2016年8月22日《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》发布，并向社会启动1个月的公示期。 该草案有两点引入注目：一是将上海2040年人口调控目标设定为2500万；二是要求上海规划建设用地负增长。我们认为，这两个规划目标，都有悖于以人为本的原则，而且严重脱离实际，如果真的实现，不仅会制约上海的经济和社会发展，也会恶化上海市民的生活品质。
一般来说，一个国家的人口越多，其首位城市的人口也会越多。从这个角度来看，上海的人口规模明显偏小。在各数据源中，Demographia（2013）的城市聚集体定义最具经济学意义和可比性。该数据源把城市聚集体定义为空间上连成一片的建成区，其面积主要根据卫星地图按统一的规则计算，人口数则将次级相关行政区域的人口统计数据加总后扣除农业人口得出。
中国是全世界人口最多的国家，而上海是中国人口最多的城市。但根据上面的数据源，上海建成区的2177万人口（不含建成区以外人口和农业人口）在全球仅排第5位，远低于日本东京的3724万，甚至低于韩国首尔的2287万。
我们使用Demographia（2013）中国、朝鲜以外的数据，根据各国的总人口、人均GDP和土地面积来拟合该国人口最多城市的人口数量。根据这一拟合关系，上海作为中国人口最多的城市，其建成区人口规模的估算值为5000万左右。由于中国、朝鲜以外几乎没有哪个国家会刻意控制人口规模，上述5000万人口的数字，可看成从国际比较角度对上海自然均衡人口的估算。这意味着，作为十多亿人口国家的最大城市上海，也许需要按照约5000 万人的规模来规划，才可能达到经济意义上的均衡，充分发挥出中国人口的规模优势。
但在那些把人口当成负担的人来看，别说5000万人，就是3500万人也会压垮上海。但这实际上只是一种固步自封的幻觉。在现实中，没有任何一个城市曾被人口压垮。相反，城市的盛兴往往表现为人口增长，而衰败才表现为人口萎缩。上海常住人口在1980年仅1152万，那时的规划者很难想象2000万人的上海。但30多年来，上海常住人口从1152万增至2415万，上海并没有垮掉，而是变得更好：从1980年到2015年，上海人均GDP从1829美元增至15290美元，人均住房居住面积从4.4平米增长到18.1平米，地铁线路从无增至14条；民航旅客发送量从1990年的200万人次增至2015年的近5000万人次。
当然，这些进步首先得益于经济发展。但如果上海这30多年里成功地将人口控制在1200万人以内，即便全国经济发展水平与现在一样，上海会比现在更好吗？可料想的是，上海的财政收入会不到现在的一半；公共福利和社会保障会因为人口更老化而更差；地铁里程会因为财力和需求较小可能不到现在的一半，平均行车间隔时间更长；空气质量也未必更好；根据中国环境监测总站上2015的数据，人口少得多的扬州的空气污染就超过上海。由此合理推断，把人口规模被人为控制在2500万以内的上海，比起自然生长出来的5000万人口的上海一定会差得太多。
如果没有控制，上海人口会无限增长吗？其实不会。城市的意义在于人口集聚带来工作和生活效率的提高。在给定的交通等技术条件下，人口过多，边际效应就会变差，在自然状态下也就不会继续扩张。城市大小和交通条件紧密相关，一般人能够忍受的每天通勤时间（来回）上限也就是三至四个小时。当然，如果交通等条件继续提升，城市空间则可能会继续扩张，人口会继续增加。五六十年前，世界上最大的城市大概只有1000万左右，今天世界最大的城市有3700万人。
长期来看，我们无法预料未来的城市规模会多大，就像200年前，没有人可以想象人类会出现几千万人口的城市。但可以肯定的是，如果人类出现更大规模的城市，那只会伴随着技术水平的进一步提升和生活条件的进一步丰富和改善。按照自己有限的认知去设定城市人口的上限是在冒充上帝，不仅被自然和经济规律的现实所否定，更会伤害无数人的利益。
由于创新及经济发展有很强的聚集效应，世界上的科技和文化创新中心都集中在少数几个都会区。而一个国家或区域的人口规模优势，往往体现在对本国或本区域最具人口吸附作用的中心城市的经济活跃度上。就像生命体的进化反映在细胞的分化和在体内的积聚，形成功能明确的不同器官，经济体的发展和提升也需要人口的专业化和地域上的聚集。强制性要求人口在全国范围内均匀分布相当于迫使细胞在生命体内均匀分布，其后果是经济效率的损失乃至经济机制的退化，就像一个器官分明的生命体被迫退化成体内细胞均匀的一堆肉。
截至2015年末，上海市常住人口为2415万人。如果到2040年要把常住人口控制在2500万人，那意味着从2016到2040这24年中，上海市常住人口平均年增不超过3.54万人。从操作性来说，这个目标大概只能通过严控户口审批来实现。2008年，时任上海市委书记俞正声在当地两会上发问：“上海为什么没有出马云这样的人？” 其实，更关键的问题是，“马云这样背景的人在上海创业，他能轻松得到上海户口吗？”没有户口意味着在购房、孩子上学等一系列问题上都会面临困境。即使创业者能在上海拼搏几年，他也未必在上海做真正的长远打算。
当然，控制城市人口规模并非只是上海的决策。十八届三中全会确定了市场在资源配置中的决定性作用，但同时却提出严控特大城市人口规模，这相当于否定了让市场来决定人口的流动。相对于庞大的体量，中国在种族、语言和文化上的内部差异性很小，但在隔离性的户籍制度下，中国的城乡和地域差距不仅远大于发达国家，也远高于印度等发展中国家。这种现象对中国的整体发展特别是内需的提振尤其不利。经脉畅通才能健康，各种要素的充分流动才能促进经济结构的优化。比起财和物，人是更核心的要素，人的自由迁徙对经济的健康发展更重要。
实际上，每个个体和家庭才最了解什么才是最适合自己的选择。让城市成为公平、公正的平台，由不同个体和家庭根据自己的意愿，动态地、实时地、互动地，自适应地决定自己在哪里工作和生活，最终形成的群体智慧要远胜过任何一个规划的推算，更胜于某些人根据自己的偏好甚至臆想所做的决定。因此，城市和发展思路应该是顺应经济规律；规划的意义在于尽量准确地预测人口和经济的变化，并依此来规划公共服务和基础设施，而绝不应该是以某种规划的预测值来作为控制人口的理由。
规划和公共政策的宗旨应该是服务民众。如果规划失误导致公共服务不足，那应该对规划者问责，并采取补救措施提升公共服务的供给，而不是去让民众来承受预测失误的代价。公共政策的出发点首先应该是对每个个体和家庭的影响，不是去满足某种推算甚至是臆想的目标。一个政策哪怕只严重伤害到少部分人，那也不应该强制推行。从这些角度来看，设定人口控制目标并采取措施来实施，完全违背了预测和规划的本意。这类似于父母预测现在身高110厘米的孩子一年内会长5厘米到115厘米，然后根据这个预测来订制衣服，但实际却发现小孩长了8厘米，因而就去强制小孩节食让他缩回3厘米；如果小孩不从，就不惜代价对孩子拆骨削皮将他的身高控制在115厘米以内。
根据上海老龄科研中心的预测，到2018年，上海户籍60岁及以上老年人口将突破500万，2020年将超过540万人，且将随着时间推移持续扩大。如果到2040年上海真的将人口成功控制在2500万人以内，那上海届时的人口结构将空前老化，这将严重削弱上海的活力，让上海在创新方面会被人口结构要年轻得多的、创业氛围也更好的深圳以及拥有政治、科技、教育等优势的北京远远抛在后面。人是跟着工作机会走的，而大城市得益于人口集聚优势往往更容易创造工作机会。除非在未来25年里，上海的发展相对于其他省市陷入低迷，否则上海常住人口可能大大突破2500万人的规划目标。
尽管规划草案提出要对公共设施和公共服务配置弹性预留，以应对不同情景下的城市实际服务人口的合理需求，但以2500万人作为2040年控制目标为基础的规划难以避免会造成学校、医院等公共服务以及道路、地铁等基础设施的供给不足。即便能够限制常住人口增长，但随着城际交通网络更加顺畅，上海作为华东最发达的医疗和教育中心，会吸附越来越多的区域人口来寻求医疗和教育服务。这本身也可能加剧就医难和上学难以及交通堵塞。
与人口控制目标同样离奇的是，规划草案竟然要求建设用地总规模负增长。这里的建设用地涵盖城乡，虽然低效利用的农村建设用地转换成城市用地还有较大空间，但用地总规模负增长的要求，无疑将进一步人为加大上海建设用地的短缺。
其实，上海并不真正缺地。2015年上海仅耕地面积就还有1800多平方公里，相当于现有建设用地的60%。市场经济之下，其没有必要保有耕地来满足某种人为设定的农业自给率。 就算非常强调国家独立自主的新加坡也没有这么做。上海更没有必要去牺牲本地居民的生活质量来维持名义上的农业。
将这些土地用于提升生活环境，建设更多的住宅、商场、学校、医院、公园和各种公共设施，让愿意来上海奋斗的年轻人能够安居乐业所带来的使用价值和社会效益，将远远超过将这些土地用于农业所创造的价值。由于一线城市的人均占地面积通常要小于中小城市，更小于农村，让愿意在上海奋斗的年轻人能够在上海成家立业，养儿育女，而不是回家乡去购买或者建造一年住不了几天房屋，从全国范围内来看其实会节省大量土地。
上海地处长江口，面向大海，围海造地潜力巨大。几千年来，上海60%的土地是靠围填海形成的；从1949到2010年，上海圈围了大约1100平方公里，相当于目前上海建设面积的40%。如果保持1949-2010的每年围填海约20平方公里的速度，仅此增加的土地按目前上海的建成区人口密度，每年就足以容纳20万人口，是当前规划上限的6倍。可以说，规划草案要求建设用地负增长，完全属于作茧自缚，自限发展空间的小农思想，与上海作为一个国际大都市应有的格局相去甚远。
在这种人为制造的土地紧张的气氛下，最近上海土地拍卖市场上，一天内出了三个创下区域最高价的“地王”，让业内人士感叹上海正在进入10万+的房价时代。虽然土地出让价格和房价的暴涨短期内会给上海地方财政带来丰厚的收益，并让房产拥有者感到自己的资产在水涨船高。但实际上，这种靠紧缩供给而推涨的房地产市场所起的作用，不过是社会财富的损害性转移，把财富从那些真正推动技术进步和提升效率的价值创造者的手中，转移到土地控制者的权力以及更早购买房产的幸运者手中。这种转移就像对空气收税一样，既不会提升整体民众的生活品质，更不会带来任何社会进步。相反，它只会严重扭曲经济发展的激励机制，并让城市中最有活力的年轻人丧失希望。
香港与新加坡在土地利用上的不同态度及其后果值得上海深思。香港陆地面积为1106平方公里，2015年人口为730万。虽然人口密度高达每平方公里6600人，但观念偏向、法律限制和利益博弈等因素导致香港土地利用极为吝啬，甚至大量的工业和农业废弃土地都被长期闲置。迄今，香港的建设用地仅占全域面积25%，建成区人口密度为全球最高之一，用于居住的土地不到全域面积的7%。土地供应的严重不足，导致房价居高不下，致使房地产业畸形发展，成为香港的支柱产业之一；2016年福布斯香港富豪榜前10位有6位来自房地产业，整个社会贫富差距极为悬殊。与房地产业的表面繁荣形成鲜明对照的是香港居住条件的低下。根据香港政府统计处的数据，2015年，香港人均室内居住面积在2015年仅为13.1平方米，为发达经济体中最低，也远低于中国大陆。最兴盛的行业提供的却是最低下的成果。
相比之下，新加坡陆地面积719平方公里，2015年人口为554万，人口密度每平方公里7705人，比香港更高，只是新加坡的地势比香港更为平坦。尽管土地资源同样稀缺，新加坡并没有把土地当成敛财的工具，而是注重宜居和土地资源可持续性，细致规划，充分利用。目前，新加坡建设用地占全域面积72%，用于居住的土地达全域面积14%，均为香港的两倍以上。特别是，新加坡政府通过组屋和私宅相结合的政策，实现了“居者有其屋”的目标。新加坡的房价低于香港，房地产业也没有成为新加坡的支柱产业，但新加坡人均住宅面积却达27平方米，为香港两倍；而且新加坡境内居住环境优美，被世界誉为“花园城市”。
与香港相比，新加坡不仅拥有更好的居住条件，经济发展水平也大幅领先。从1990年起，新加坡开始加强创新密集型产业的发展，吸引了大量的高技术人才。在1980年，新加坡人均GDP略低于香港，到2015年却比香港高出45%。虽然导致两地发展发展差异有很多原因，但对土地利用和创新的不同态度是一个非常重要的因素。两地的比较似乎表明，对土地的严格控制虽然来钱容易，但长远来看将严重抑制创新和经济的健康发展，拉低经济发展速度，加剧贫富差距，大幅降低民众的生活品质。上海规划草案要求建设用地负增长，比起香港有过之而无不及。这似乎说明，上海的规划思路并不是想走新加坡那种靠创新推动的，建设宜居城市的道路，而像是要走一条比香港更为极端的，最终可能榨干城市活力的道路。
上海的面积是新加坡的8.8倍，土地也比新加坡更为平坦，但上海2015年的居住人口只有新加坡的4.35倍。如果按新加坡花园城市的标准来建设上海，上海可以容纳4900万人。上海的规划草案试图把未来25年的人口总增长控制在3.52%以下，而域内人口密度几乎是上海两倍的新加坡对人口的态度呈现了天壤之別；新加坡国会于2013年2月通过《人口白皮书》，提出在2030年前要使新加坡人口从530万增长30%，达到690万。为了实现这个目标，新加坡对内加大鼓励家庭生育多个孩子的配套奖励，对外则增加移民数量。按人口密度来计算，新加坡690万的人口目标相当于上海6000多万人。
如果说新加坡的政策是把人口当成宝贵的资源，上海规划草案留给人们的印象是在把人口当成负担来抑制。目前在上海工作的年轻人中，外地户籍人口已占到一半左右；这些人是自我选择来上海，是创新和创业最活跃的力量，但严格的人口控制和土地限制政策，将使得上海变得更加拥堵和封闭。高不可攀的房价以及对学前和学制教育的投入不足，让他们难以在上海安居乐业，被迫少生甚至不生孩子，其中很多人最终可能不得不离开上海。
实际上，人在不同环境下会有不同的机遇和成就。来上海奋斗的潜在人群大部分来自更偏僻的地方。如果上海实现了其人口控制的目标，很多高附加值的企业和高薪工作乃至相应的消费都会消失或者根本没有几乎形成，这种损失对迫切需要创新和创业的中国经济转型来说难以估量。
控制大城市人口是犯了限制生育一样的错误。人不仅是城市的负担，更是城市的贡献者，而且平均意义上贡献要大于负担，否则人口更多的城市不可能更发达。实际上，交通拥挤、入学难和污染等大城市病，完全可以通过合理的规划和切实的措施来治理和解决。人口更多的城市，公共资源的使用效率也更高，因而更有条件解决大城市病。东京、纽约等巨型城市聚集体就较好地解决了城市的交通和环境问题。
创新和技术进步的最根本性动力是需求。更多的人口会给城市的软硬件建设带来更大的需求，成为激励创新的动力和孕育技术进步的环境。上海如果能成为全球人口最多的城市，由此激发出的创新机遇将无与伦比，虽然面临巨大的挑战，但也可能奠定上海在国际创新的地位，不仅引领国际超大城市的发展方向，也有利于促使中国经济更上一个技术台阶。
在信息时代，人口的规模优势越发重要。城市规模越大，各行各业的人才就会聚集得越多，思想碰撞和交流就越频繁，创造力就越旺盛。世界各国的创新都不成比例地集中在最发达城市。中国最好的创新型企业和人才也都集中在上海等几个一二线城市。因此，合理的城市化的策略绝对不是仅仅发展中小城市，而需要进一步加大对特大城市的投入，充分发挥中国人口的规模优势。上海应该放弃限制外来人口的思路，而致力于成为一个更大的城市，让更多的人来上海安居乐业，生儿育女。如果上海能吸引到更多的人口，那么上海会重新焕发青春活力，爆发出更大的创造力和创新力。无论是上海还是中国其他城市都不应该忘记，人，也只有人，才是城市之本。
