近年来，随着经济社会转型期我国各类矛盾凸显，作为社会矛盾综合反映平台的信访领域亦因问题不断而备受关注。信访总量居高不下，进京上访人数随敏感节点周期性爆发构成维稳压力，一些信访问题长期难以化解从而发展为群体性事件和极端维权事件，维稳张力下信访所引发的次生冲突时有发生。这些现象的背后是我国信访体制的不完善以及相关冲突解决制度机制的缺位。必须深入分析这些问题产生的原因，从社会矛盾化解体系建设的高度，统筹协调，寻求整体推进各相关领域制度建设的一揽子解决方案。
一、我国信访领域存在的主要问题
2005年至今，我国信访总量已连续10年保持逐年下降趋势，但与此相反的是，信访压力不降反增。非正常上访和集体访数量居高不下，2013年非正常上访人次是前三年平均人数的4倍多，集体访人次和单批规模也增长显著，信访领域压力空前。同时，社会对信访的关注持续升温，上访妈妈唐云慧事件、信访“黑监狱”、劳教制度的废除、访诉分离改革等等都一再地使社会各界的视线聚焦到信访领域，信访工作越来越多地暴露在公众视线之下，理论界和学界对这一制度的反思和批判之声也日渐声重并有汇流成溪之势。
在信访总量中权利救济类信访占据了绝大多数，但权利救济的实际效果却并不尽如人意。信访机构面对的权利救济事项大致有4类：属信访受理范围的合理合法诉求、合理不合法的诉求、合理合法但不属信访受理范畴的诉求、不合理的信访诉求。第三类主要指涉法涉诉的信访事项，当前70%的信访都属于涉法涉诉信访，[1]虽然信访渠道无法化解，但仍有大量涉法涉诉类信访涌向信访口。排除不合理诉求外，前两类诉求也同样化解困难。首先，根据信访条例规定，信访人对行政机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织、提供公共服务的企事业单位、社会团体、村委会和居委会等组织及其人员的职务行为提出意见建议，或者不服其职务行为的，可以向有关行政机关提出信访事项。这类信访诉求由信访部门协调相关职能部门给予答复解决，但事实上这些问题的解决与否主要取决于政府职能部门，信访部门很难实施有效的协调监督，结果往往是信访事项在信访部门和职能部门之间反复往来而得不到解决。其次，合理不合法的诉求多由政策导致，由于政策设计不合理、政策滞后，或政策不连贯，造成部分群体利益受损或不公，如一些历史遗留问题，国企转制遗留，以及拆迁、移民、征地过程中的政策性补偿标准不一致引发的信访事项。这类信访事项和诉求具有合理性，上访人认为自己理由充分因而反复上访，但政府部门缺乏相关法律政策依据，解决起来有心无力，最终导致这类访户长期滞留在信访体制内成为重复访的“老访户”，这种于理有据但于法不合的权利救济诉求在不修改政策的情况下仍难以解决。
1.信访部门责权不匹配
信访机构最初的性质是党和政府的秘书机构，主要功能有三：一是政治符号功能，体现中国共产党及其领导下的中国政府一贯所秉持的密切联系群众的政治主张和态度；[2]二是政治参与功能，通过了解民意来完善制度、修正政策，[3]以及政治动员、检举控告等；三是权利救济功能，弥补我国建国之初制度不完善的短板，以非制度化渠道实现民众权利救济。历经60年变迁，信访已从一个秘书机构发展成为政府的一个职能部门，权力日渐扩张，职能，尤其是权力救济职能不断强化，近年来更被中央在维稳问题上寄予厚望。但从机构职能和法定权力来看，信访部门的主要职责是信访事项的程序性受理、协调处理、检查监督以及以此为基础的政策咨询，是一个程序性受理和监督机构而非解决问题的机构。信访权利救济诉求的直接责任主体是职能部门，信访部门只是综合协调和监督。由于二者间无直接的行政隶属关系，信访部门既不掌握政策，也无权解释政策，更缺乏有效的协调手段。而在监督方面，党政体系内有纪律检查和效能监察，信访监督从合法性上来源于《信访条例》，法律层级不高，权威性不足，而且信访条例除了对信访失职、渎职行为通报等原则性规定外，并无进一步的具体规定，信访监督几乎很难落实。所以信访综合协调权的行使几乎完全取决于职能部门的态度和配合程度，虽然2004年我国建立了信访联席会议制度，但也仅限于一些重大和复杂事项，信访部门缺乏推动工作的有效手段和抓手。国家信访局2014年2月宣布终止“信访排名”制度，但这一明显存在弊病的制度得以运行10年之久也从一个侧面反映了信访部门的尴尬。
自1951年建立信访制度至今，从最初的秘书机构发展到今天成为“信访政治”，[4]我国信访制度改革一直是被推着走的，缺乏整体性的制度思考和设计，设计出发点暧昧模糊，局部制度在运行中与整体制度目标相背离的现象时有发生。
——信访考核制度。《信访条例》规定各级人民政府要建立健全信访工作责任制并纳入公务员绩效考核体系。中央推出的包括信访排名、通报、约谈等在内的各项信访考核制度事实上是这一条规定的细化，但对职能部门在信访工作中是否失职、渎职，信访机构只能从程序上认定而难以进行事实认定、监督和追责，中央只能通过对地方领导和信访机构考核实行间接施压，结果导致信访事项实际责任人和被考核者错位的情况。而且这种压力信访体制一方面导致地方政府将这种压力转嫁给信访人，想方设法采取手段，甚至以限制信访人人身自由等方式来阻止信访人进京上访；另一方面，这项制度也为部分来访人与地方政府和信访机构进行博弈提供了制度基础，使得地方政府在处理信访问题时处于被动地位。在信访责权不匹配的情况下，未来的信访责任体系建设若把握不慎，极易陷入相同的泥淖。
—— 信访救助资金制度。该项制度始于2009年，由中央财政和地方自筹相结合，目的是为了解决信访疑难个案，通常用于以下几种情况：于情有理但于政策法规无依据的合理不合法信访事项；符合政策规定应给予解决，但难以划分责任主体，或责任主体已消失或责任单位无条件解决的历史遗留信访事项和疑难信访事项；特殊上访对象的临时救助和重大活动期间的特殊信访事项等。[5]制度设计初衷是基于对信访人权利的尊重和救助，实践中也确实化解了一些长期难以得到解决的信访积案，但这项制度本身也存在不少问题：一是这种“曲线补偿”制度本身于法无据，资金救助的做法仅限于实践而从未在国家制度层面予以合法化。二是标准过粗。资金使用带有很强的自由裁量性，弹性过大，局部存在根据资金量确定救助事项和人员的资金使用“倒着走”的现象。三是制度在实践中扭曲变形，成为地方政府“花钱买稳定”，用“赎买”方式“息诉罢访”解决社会矛盾的手段，但这种行为不仅不能从根源上化解矛盾冲突，而且会产生鼓励部分信访人“缠访、闹访”的负面效果，导致制度目标的偏离甚至背离。
——非正常上访制度。限制非正常上访，尤其是重大会议前后和敏感时期非正常上访活动，是当前中央和地方信访工作重点之一。限制“非正常上访”的主要依据是《信访条例》第十八条和二十条，但它作为法律概念从未出现于国家的正式制度之中，而是多见于领导讲话或者政府工作文件。限制“非正常上访”的目的在于规范信访行为，其处罚依据是《治安管理处罚法》和《刑法》，信访部门和公安部门理应分工明确，“非访”既然不属于信访受理范围，则应由公安部门以《治安管理处罚法》和《刑法》为依据进行管辖。但事实上，信访机构出于维稳需要深度介入非访事务，如到民政救济场所统计登记“非访”人上访事项和诉求，对地方进行非访量的考核等等，不仅大大增加了信访的责任，而且该责任与信访考核、信访救助资金等制度相互作用下，反而使“非访”成为部分上访群众与地方政府博弈的手段，不仅不利于规范上访行为，反而在一定程度上有可能对此种行为产生形成反向激励，出现适得其反的效果。
3.相关体制制度不完善，信访作为集中体现社会矛盾的平台不堪重负
从功能上看，无论是政治参与还是权利救济，信访都应该只是其他制度和渠道的补充，但由于相关制度并不完善，信访渠道被迫承担了许多原本不属于自身的职能。从政治参与看，我国当前民众政治参与的渠道主要有各级人民代表大会制度的建议和提案制度、质询制度，政协的建议和提案制度、审议和讨论制度，[6]以及部分政策制定过程中的听证等制度。由于这些制度设计和运转中的不足，导致其不能有效反映群众利益和诉求，实践中群众很少主动选择向人大代表反映意见建议，而是更多地选择“找政府”，由于信访部门是政府汇集意见建议的主要渠道，所以“找政府”就成了“信访”，信访作为一个政治参与“补充渠道”在基层群众那里事实上承担了“主渠道”的功能。
权利救济方面，除信访之外，我国当前主要的权利救济途径有调解、仲裁、行政复议和司法诉讼，除对调解结果不服外，以上各项都不属信访受理范畴，但由于我国司法体制和制度不完善导致大量问题流向了信访领域：例如司法不独立导致司法判决不能完全排除地方党委和政府干预，群众认为找法院还不如找政府管用；地方法院受结案率和受理能力等因素影响，诉讼申请不能全部得到立案，群众无奈只能走信访；司法领域的寻租和腐败行为使得诉讼的隐形成本过高，群众宁愿选择成本相对较低的信访等等。基层群众“信访不信法”，即使在被拒绝受理的情况下，还一次又一次地求助于信访部门，并不完全是群众缺乏“法治”观念或信访制度设计所致，更多的是由于司法体制改革相对滞后，难以承载或解决群众权利救济的诉求所造成的。
三、系统改革、多头并举解决信访问题
当前解决信访问题大致有信访扩权和信访回归两个方向，但二者都非解决问题的根本之道。一方面，信访扩权并不现实。首先，扩权后的信访部门与监督部门和职能部门将不可避免地产生职能重叠和冲突等新的问题，这本是我们在政府职能转变中力图要解决的，如果改革出现这一结果只会让问题变得更为复杂。其次，信访领域的问题千头万绪，如果将信访职能扩大，以期能够彻底解决这些问题，信访将成为一个“不管部门”，职能边界过于宽泛，既不科学也不现实；再次，信访作为一种替代性的冲突解决机制，本身具有非强制性、第三方的特征，意图赋予其在解决问题上的强制性权力与其作为这一功能性制度安排的定位相冲突，而且解决问题并不等于消解矛盾，只要冲突一方愿意，随时可以各种理由重新发起这种协商协调议程。因此信访扩权并不可为。另一方面，信访回归是信访体制改革的方向，但不是解决信访问题的根本途径。信访在我国是一个“托底”制度，当群众表达无路、求决无门时，信访作为一个几乎没有门槛的制度，是群众可以表达意见、疏导不满的最方便和直接的途径，如果信访将这些诉求都拒之门外，会进一步扩大上访群众的心理失衡甚至导致冲突行为的产生。信访领域单兵突进的改革难以从根本上撬动信访问题的解决，例如访诉分离、逐级上访制度贯彻实施后，赴京非正常上访中“涉法涉诉”的访民直线上升，到人大、中纪委等部门进行上访的数量也相应增长，上访群众只是从“正常访”变成了“非访”，从到信访部门上访变成到其他部门上访，总量并未有质的减少，单从信访部门这一个统计口径是无法实事求是地反映社会矛盾化解总体情况的。因此，无论是信访扩权还是信访职能回归都不是解决信访问题的根本途径。信访问题。不仅仅是信访自身的问题，而是社会矛盾发展变化和国家的冲突解决制度综合作用后所显现出来的一个窗口，信访领域的问题需要多领域综合配套才能得到根本解决。
当前信访体制改革以“法治化”为主要方向，但除此之外，还应进一步推进以下几项改革。一是弱化信访维稳功能。维稳是当前信访工作重点，但由于信访渠道在解决问题方面的实际效果不尽如人意，信访维稳在实践中转而变成以减少信访量、控制进京上访数量、减少非正常上访量等为内容的“指标维稳”，信访部门依靠自身力量难以解决，只能将压力转嫁给地方和信访人，这种压力信访体制不仅给地方政府和信访部门带来巨大的工作压力，而且容易在信访部门自身和上访群众之间形成张力，产生信访次生冲突，与制度设计初衷背道而驰。二是取消信访救助资金制度，将其纳入其他赔偿或救助体系。
2.进一步完善和扩展群众政治参与渠道
逐步完善人民代表大会制度、政治协商制度等群众参与国家政治经济生活和意见表达的主渠道，增强人民的“代表性”，完善立法制度和议事规则，推进政府重大决策公开听证制度改革，确保人民群众，尤其是基层民众的意见和诉求能够得到表达，法律法规和公共政策能够真正体现群众的利益和诉求。
3.大力推进司法体制改革，使得信访依法“退出”后司法能够接盘对接
推进司法独立，加强司法系统廉政建设,科学简化民事诉讼程序，确保司法公正便民，探索法律救助和法律援助制度改革，真正让群众能够“信法”，并且能够打得起官司，从而使“涉法涉诉”信访回归司法领域后能够切实得到公正对待和合法解决。
4.构建和完善政府责任体系
信访考核监督工作推进困难的关键不在于信访部门权力的大小，而在于信访事项所涉真正责任主体，即职能部门问责困难，只有构建完善的政府责任体系，明确政府各项事务中的责任边界，并在此基础上建立政府绩效管理和行政问责制度，使政府各项工作责任明确，问责有据，责任有属，这样不仅能确保信访责任落到实处，而且能从根源上减少行政不作为、乱作为等引起的信访问题。
5.多元治理，社会参与
我国在社会矛盾化解方面主要依赖于政府和正式制度，较少有社会组织参与，但国内外大量的实践表明，将社会组织，如慈善组织以及特殊群体救助、政策参与、心理干预等领域的社会组织纳入社会冲突治理体系，能够有效弥补正式制度难以覆盖少数群体等能力不足的问题，构建多元治理格局，对化解社会矛盾具有积极意义。
参考文献
[1]关注涉法涉诉信访改革[EB/OL] .中央电视台朝闻天下，http://news.cntv.cn/2014/09/12/VIDE1410481081681798.shtml.2014-09-12.
[2] 吴超.新中国六十年信访制度的历史考察[J].中共党史研究，2009(11).
[3] 孙大雄.信访制度功能的扭曲与理性回归[J].法商研究，2011(4).
[4] 肖唐镖. 信访政治的变迁及其改革[J].经济社会体制比较,2014(1).
[5] 吉林积极探索建立信访专项资金救助制度[EB/OL] .中国网络电视台新闻中心，http://news.cntv.cn/20110102/100767.shtml.2011-01-02；我市建立信访救助专项资金制度[EB/OL] .云南保山新网，http://www.baoshan.cn/1/2009/08/03/23@9460.htm.2009-08-03.
[6] 常健，田岚洁.公共领域冲突管理的制度建设[J].国家行政学院学报,2013(5).
[基金项目] 国家行政学院重大科研课题“现代政府的基本理论及其建设研究”子课题二“现代政府结构研究”。
