工业社会是一个组织化的社会，个体通过组织来参与社会生活，也通过组织的活动来制定公共政策。适应社会分工的需要，工业社会生成了一个协作体系，官僚制组织就是协作系统的集中体现。20世纪的官僚制获得了自觉的发展，几乎包揽了现代社会中所有的组织。除了行政部门这一典型的官僚组织之外，议会也随着理性化的发展而逐渐成为官僚组织。尤其是在20世纪中期之后，政策运作的重心从政治转移到行政领域，行政国家出现，这时更加突显出一点：公共政策生成于官僚组织之中，也依托于官僚组织来运作和执行。官僚制是工业社会所建构起来的协作体系的一部分，集分工——协作于一体，在理性化的追求中不断地专业化和职业化，并通过协作与专业化的发展来满足工业社会的生产和生活需求。相应地，形成于分工——协作系统中的公共政策也寻求专业化和职业化的发展，以此来凸显技术理性，但这使得政策过程简化为一个线性的流程，在政策过程被划分为不同阶段，由不同部门来分别承担时，政策过程也碎片化了。在应对复杂性不那么高的政策问题时，分工——协作的政策过程尚能通过其科学化和专业化的优势来应对，但时，当面对高度复杂性的政策问题时，线性的政策过程却只能导致政策失灵的发生。这时需要转变组织范型，合作制组织因应而出。
一、基于官僚制开展政策过程
农业社会是一种分散的生产和生活状态，社会生活没有被严格地组织起来，职业化的官僚也没有出现。随着工业化进程出现的分工和分化，官僚制逐渐发展起来并成为一种值得研究的组织现象。虽然官僚组织在农业社会中就具有了初步的形态，到工业社会时期，官僚组织已经有了一个很长的发展历程，但只有到韦伯这里才实现了官僚制的理论化和自觉化。根据韦伯所划分的三种权威类型，官僚制建立在合理——合法型的权威基础之上，组织的法律和规则确立起一种普遍遵守的秩序，不同层级和不同职务的人都平等地遵守组织规则的约束。这就是说，只有在法理型统治的国家中才能产生具有合理性的官僚制，只有基于对法律的平等遵守才能产生官僚制的权威，而普遍的法制化与程序化，先进的科学技术和发明，以及专门的文职阶层，这都是在工业社会中才真正出现的，因此，官僚制只有在工业社会中才发展成为一种典型形态。韦伯展示了一种典型化的官僚制，使得官僚制成为了一个横扫公共领域和私人领域的基础性的组织类型，也使得官僚制走上了组织自觉发展的道路。
近代社会的发展是一个追求理性的进程，所有的社会生活领域都表现出对工具理性的追求和形式合理化的进程。反映在组织上，那就是要求组织拥有形式合理性，正是在这一驱动下，官僚制组织得以迅速成长和发展起来，并据此开拓出了科学化、技术化的道路。在社会理性化的过程中，官僚制不仅囊括了教会、国家、军队等组织，而且扩展到了传统的政治领域中，政党和议会也逐渐发展成为官僚制组织，以适应理性化的追求。根据政治——行政二分框架，政策的制定是以议会为主要领域，议会是集中民意和表达的环节，是一个充满着政治纷争和利益争斗的政治领域。代表作为选民的诚实的“公仆”，代表大众意愿在议会中开展活动，这是实现环式民主的一个重要环节。但是，随着社会事务的日趋繁杂，人们对代表的要求不仅仅是忠实选民意愿并进行表达了，而是对代表个人的才能提出了要求。“随着代表们所从事的事务日趋繁复，对个人的某些才能（如演讲才能和丰富的知识积累）提出了更高的要求，这样，在产生代表机构时就不可能再如先前那样盲目授权、按照姓氏笔画或者长幼排序，因为如今的代表机构若想完成一些特殊的职能，其成员代表必须具备某些特殊的个人才能。”[①]这样，代表是因为其掌握的专业技术和职业技能而当选，而不仅仅是忠实于选民利益就能当选。随着时间和经验的增长，代表的专业化和职业化得到增强，但在注重代表们的专业技能的同时，却拉开了代表与选民之间的距离，代表逐渐与选民分离开来，而是形成了一个更加专业化和职业化的技术团体，也是一个脱离了选民意愿的团体。另一方面，为了获得选举的胜利，政党也在不断发展，表现为其组织俞益严密，领导也逐步地职业化了。对于任何政党组织来说，当其发展到一定程度时，都需要一群专门从事职业党务活动的人，这些人可能是通过选举产生，但是一经生成就会长期任职，从而成为处理事务的永久性代表。结果就是，无论是议会还是政党，最终都是以官僚组织的形式出现，政治领域逐渐官僚组织化了，政策制定演变为官僚组织的运作过程。
到20世纪，进步、科学、效率成为了社会发展的主旋律，理论研究者与实践改革家都致力于通过应用科学的方法和概念，或者通过一般性科学规律的寻求，使得政府过程显得更加科学和高效。在科学化与技术化的推动下，官僚机构取得了长足的发展，反过来进一步推动了组织的科学化与技术化。在罗斯福新政之后，总统掌握了大量的政策制定权，原本属于立法机构的政策制定权开始向行政部门转移。加上战争的刺激，行政机构不断发展壮大，加大了与立法部门争夺决策权的力度。立法部门作为政策制定的主要阵地的地位逐步丧失，即使行政部门不享有正式的决策权，至少也掌握了实际的政策创制权。大量的官僚因为掌握着信息和技术，对所处理的事情具有丰厚的专业知识，因而实际上控制了来自上面的首脑所能做出的决定。“缺少理解必须制定的政策的相关技术，也缺少理解和管理这些政策所要求的时间。政治行政官员必须依赖文官来形成政策和对部门管理提供建议。”[②]对于议会来说，本来保留着制定政策的权利，但是替代方案的形成和设计，以及执行政策都是行政机构的功能，议会作为政策制定者的权利实际上被剥夺了，或者萎缩成了仅仅是选择这个或者选择那个的表达。
与立法权的萎缩相伴随的是政府所关注的问题的质量和数量上的增长。立法部门的主要精力集中在讨论、辩论和对各种观点进行全面公开的考虑，这样，立法部门实际所关注的问题数量上非常有限。“1979—1995年间，英国议会平均每个会期通过的法案约为55个；这些议案中约有一半是涉及巩固和解释已有法令或者重新组阁的问题。”[③]另一方面，立法机构面对的通常是一些社会重大问题，对此他们往往只能规定政策的方向和大纲，而具体的细节问题却需要行政部门来完成。“1979—1995年间，尽管议会平均每个会期制定55项法律，但是平均有2000个解释法律的法律文件出台。”[④]即便是具有高度专门化的立法委员会，所招募的人员不具备处理大量复杂问题的能力和技术，他们很少能够收集到独立的信息资源为立法部门提供决策参考，而是依赖于官僚机构所提供的信息。“当政策制定和执行管理的职能充分一体化在总统办公室内行使的统一的命令结构时，赋予公法的决定法律效力的裁量权就为总统所有了。司法部长是他的下属，司法部以及联邦政府的所有雇员都是他的雇员。”[⑤]政治——行政二分框架被打破了，官僚机构不再是威尔逊当初所设定的一个专注于追求技术的净土，而是成为了决策的中枢，变成了政治申诉的对象。政策过程依托于官僚制来运转，也被携裹在工业社会理性化的洪流中，形成了追求理性化和科学化的线性流程。
官僚制思想一经形成，就与效率捆绑在了一起。“对于支持改革和政府重组的美国人来说，官僚政治意味着高效，高效就意味着好的政府。”[⑥]而如何来实现效率呢？按照工业社会的思维，这是通过分工和专业化发展来实现的。“劳动和专业分工常常被认为是有效的组织原则。大家通常认为，当任务单一、能力较高时效率就高，或者把相似的任务分门别类时效率较高。”[⑦]分工的基础版本可以追溯到亚当·斯密那里，斯密观察到，一个未经培训的工人，一天也就制造一枚大头针，而当工作被分解到几个不同的步骤之后，生产效率大大提高了。分门别类是现代科学发展的基础，分工和分类被视为是专业化和科学化的前提，也是实现效率的基础。泰勒的科学管理原理给公共行政提供了科学的思想，但是却是在韦伯这里科学的思维才落实到公共行政实践中。官僚制左右分科、上下分层的科层制模式恰好构成了一个分工——协作的体系，这一体系适应了现代社会对科学和理性的追求，被认为是实现效率的组织范型。官僚制基于专业化的分工来实现技术进步和效率，乃至成为一个纯粹的技术系统。
分工必然带来专业化与职业化的发展。分工越细，就越促进专业知识的发展，也就越能显示出分工系统的科学化与合理性。随着官僚制的发展，组织中的专业化、职业化不断细化与深化，组织成为一个由掌握了不同专业知识的专家所构成的技术体系。组织中的职位都是实现科学分工的结果，都是由具有专业知识与技能的专家和职业代表来执掌，并且每一职位都会通过定期的培训来进一步提升其专业化能力。“无论是何种情况，这些原则的运用与实施必须有专业的训练，才可能达到完全理性的地步。因此一般而言，仅当一个人具备了适当的专业训练之后，才有资格成为这个组织化团体的一员，才有资格接受正式职位的任命。因此，无论这个组织是政治性的、宗教性的、经济性的——特别是资本主义式的——或其他的性质，任何一个理性化组织的行政干部，都是由‘官员’组成的。”[⑧]技术专家和职业代表与显得忙碌且无能的选民形成鲜明对比，进而拉开了他们与政策对象之间的距离。而且专业化的发展也使得不同部门、不同专家只能专注于自己分内的事情，而无法了解对方的技术和知识，因而在部门之间和专家之间产生了无法逾越的壕沟。每个人在自己的专业领域中深化和发展，并以此来确立自己在组织中的地位，官僚组织也表现为无尽的细化和碎片化，却反过来将此视为是科学化的体现。
二、官僚制基础上线性的政策流程
官僚制形成了一个上下分层的有序的组织流程，这是出于最大效率地实施上级命令的需要。也就是说，正是为了有效实施上级命令，组织内部设立了支配与服从的格局以及自上而下的政策流程。斯科特将官僚制理念视为一种典型的理性系统视角，在理性化的观点中，“组织被认为是系统地将我们生活的各个方面理性化的工具——被计划、被系统化、被科学化、使其更加有效和有序及接受‘专家’的管理。”[⑨]而理性系统必然追求控制与效率。“理性系统视角高度推崇控制——参与者中一部分人通过显而易见或比较隐蔽的手段决定另一部分人的行为。大多数理性系统论者认为这样的安排是理性的：控制是引导和协调实现特定目标的手段。”[⑩]科层组织的发展符合理性化的趋向，但是这种理性化只是一种片面的工具理性，只是考虑实施上级命令的最大效率，在此追求中，科层组织必然发展成为利维坦式的组织，权力向上层集中，政策运行成为一个标准的自上而下的运作流程。“组织是寡头统治的温床。在任何组织中，无论它是一个政党、工会组织，还是其他任何类型的协会，其贵族化倾向是显而易见的。组织的结构在赋予自身稳定性的同时，却使组织化的大众发生了深刻变化，完全改变了领导者与被领导者之间的关系地位。组织使得政党或专业工会分化为少数领导者和占人口大多数的被领导者。”[11]上级对下级做出指示，下达命令，由下级来遵照上级指示执行政策，同时接受上级的领导和监控，这是一个自上而下的政策流程，也是一个单向度的管理系统。
官僚制的理性化发展将政策过程纳入到对专业知识和技术理性的追求中。基于分工和分层的体制，政策过程也被阶段化和程序化。根据代议制的环式运作，议会与行政部门承接不同的政策过程；在官僚机构内部，政策过程也被分为不同的步骤和环节，每一环节由不同的部门来完成，整个政策过程就是一个清晰有序的线性流程。具体而言，政策过程被划分为不同的阶段，每一阶段都有规定的运作主体以及设计好的程序步骤，每个行动都被分解并且行动的方向、力度和时间都被固定下来，也就是说，政策过程完成程式化了。程式化最大限度地消除了主观随意性，使得政策过程成为一个客观中立的科学生成的流程，成为一个按部就班的流水线。政策科学就是在这一框架内实现的。“科学思维认为主观思维是无效的。科学思维坚持，客观思维是做我们其他人习以为常的事情的必要过程。其目的是证实世界的连贯性。它以我们其他人认为不必要的热情，寻求着百分之百的确定性。”[12]为了维护分工的成果，官僚制通过制度化形成了标准程序和统一形式，政策过程表现为一个科学框架内发现客观问题并加以解决的过程，所有的步骤都有标准化的依据，所有的社会问题都被标准化处理，正是基于官僚制，政策过程集中体现了工业社会的理性追求。
为了实现统一指挥，官僚制组织内部更加重视上下级之间的命令——服从关系，因此，基于职能分工所形成的纵向条条系统成为了组织运作的最主要流向。同时，横向的部门之间缺少交流与合作，信息往往由各部门收集并从底层向高层集中，只有位于最高层的领导者才能掌握关于决策的各个部门的信息，然后制定政策之后再自上而下地执行。信息是决策的血脉，掌握了信息就等于掌握了资源，掌握了决策权，通过信息的流向可以看出，最高层官员掌握着整个组织的发展方向和目标。“如果官僚组织确实是单一的，则对各种行为的控制权几乎都集中在最高官员的手中。”[13]整个组织形成了一个金字塔式的集权体制，权力掌握在最高层，并通过层级之间的控制来保障上级的命令得到实施。恰好是上下级的层级节制，被视为是保证效率的关键。“组织的集权化始终是迅速做出决断的重要保证。一个大型的组织本身就是一架难以启动的重型机器。当我们治理的对象是分布于广阔地域范围的人口时，如果在每一个问题上都要征求他们的意见，不仅会浪费掉大量的时间，而且征求到的意见也往往是模糊的、不明确的，而时间的紧迫性要求及时做出决断。所以，除非所要做出的决策只是为了应付时事，否则，真正的古典意义上的民主是无法实现的，因为后者将延误采取行动的最佳时间，使党组织无法与其他政党联合行动，并在政治上失去应变能力。”[14]这也就是说，官僚体制中所实现的决策的高效是通过控制和集权来实现的。事实上，只要存在层级节制，只要组织内部分为中心和边缘，那就必然存在政策的线性流程，自上而下的政策过程必然意味着管理和控制。“从官僚制改革家的视角看政府，控制是高效行政的生命源泉。控制被认为是如此的重要，以至于任何旨在加强控制的想法都被用来支持通过实践深化、推广官僚制改革这个论点。这些实践包括会计系统、预算冻结、重组、报表要求以及许多减少公务员判断机会的方法。”[15]
正是基于此，我们可以得出这样的结论，尽管官僚制所体现出来的是科学化追求，但从本质上看，官僚制是一种统治的视角。对于统治的视角，张康之教授是这样做出解释的：“在韦伯那里，官僚制首先是作为一种统治工具而存在的，然后才被作为一种管理组织来加以探讨。这就是官僚制的统治视角。”[16]韦伯是基于支配类型的考察提出官僚制，他是从统治的意义上去思考官僚制的，在韦伯那里，并没有通过组织来达成公共利益的观点，而只是让组织适合统治的需要，是把官僚制作为一种统治制度，这就使得官僚制从一开始就是作为一种统治的工具。官僚制可以为任何主子服务，革命者或者侵略者都可使得官僚制为其服务，从中可以直接推导出官僚制的统治视角。官僚制强调理性，追求科学，但所强调的只是一种工具理性，组织的科学化与专业化都是服从于政治统治的目的的。甚至可以说，对于官僚制组织而言，其政治统治正好是通过职能分工和专业化来实现的。“一个刻板僵化的组织，它的管理手段就是等级、保密、规则、距离和分割，其主要游戏（最小类型的）为保护性的游戏。这样它就无法，至少在现阶段，无法采取分散的结构来更好地控制和处理它与‘动荡的’环境之间的关系所引发的冲突和问题。”[17]科学化的路径恰好成就了自上而下的管理和控制的有效性，而且科学化路径还用来掩饰了控制的直白。
农业社会对社会的管理依赖于权力，通过权力来对异质因素进行驱逐和压制，但工业化以来，这种方式逐步失效，社会转而依靠制度来实现管理。管理是基于分割和隔离之上的，分区管理通过制度固定下来。“法律服务于排斥与驱逐的权力行使方式也就逐渐让位于从属于隔离需要的权力行使方式，通过隔离而对治理对象进行“分区管理”，进而谋求对他们的规范化管理。”[18]在这个隔离的过程中，所体现的是高超的控制能力，这也是农业社会中的权力所无法做到的。农业社会中往往以地域为界限将社会分割开来，而工业社会在打破了地域的边界之后，又通过更多的无形的分割线来进行分类和隔离，以适应于一种更加高级的控制体系。“我们从一种驱逐、排斥、放逐、使边缘化和镇压的权力技术，过渡到一种总之是积极的权力，一种进行制造的权力，一种进行观察的权力，一种获取知识的权力和从其自身的效果出发自我增值的权力。”[19]同样的，组织的专业化和职业化使得部门之间、人与人之间被隔离开来，这是为了科学和分工的需要，但也使得人变成了流水线上的一个螺丝钉，人被片面化了，人的存在只是适应自上而下的管理程序的需要。马克思主义者认为，组织中的分工和对工作的分解，不是为了提高消费，而是将工人的决定权转移给管理者，使得工人隔离开来，并被有效控制下来。
不仅是组织内部在理性化过程中逐步割裂开来，组织与组织之间、组织与社会之间也隔离起来。通过职能分割的官僚体制，处处都呈现出克罗齐耶等所描述的法国的省级系统的情形：“每个单位都被系统的压力固定在其位置上，对其他单位的事完全不感兴趣。只有同成为竞争对手的临近单位或者同上级单位，才有兴趣保持尽可能少的交流，因为当它要依靠上级单位的时候，它必须顺从上级单位。它通过巧妙地使用这种交叉控制，来增长它的优势，通过这种交叉控制，它将可以为它的影响力讨价还价。”[20]结果就是组织之间的隔阂越来越大，政治组织越发的孤立，相应的，整个政策系统更加碎片化。
随着官僚组织的发展，专业化和职业化更加深入，专家的知识和技能越发细化，但却更少地关注到事情的全部和整体。关于政策问题的完整的认知被分割了，官僚组织所应对的变成了一个个具体的细小的技术问题，而就是无法还原为完整的政策问题的。另一方，日益加深的专业分工，也使得信息的传递和协调更加困难。几乎所有的部门都各自为政，整个组织无法形成一个统一的目标，也无法开展统一行动。官僚组织看似一个完整的系统，但这一系统内部却是支离破碎的。部门之间、层级之间都设置起高高的壁垒，官僚体系发展成为一个庞大的割裂的组织。归根结底，“官僚制组织就是工业社会协作体系的缩影，是协作结构和体制的典型表现。”[21]协作不同于合作，协作体系只是为了各自的目标而开展的暂时的表面上的协作，协作不会成为人们行动的最终目的，协作行动也无法形成一个真诚的合作的整体。“当一个人的工作变得高度专业化时，他会在与之相关的狭窄行为领域投入越来越多的精力与兴趣，或者投入到与这个领域相关的信息的获取上。甚至他的教育与思考习惯也会被改变以适应这个领域。结果，他渐渐对其他领域的认识越来越少，并且对世界的理解与其他专业人士所持的理解的差异也日益增强。他自己的领域中存在的需要与问题，鲜明地展现在他面前，因此看起来要比其他专业领域存在的那些问题真实得多。因此，这些存在差异的信息，会夸大自身专业的相对重要性。”[22]人们各自夸大自身专业以及所在部门的重要性，最终是为了在政策过程中提升自己的竞争力，使得自己的意愿和利益被转化到政策中。因此，官僚组织中运行的政策过程是一个竞争的博弈的过程，是一个为了自身利益最大化而开展交易和大显神通的过程，最终，政策能够体现多少公共利益，则是无人来关注的了。
组织与社会完全脱离开来，政策主体与政策对象相脱节。“任何官僚制都在追求的这种职业内部人的优势，都会通过对它的信息和意图的保密手段而进一步增大。官僚制行政总是倾向于排斥公众，尽可能隐蔽它的信息和行动不受批评。”[23]在技术专家看来，政策对象因为不具备专业知识而自然地不能参与到政策过程中，否则不仅会影响到政策达成的效率，而且会破坏政策的理性。“对于官僚体系而言，来自外部的力量，如公民，常常被官僚感知为事务，或者被感知为以某种方式设计的项目中或管理发展中的客体。公民与公民组织被看作是社会统治和市场经济发展的障碍，公众被理解为一种客观的现象，这种客观现象高于或超越于公民体验和公民感知等主体现实。当行政管理者以抽象概念来感知现实的社会世界时，他们就很难再真正地理解现实的公民和社区或促进社会的民主化了。进一步而言，当行政管理者在没有包容公民，特别是没有包容那些被行政决策影响着的非政府组织（NGO）和公民，而着力将现实客观化的时候，他们就会否认公民参与建构社会现时的能力；以这种方式，行政管理者就低估了其他构建各种社会选择的力量，而这一力量其实就根植于人类的社会实践之中。”[24]为了实现所谓的理性，官僚制堂而皇之地走向了民主的反面。代议制民主所设计的环环相扣的政策过程，却因为组织的碎裂与分割而碎片化了，碎片化的政策过程无法有效处理政策问题，相反导向了政策失灵的结果。
三、合作制组织中的政策过程
工业社会分工——协作的体系集中体现到了官僚制，而通过官僚制又反映到政策过程中。与分工——协作体系相一致，政策过程是一个分工基础上开展协作的过程，与官僚制的统治视角相一致，政策过程体现为一个自上而下的线性流程。线性的政策流程适应了工业社会追求理性化、形式化、同一性的需要，使得政策过程有序的开展，但同时却使得政策过程碎片化，政策产出零散化了。协作只是一种表面上的状态，部门之间、个人之间所开展的实质上是竞争，是为了各部门自身利益的考虑而参加集体行动。虽然通过协作，竞争不至于使得组织四分五裂，但也不可能将组织真正整合成一个整体。协作不可能产生真正的合作，自然也不可能使得破碎化的政策过程成为一个顺畅的合作的流程，也不可能将不同的观点整合为一个总体性的方案了。在统一和一致的表象之后，内部实则是分裂的。
而高度复杂性的政策问题是以一个整体出现，无法分解，也无法被简约为单一的技术或者学科，因此需要做出整体上的规划与应对，这时，协作——分工体系自然失效了。“单凭单个组织的努力往往无法承担起这类具有高度复杂性和高度不确定性的任务，而是需要通过与其他组织的合作去承担这类任务。”[25]合作制组织的概念被提了出来，并被作为替代和超越官僚制的组织范型。合作制组织超越了作为协作系统的官僚制组织，而是转变为一个真正的合作行动体系。合作成为了组织的最高目标，公共政策是合作的结果，而不是各部门之间相互竞争和妥协的产物。“合作本身就是一种社会生活，是人之为人的标志。所以，合作就是目的，人的其他活动都是合作的前提，是为了合作关系的形成和健全而做的历史性准备。”[26]合作制组织就是合作行动开展的载体，其中运作的政策流程也会分为不同的阶段和步骤，但是分工不是为了实现秩序和有效管理，是出于合作的目的，最终政策过程成为一个合作的行动过程。
基于合作制组织的政策过程是一个开放的行动过程。官僚制组织是有着严整的边界的，因而必然是封闭的，而合作制组织消除了边界，是开放的。官僚制组织中存在于层级、职能以及其他结构方面的边界把人员、任务、流程分割开来，而合作制组织要将所有的边界擦除，成为一个无边界的组织。“对于很多组织来说，无边界的行为听起来充满了危险。毕竟，它意味着把决策权从管理者向一线工作者转移，意味着倾听客户的声音并改变我们的产品和供货系统以满足他们的需求，意味着与供应商结成伙伴关系而不仅仅是告诉他们该做什么，意味着与公司的其他部分结成联盟而不是捍卫各自的势力范围。当所有这些合在一起时，它就意味着经理、主管和领导者的角色发生了根本性的转变——从控制者和权力象征向激励器、催化剂、啦啦队长和辅导者转变。所以，这不是一种容易的转变。然而，在21世纪的环境中，做出这样一种转变已不再是我们可以选择的了。”[27]这里的无边界并非是组织就不存在任何的边界，事实上，一个组织必然会存在边界，包括开放的组织体系也会有边界。合作制组织要消除边界，指的是要使得组织之间、层级之间、部门之间更有穿透性，交流与沟通不再有障碍，从而使得政策流程的运转更加顺畅。在合作制组织中，组织边界也会存在，但边界的作用不再是封锁和垄断。“与官僚制组织相比，合作制组织应当具有充分的流动性特征，在组织结构上应当具有充分的弹性，而且，这应当成为合作制组织的优势，使它可以在信息获取等方面实现对官僚制组织的超越。在合作制组织这里，信息以及其他流动性资源都能够在组织成员、部门间的沟通和协调行动中发挥更加充分的作用。就信息而言，合作制组织将会使信息无碍地流动，不被任何层级、任何部门所封锁和垄断。”[28]决策过程所需要的信息以及各种各样的资源可以通过多种渠道在组织中共享，共享是合作的前提。可以说，合作制组织所要造就的也就是拉希（Lash）和厄尔利（Urry）所描述的“非组织化的资本主义”现象，以灵活的工作模式和合同制的安排取代了官僚制的治理结构。“在合作制组织中，合作的原则不是根源于以往组织形式的严密分工和等级结构，反而恰恰蕴含于组织结构的弹性和灵活性之中。”[29]
合作制组织具有多种组织形态，但最为关键的是，合作制组织是一个合作的行动系统。“在合作制组织这里，组织和部门都不是稳定的存在状态，在某个环境中和某项任务的承担过程中，组织会以部门的形式出现，而在另一环境中和承担另一任务时，部门又会以组织的形式出现。其实，在广泛的社会合作体系中，组织的合作网络已突破了组织与部门的区分，组织间的合作意味着组织不再拥有严格意义上的部门，而是出于合作的需要进行临时性的组合。”[30]各部门和组织之间可以根据需要灵活地组合或者拆分，组织模式与政策流程没有一个固定的结构与形式，而是顺应解决政策问题的需要进行随机的调整和演变。部门之间的协同行动不再是一个问题，出于信息和资源整合的需要，组织之间的壁垒已经消失，专业之间的门槛随时可以被跨越，技术和科学消除了自己的傲慢情绪，为了合作的目的被整合在一起。只有在作为一个一体化的组织结构形态中，公共政策才能形成一个基于不同专业知识和技术之间互相补充互相融合的整体性的方案，也才能建构起关于政策问题的总体性的视角。
合作制组织消解了官僚制组织中心和边缘的区分，形成了一个去中心化的结构，这是一个消除了霸权和傲慢的合作的平台。官僚制组织依靠中心——边缘结构确立起了一种命令——服从的关系，造就了一个自上而下的政策流程，使得政策过程中体现的是统治者的权力与控制。但是，正如唐斯所看到的，“没有人能够完全控制一个大型组织的行为。”[31]高层在想着如何控制下级的行为，而下级却在思考如何逃避这种控制，最后，所出现的平衡就是上下级都能接受的一个点，在这个点上，上级的命令得到了一定的服从，下级也能获得一定的自由裁量空间。但是，下级所获得的自由裁量空间并不就是表明下级享有自主权，相反，这是上级所努力要消除的地方。这样一个上下级关系中，政策流程是自上而下地发起和执行，也是一个上下级之间博弈和斗争的过程。官僚系统中处处都是这样的对立和博弈，以至于部门之间、组织之间表面上看起来是整体系统，而实质确实分崩离析的。公共政策过程作为一个系统的流程，基于碎片化的组织构造也必然呈现出破碎化的状态，最后的政策效果是可想而知的了。
在合作制组织中，合作是最高的目的，任何权威和控制都不再存在，组织呈现出一种网络化的结构。合作制组织可以类比为福克斯和米勒所提出的公共能量场。“在能量场中，却呈现出一个源头多元化的公共氛围，犹如太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来。燃烧产生的能量以波的形式向外传导，进而作为一个整体影响到整个领域，也影响到其他潜在的火焰点。”[32]公共能量场不是一个抽象的概念，它包含着情境、语境以及历史性，在此之中人们真实的参与和合作。决策不再是最上层统治者的独白性话语，而是分散到各行动者的合作行动中。“采取这种方法的整个基础就是：承认真正的权力是组织中不同层次的人们所共同拥有的，而不是居于官僚金字塔的顶端的人所独有的。”[33]上级与下级、官僚与公众不再是对立的，也不再是中心——边缘的结构，而是位于一个平等的位置上，为了解决政策问题而走到一起，为了解决政策问题而开展合作。政策过程也不再是一个线性的流程，而是表现为一个灵活多变的合作的行动过程。事实上，越是无定形的组织形式，越是结构化程度低的组织，越是能够更好地适应高度复杂性的社会环境。“环境越同质、越稳定，组织的正式化和层级化程度就越高；环境越多样化、越常变，正式化程度低和有机化程度高的组织就越能适应。”[34]
协作系统中的行为最终是为了实现各自的利益，而合作系统建立在共生共在的观念之上。每个人除了关注自己的利益，也形成了一种他在性的观念，而且正是在他在性的观念下获得自主性。“在合作制组织这里，人们不是为了某个具体的和临时性的目标而走到一起并开展共同行动，而是出于共生共在的要求而开展合作。合作既是出于解决人类所面临的一切根本性和重大问题的需要，也是一种生活状态，是在生存与生活的目的相统一的条件下做出的选择。”[35]合作制组织是一个非控制导向的组织，并非表明组织中不存在分工和协作，而是分工与协作是为了合作的目的。当协作被合作所代替，意味着人的解放。在协作系统中，人只是受到压抑的消极的客体，而在合作行动中，人转化为了具有责任意识的也拥有一定的自我管理能力的积极的主动的行动者。每个人都带着热情与责任参与到政策过程中来，这将促进知识的累进升级和创新，也将推动公共政策的创新。
基金项目：本文为江苏省社科基金项目“大数据条件下公共政策评估研究”（16ZZB002）以及江苏服务型政府建设研究基地项目AE89372&AE15001_21的阶段性成果。
[①] [德]罗伯特·米歇尔斯.寡头统治铁律[M].任军锋等译，天津：天津人民出版社，2003:24.
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[③] [美]B·盖伊·彼得斯.官僚政治（第五版）[M].聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社，2006:18.
[④] [美]B·盖伊·彼得斯.官僚政治（第五版）[M].聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社，2006:19.
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