。2012年，全国高新区技术性收入占总收入比重的平均值仅为9．3％，同比提升了约2个百分点，而且国内各园区数值差距明显。比如，北京、西安和成都等传统高新区长期基本维持在10％以上，但部分新升级的高新区却不足3％。
——招商引资意识较浓，科技型中小企业重视不够
调研中发现，部分高新区在招商引资中对产值高、占地广、雇佣员工多的大项目格外重视，尤其是提供的产品或服务能在短期内推向市场的项目。相反，对那些尚处于初创期、行业市场前景不明朗的科技型中小企业抱有迟疑态度。在当今互联网经济的背景下，新兴产业层出不穷，今天的支柱产业很可能就是明天的夕阳产业。因此，在招商引资过程中应当更多侧重对发展前景的判断，而不是以当前产值规模的大小作为唯一引资标准。
此外，一些地方政府为了在短时间内尽快推动经济建设出成绩，往往会不计代价地降低产业入驻门槛。尤其是在初创时期，由于尚未形成人才、资金、技术等要素的空间集聚，所以习惯于借助土地、税收和人才等优惠政策吸引外埠企业入驻，上述情况在前几年国际资本产业转移浪潮下表现得尤其明显。
——园区产业配套能力不足，制约了企业后续发展
其一，部分高新区人力资本总体不足，高层次技能人才尤为缺乏。高新技术企业的发展不能忽视高层次人才的作用，它不仅指从事技术研发的高学历人员，也包括技术熟练的产业工人以及具有先进经营理念的高级管理人员。当前，国家高新区已经不再局限于传统的东部大中城市，在中西部地区的一些三、四线城市也都设立国家高新区，比如河南新乡、湖北荆门、宁夏石嘴山和陕西榆林等。这些城市在经济发展中往往存在许多固有缺陷，当地既缺乏能为高新技术企业提供人才“订单式”培养的高等院校，又缺少能吸引外部人才加盟的制度环境。
其二，风险投资机制还不够健全，中小企业融资环境较差。通常来说，科技型中小企业在初创期和成长期对外部资金的需求程度较高，希望在知识结构和治理能力方面获得专业意见的支持。然而，目前国内许多风险投资机构的资金更多地流向处在成长期和成熟期的企业，从而造成处在初创期的科技型中小企业资金需求短缺，加之融资渠道单一，申请信贷很难获得传统银行金融机构的青睐，一定程度上制约了科技型中小企业的成长壮大。
——对园区发展的认识不够，存在角色缺失现象
一方面，一些地方政府官员对国家高新区发展定位的认识不够，容易导致理念模糊、政策多变，影响了高新区产业发展的可持续性。例如，有的地方将高新区作为一般性开发区对待，忽视了发展的特殊环境要求；有的地方将高新区作为一般行政区对待，忽视了发展的特殊机制要求；还有的地方管委会主要领导更替频繁，园区管理理念、发展规划时常处于摇摆状态。
另一方面，在产学研合作中政府部门发挥的作用还不够明显，有些地方还存在“角色缺失”的现象。高新区管委会应当是推动产学研合作的重要组织者、协调者和参与者，而不是充当“甩手掌柜”的角色。如果政府在这方面不能充分发挥作用，企业、高校和科研院所之间就缺少了分享信息的渠道和合作共赢的机制，人才、技术和信息也就无法实现最优配置。
处在从数量型追赶向质量型追赶转型的国家高新区，需要从寻找创新内在动力角度出发，加快传统产业转型升级，提升高新技术产业的原发性创新能力。虽然国家高新区已有114家，几乎涵盖了所有省份的大中城市，但各地的发展水平参差不齐。特别是2009年后升级的60家高新区，大多分布在三、四线城市，经济基础相对薄弱，产业发展相对落后，市场环境也有待进一步改善。因此，必须从以下几个方面入手，为国家高新区产业发展营造良好的外部环境，构建适应高新技术产业发展的体制机制。
——充分考虑不同类型定位制定园区发展规划
国家高新区的功能不单纯是依靠招商引资进行企业集中，也不是简单地依靠扩容升级进行传统资源整合，更不是主动承接发达国家制造业转移。从高新技术产业发展情况和创新示范引领方式看，国家高新区产业布局要充分考虑不同类型园区的目标定位，根据各区现有产业基础，同时瞄准未来新兴产业方向，重点发展和布局特色产业集群。
其一，发展规划制定必须突出区位优势，科学分析与区域周边发展的关联性，避免“一哄而上”式盲目重复建设，选择真正适合园区长远发展并能成为支柱产业的行业，从而辐射带动周边产业联动发展。其二，发展规划制定要注意兼顾短期利益和长远利益的平衡，在园区土地资源供给紧缺的前提下，要对未来产业发展具有预判能力，辩证地看待热门产业和冷门产业的关系，有意识地培育新兴产业，及时跟上下一轮产业结构转换的脚步。其三，发展规划制定必须兼顾科技型中小项目的布局，在特色产业集群布局中不能以企业数量多少、规模大小等作为唯一区分标准，更多地要以集群产业链之间的关联度强弱为标志。
——依托创新互动关系推动产业集群发展
创新“三螺旋”理论认为，现代创新经济的发展是大学科研机构—产业—政府共同作用的产物，大学创造新知识、产业创造财富、政府从事公共管理，承担风险并促进大学和产业的合作。因此，基于上述理论，高新区可以构建新型官产学研的三重螺旋创新互动关系。这种互动融合要以产业为基础和纽带，使产业需求成为推动区域创新和实现产业化的主导性力量。
在对三者角色进行重新定位的基础上，还可以利用它们之间的相互作用机制，大力培育和催生新的重叠的组织机构和网络，产学研合作网络就是其中的一类代表，其最为显著的特征就是协同创新。它不仅依托外部公共服务平台，还要加强联盟之间的网络融合，特别是要将知识链和产业链相互连接，形成以高技术产品为实体，沿着产业链上下游演进而又各自承载相应技术的技术产业链条。
——按照价值链分工发展生产性高端服务业
生产性服务业是指为保持工业生产过程的连续性、促进工业技术进步、产业升级和提高生产效率而提供保障服务的服务行业，按照《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的划分，它具体包括交通运输业、现代物流业、金融服务业、信息服务业和商务服务业等五类行业。作为从制造业内部生产服务部门而独立发展起来的新兴产业，生产性服务业已经成为二、三产业加速融合的关键环节，在推动国民经济发展中发挥着日益重要的作用。
跨国公司正是凭借其先进的生产性服务业控制了全球生产网络和价值链分工。因此，各地高新区应该结合自身特色，按照产业价值链分工要求，选择合适的生产性服务业作为主导产业。例如，重庆高新区选择楼宇经济作为主导产业发展的重要抓手，长春高新区坚持“二三并举”、高新技术产业和高端生产性服务业“双轮驱动”的策略，烟台高新区将软件外包、总部经济和金融商务等高端服务业作为主攻方向，都取得了良好效果。
——不断提升产业协作配套和园区服务支撑能力
一方面，以引进培育行业核心企业为引领，加强产业集群龙头企业与中小配套企业的协作联系。鼓励本地相关企业积极承接产业配套，通过不断提高配套协作能力，推动本地企业在生产管理、技术工艺等方面上台阶，同时提升龙头企业的辐射带动作用。加强每个产业集群内部企业之间的联系，深化具有上下游或产品互补关系的产业集群之间的关系，不断提高共性技术创新，进而形成有竞争力的产业体系。
另一方面，以完善科技服务中介体系为纽带，不断提升支撑高新技术产业发展的服务水平。搭建满足不同阶段、不同领域科技企业发展需求的公共平台，为各类科技企业发展提供技术、资本、市场等要素支撑。围绕园区主导产业和特色优势产业加快产业孵化、技术成果转化、科技金融、公共服务等方面的平台建设。特别是要强化对科技型中小企业的支撑，将国家对小微企业在增值税和所得税方面的优惠政策落实到位。通过建立专业化的科技企业孵化器，逐步提升市场化运营水平和融资能力。
——切实转变发展观念，提升管委会服务水平
地方政府要切实转变发展观念，重新认识高新区的职能和定位。不再单纯以招商引资数量和GDP增长速度来考核园区管理者的政绩。更加重视产业内相互关联的各种要素及配套企业的聚集、产业配套能力建设和产业链条的完善，以及企业和产业竞争力的培育。正确认识高新技术行业和传统行业的关系、大企业和中小企业的关系、外资企业和本土企业的关系，避免因为认识不足影响园区产业结构的合理配置。
高新区管委会应投入更多精力营造良好的产业发展环境。政府不应过多干预企业的发展路径，而应把重点放在规范竞争秩序、建立鼓励创新的机制、创造良好的融资环境上。一旦有了好的秩序、完善的创新激励机制、宽松的融资环境，优秀的大企业、有潜力的小企业自然会被吸引入园，到时候产业集群的内在机制才能建成。
注：
本文选自国务院发展研究中心“国家高新区政策绩效评估与发展转型研究”课题组研究报告。
