2000年，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（Stiglitse）曾经说过：影响21世纪人类社会进程两件最深刻的事情：第一是以美国为首的新技术革命，第二是中国的城镇化[1]。我国不提“城市化”而提“城镇化”，是有特定的含义的，即不能只强调发展大中城市，而忽视小城市和小城镇[2]。但城市发展战略客观实践表明，战略的落脚点仍聚焦在积极推动大城市的发展上，国际化大都市也成为越来越多区域中心城市的发展目标。从整体上看，我们在相当程度上都忽视了中小城镇应有的基础性地位。在新型城镇化背景下，“倒逼”效应推动了中小城镇发展步伐。中共十八大报告定调“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，并提出“构建科学合理的城市格局”[3]等重大决策，形成了新型城镇化发展战略问题的成熟思路，为中小城镇的发展开辟了崭新的机遇和广阔的空间。
为使研究对象更加明确，现对中小城镇概念范围作一界定。按照过去沿袭下来的城市分类，市区非农业人口超过50万人列为大城市，中等城市为20万—50万人，而20万人以下为小城市[4]。但随着我国城市迅猛发展，原来主要依据城市人口规模进行分类的标准偏低。为此，2010年《中国中小城市绿皮书》中，依据我国城市人口规模现状，提出全新的划分标准：市区常住人口50万以下的为小城市，50万-100万的为中等城市，100万-300万的为大城市，300万-1000万的为特大城市，1000万以上的为巨大型城市。依据最新权威标准，中小城市是指市区常住人口100万以下的城市，与大城市及以上的城市相对。补充说明的是，此处所指的中小城市，也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。
早在1945年10月，梁思成就撰写了《市镇的体系秩序》。在书中指出，“我们国家正在将由农业国家开始踏上工业化道路……在今后数十年间，许多的市镇农村恐怕要经历到前所未有的突然发育……”[5]，但后来并没有取得相应发展。直到1980年，费孝通先生开始考察苏南小城镇，提出了“加强小城镇建设是我国社会主义城镇化的必由之路”、“小城镇，大问题”等观点[6]，国家的城市化战略定为“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”。在这一战略的指引下，中小城市和小城镇数量迅速增加，大城市数量相对偏少，且城市平均规模显著下降，平均规模从原来的40万人下降到30万人，下降幅度为25%。因城市规模偏小而产生规模不经济效应、集聚和辐射作用弱、公共服务效益低等等问题。实行分税制政策以后，中央城市发展战略转变，放弃了原来限制大城市发展的政策，在2001年宣布了“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策。实际上，在一定程度上就是对“严格控制大城市规模”的纠偏过程，提出了不同等级规模的城市要协调发展的思路，仍坚持了“小城镇、大发展”的政策。但在实施过程中，各级政府都大力推动区域内大城市的规模发展和经济建设，中小城市发展受到忽略。究其原因，分税制的实施对大城市迅猛扩张有推波助澜的作用，分税制诱导上级政府在财政收入的分配上，优先考虑本级财政收入规模，抽取下级税收现象较普遍，导致下级政府大幅削减了城镇基础设施和公共服务业的投入。由于中小城镇的发展长期受到制约，累积了一些矛盾，如城市体系结构不合理、“大城市病”凸显等诸多深层次经济社会问题，必须转换城市发展思路。新型城镇化思路顺应而出。中共十八大报告明确指出要加强中小城市和小城镇发展，它承载着促进经济发展和社会公正的双重转型战略使命。中小城镇促转型的战略意义明显，城市发展战略转入到研究实施“小城镇，大战略”的阶段。从“小城镇，大问题”到“小城镇，大发展”到“小城镇，大战略”，可以清晰看到我国对于中小城市和小城镇发展的反思与转变轨迹，这也赋予发展中小城镇战略新的内涵。
新型城镇化健康发展不仅承载着促进经济发展转型和实现社会公正改善民生的使命，同时也承担起有效缓解“大城市病”蔓延的功能，而积极建设发展中小城镇正是新型城镇化关键。从上文分析看出，虽然我国一直都在推动中小城镇的发展，但效果并不理想，此次重新回归重视中小城镇建设，有着新的战略内涵。
有研究资料显示，西方所有发达国家总的劳动力不到4亿，而我国农村剩余的劳动力就超过了4亿，每年还新增劳动力2000万。这些剩余劳动力中的80%要城镇化，要从农村转移到城市，这是对人类社会进程的一个巨大促进[7]。需要补充说明的是，因常住人口统计口径标准的原因，目前51.27%城镇化率（城镇人口占总人口比）的统计中，1亿多在城市务工的农民工也统计为城市人口，但这个群体中的绝大多数并没有享受到城市户籍所附着的社会福利，还没有真正融入城市，这种现象被描述为“半城镇化”。若按城镇户籍人口统计，2011年我国城镇化率实际也就在36%左右，粗略计算结果是在目前的城镇人口里有1/3的人，约2亿人还有一个真正成为市民的过程，这个过程有相当长的路要走，还有大量的体制改革和经济社会发展的工作要做[8]。特别是由于户籍限制，务工人员的就业、社保、入学等现实问题存在着一系列制约，完全“市民化”有着难以跨越的障碍，基本上是这部分已被计算成市民的2亿多农民工实际上还游走在城市的边缘，后面至少还有2亿多人要进城，压力之大显而易见。即使是51.27%的城镇化率，总体上仍然处于落后状态，低于发达国家近80%的平均水平，低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平，也低于世界52%的平均水平。如果要达到高收入国家平均78%的城镇化率，还要提高30个百分点以上[9]。根据中国社会科学院城市发展与环境研究所专家预测，“十二五”期间，我国城镇化率年均提高0.8～1个百分点，到2015年达到55%，到2030年将达到65%左右。上文已提到，至少还要转移出农村人口约2亿多人，这样才能将城镇化水平提高到预期的水平。要想在大城市安置这部分庞大的人口非常难，加快推进中小城镇建设成为解决这个难题的重要突破点，也能切实解决城镇化率的历史欠账。“在新形势下，要扩大内需，推进城乡统筹发展，中小城镇建设具有不可替代的作用。从近期看，加快条件成熟的小城镇建设是拉动内需的强劲动力……从长远看，小城镇星罗棋布于广大农村中，处于农村之头、城市之尾，是城乡统筹的重要节点，对于广大农村具有巨大的带动作用”[10]。在城市化面临着巨大刚性约束的条件下，中小城市的发展毕竟为农村人口向城市和非农产业转移提供了条件，实施中小城镇战略也就成为了农业人口进行大规模转移的现实选择，方便务工人员就近就低就地“市民”化，从而提高城镇化率的质量，也能顺利推行城镇化制度的变迁。
从城镇化体系的自然形成过程来看，中小城镇是基础。首先是镇和小城市的发展，在追求规模经济效益和生产性服务业的带动下，逐渐形成中等城市和大城市，最终形成城市群落。健康合理的城市体系结构的必要条件就是要求不同等级规模城镇之间保持合适的比例关系，不同等级城镇的职能通过这个结构逐级有序扩散。根据城镇规模等级分布模型，城镇等级分布一般呈金字塔型，大城市处在塔尖位置，属于高位序，数量最少，数量众多的小城镇位于塔底，位序最低。简单来说，随着位序的下降城市的数量逐级增多。按中心地理论，构建k=3时城镇规模等级结构模型，特大、大、中、小城市和小城镇的理想比例应为：1 3 9 27 81[11]。通过简单计算可以得出，在理想状态下，中小城镇的比例为96%。当然，现实中因实际情况千差万别，比例会有所变动，但中小城镇应该占据绝对比例。以美国为例，在美国35153个市镇中，20万到100万人口的城市有78个，10万到20万人口的城市有131个，3万到10万人口的城市878个，3万人口以下的小城市（镇）达34000多个。总体计算，美国10万人以下的城镇大约占城市总数的99.3％[12]，形成大、中、小城市（镇）相互配合的城镇体系。我国已经处在城镇化中期阶段，但城市体系金字塔结构并不合理。初步研究得出，中小城镇数量在地级及以上城市的数量比例在逐步下降，与合理的比例间的差距还在呈现扩大趋势。
按照最新城市规模分类标准，查阅历年统计年鉴数据，分析近10年来全部地级及以上城市中中小城市数量情况。
2012年，在289个地级以上城市中，有162个城市属于中小城市，比例为56.1%。该比例从2002年的74.1%下降到2012年的56.1%，减少了18个百分点，平均每年下降1.8个百分点。从数字明显看出，近10年来，全部地级及以上城市中中小城市比例一直处于下降状态，进一步发展下去会势必影响城镇体系结构的稳固，削弱大城市未来发展的基础。56%的比例与51.27%城镇化率所面临的问题一样，都与理想比例间的绝对差距较大，整个城市体系结构不平衡不合理，亟待优化和改进。发展中小城镇是完善城市体系结构的关键抓手，有助于形成一个合理的城市网络体系，推进城乡一体化进程。城市人口可能要增加4亿以上，这使得一部分现有的大城市规模会进一步扩展成超大城市，但也需要逐步形成至少上百个新的百万人口规模的大城市，这些大城市就要从现在的中小城镇中产生。按照城镇规模理论推演，也需要一批有突出的成长性的小城镇(县城和建制镇)生长为新的中小城市，抓住时机推进一批中小城镇建设，进一步优化现有城市体系结构。
中小城镇的发展，扩大了大城市的人口和产业转移的备选项，便于大城市“腾笼换鸟”，更好地承接国际高端产业转移进入，实现产业结构创新升级和城市有机更新，从而更好地发挥大城市区域辐射带动功能。发达国家的经验表明，随着大城市土地成本、劳动力成本、生活成本等逐步上升，大城市将逐步向“功能专业化”方向发展。换言之，根据城市发展规律，在市场经济的条件下，不同等级规模类型的城市会自动进行产业结构的调整优化升级，大城市则逐步转变成为服务中心和市场中心，中小城镇会成为制造中心。现在我国正处于大中城市产业结构的调整升级阶段，制造业特别是劳动密集型产业向中小城镇群集聚是未来发展趋势。大城市已出现人口和产业“双转出”趋势，加快中小城市建设，有利于不同等级城市的产业转移和升级。
中小城镇是城市与乡村联系的重要纽带，是统筹城乡发展的战略支点。截至2011年底，中小城市及其直接影响和辐射的区域，行政区面积达927万平方公里，占国土面积的96.57%；总人口达10.16亿，占全国总人口的75.4%[13]。从这个比例看，中小城市的发展关系到全面建成小康社会全局战略的实现。因为中小城市的发展水平速度如何，直接决定和制约着周边乡村的发展能力和水平。一个发达的中小城市，辐射能力强，就能提供更多就业增收机会，依附于中心城区的周边乡村地区，通过为中心区提供原料供应、配套服务等方式也能够提高收入水平和发展速度。从这个意义上说，要统筹城乡发展，就必须重视中小城镇的同步发展。
近年来部分大城市超常规“摊大饼”蔓延式发展，造成人口急速膨胀，超出城市承载力范围，导致交通拥堵、空气污染、资源紧张等一系列“城市病”问题愈演愈烈。以北京市为例，2009年实际常住人达1972万人，提前十年突破1800万人的人口规模控制指标，2012年底常住人口2069.3万[14]，超出1.15倍，导致水资源紧张的北京正如一个巨型章鱼，把它饥渴的触角伸向河北、山西甚至更远的丹江口，再生水、岩溶水、海水淡化水乃至黄河水亦已列入政府的考量范围[15]；与此同时，生活垃圾处理严重超负荷运作，农村人口的排污问题还可以通过大自然的有机循环来解决，而城市人口的排污只能通过人工工程来完成，成本相当高。事实上，其他特大城市如天津、上海、广州等也都如此，大城市的“城市病”顽疾治理成效与否已成为当前人们选择城市的一个重要的考量因素。在绿色低碳新型城镇化背景下，重新加强中小城镇建设，在某种程度上也是在“倒逼”效应影响下的一种顺应时代潮流的选择，可以有效疏散大城市人口，为“城市病”治本工程赢得时间和空间。
在新的使命和历史时期下，发展中小城镇不能再只是为新型城镇化而喊喊口号而已，更需要行之有效的措施，实实在在的实现人的城镇化。
1.完善优化公共服务与公共治理，增强中小城镇凝聚人口和产业的能力
一定规模的人口集聚是城镇发展的内涵和基础。一般理论认为小城镇人口应有5万人以上，镇区2万-3万人，才能达到基础设施和服务的门槛，初步体现聚集效应；超过5万人则对周边乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用；达到15万人口的规模时，聚集效应和扩散效应才能充分发挥出来。较为一致的结论是，至少有3万人以上的小城镇才能发挥集聚产业和人口的功能，但目前有此规模的建制镇不到1000个。李克强指出，目前小城镇数量多但规模小，1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人，集聚产业和人口的能力十分有限[16]。小城镇人口规模过小，必然造成发展空间和辐射区域狭小，城镇发展的后劲严重不足，无法形成规模效益和聚集效益，也会导致基础设施投资成本偏高而使用效率偏低，第三产业发展也难以形成一定的经济效益和社会效益。中小城镇优化公共服务与公共治理，都应以增强人口聚集能力和经济发展活力为重点，特别是户籍制度改革要及时、有序推进，为人口自由流动营造良好的制度环境。优化公共服务与产品供给，重点要体现在住房、教育、医疗、社会保障等方面，鼓励农业转移人口纳入保障体系。中小城镇建设还必须解决好基础产业的问题，利用产业带动就业，以业留人，开发利用清洁能源，坚持绿色低碳发展，进一步强化中小城镇宜居优势，吸引各类产业落地，创造更多的就业机会，绝不能依靠行政命令人为集聚人员，人为扩大城镇规模。
2. 完善城市群布局网络体系
在整个体系结构中，中小城镇比例少、平均规模小是最薄弱的环节。中小城镇要突破行政区划的狭隘视野和单体城镇化的旧观念，可适当进行乡镇合并。扩大小城镇的规模，是促进小城镇建设的重要措施。特别是在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，适当合并可有效避免重复投资、提高资源的集聚能力、减轻农民负担。构建区域范围内大中小城市功能互补、分工合作合理的产业有机联系，在空间上形成结构科学的城市网络体系，归根结底，就要求各种规模等级的城市，在金字塔不同层级的城镇，都要依据自身优势和文化特色，各自建立适合其发展条件的产业。中小城镇重新审视区位、资源、产业、文化和社会发展条件，在区域城市体系或城市群中找准特色定位，明晰发展规划，积极承接大城市服务业的溢出与转移，加快发展现代服务业，这是中小城镇持续发展的推力。
3.重视乡村经济，统筹城乡经济社会发展
国际经验表明，凡是城市化水平高的国家，其农业同样发达，农业部门的发达是提高城市化的基础。因此，要通过积极解决“三农问题”，着力提高农民的收入水平，优化农村环境，逐步缩小城乡经济差距，实现城乡统筹发展。资料研究表明，在美国现有的乡村，只保留某些乡村特征，在生产、生活方式上已经和城市没有什么差别，城乡进入了协调发展的良性循环。而在巴西，情况正好相反。在城市化过程中，片面强调城市的扩张而忽略了农村的发展，城乡之间存在着巨大的差距，社会问题突出，城乡二元经济结构严重阻碍了经济社会发展。正反两方面的例子表明，传统的偏重城市发展的政策倾向应该立即纠正，要落实统筹城乡协调发展的政策措施。在城市群体系中，无论是城镇中心，还是其周边的辐射区，都离不开辐射范围内乡村地区的发展。必须统筹发展，最终形成城市群良性发展的格局。加快中小城镇周边乡村建设，统筹城乡发展，是加快中小城镇建设的助力源泉。
4.更好发挥政府在新型城镇化进程中的引导作用
新型城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置。中共十八届三中全会提出要厘清政府与市场的边界，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。泰勃特模型认为，生产要素在空间上可以流动，政府间存在着一个政府服务的竞争性市场，企业和公众则“以足投票”，选择提供税收和公共物品最好的地方政府。中小城镇政府通过完善市场制度设计，不断优化政府服务，特别是在土地供给、融资和民生等方面深化改革，优化企业投资环境。对保证市场规范运行、促进持续发展的缺失因素，需要做好“加法”，建设统一开放、竞争有序的市场体系，形成良性的激励约束机制。注重引导企业居民“以足投票”，是中小城镇政府加快推进城镇化建设的重要抓手。
综上分析，以中小城镇发展为主导的新型城镇化战略，将会大力提高中小城镇对产业和人口的承载能力，是完善城市体系结构、有效缓解并治理“城市病”的战略思维方向。这不仅可以避免因利益格局变动引起的社会冲突，也能顺利推行城镇化制度的变迁，为城市可持续发展提供新动力。
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