编者按
环境问题涉及重大公共利益，潜藏社会稳定风险，直接影响社会和谐。环境立法应当充分认识我国社会转型期和环境敏感期共存、环境风险高发期与环境意识升级期叠加的严峻形势，妥善应对环境问题日益突出、公众维权意识日益增强的新挑战，并有所创新，积极探寻保障公共环境权益的新机制。环境公益诉讼，是公众通过合法程序，化解重大环境纷争的有效途径，应予大力推进。
目前，推进环境公益诉讼已经成为社会共识，特别是新通过的《民诉法》修改决定增加了“公益诉讼”的规定，更成为环境公益诉讼制度建设的新起点。正在研究之中的《环保法》修正案，应当在《民诉法》新规定的基础上，进一步明确环保部门和环保社会组织提起环境公益诉讼的主体资格。
何谓“公益诉讼”？顾名思义，是指为了维护公共利益而提起的诉讼。它是公共利益损害的一种民事救济机制，主要适用于出现了民事侵权行为，致使社会公共利益遭受民事性质的损害，但没有合适的原告提起诉讼的特殊情形。
针对民事侵权损害，一般是由直接受害人提起诉讼。在某些特殊情形下，民事侵权行为即使损害了社会公共利益，或者侵害了不特定多数人的共同利益，但没有合乎资格的原告提起诉讼，公共利益也因此难以得到保障。
在我国，出现这种情形的根源，在于公有制造成的民事主体缺失，即所谓人人都是主人，但每个人又都不能行使所有权。根据我国宪法规定，我国实行自然资源的公有制。对于水体、海洋、空气、土壤等公共环境要素，普通个人不能行使完整的所有权；行政部门并非环境资源的当然所有者，其行政管理权也是有限度的。
例如，某个企业的排污行为造成环境污染，行政部门固然可以依法对其实施责令限期治理等行政处理，或者依法做出罚款、停产等行政处罚；直接的污染受害人可以就其个人遭受的损害提起赔偿损失等民事诉讼；司法机关还可能对构成犯罪的严重污染行为追究刑事责任。但是，对污染环境造成的社会公共利益损害，行为人还应当承担赔偿国家损失等民事责任。
问题在于，公共利益或者国家利益受损，谁来担当原告角色呢？
对公共环境的民事损害，个人固然可以就其遭受的直接损害提起私益性质的民事诉讼，但却不能为了社会公益提起民事诉讼；如无法律特殊授权，行政部门一般无权直接裁决民事赔偿等责任，也不能作为直接受害人向法院提起民事诉讼；司法机关基于“民不告、官不理”的原则，对民事案件通常也不会主动干预。因此，我国现行民诉法欠缺的仅仅是自己不是直接受害者，但想以自己的名义，代表公共利益或者不特定多数受害者提起民事诉讼的主体资格。
正是针对公共利益受损而原告主体缺位的情形，公益诉讼制度应运而生。为了保障社会公共利益，国家通过立法授予某些机关、社会组织以原告资格，并通过公益诉讼程序维护公共利益，就是一种法律主体的弥补。
近年来，在各方面的推动下，建立环境公益诉讼制度，逐步形成了社会共识，特别是全国“两会”代表、专家学者、环保组织持续不断地呼吁，环保部门大力推动，司法机关大胆实践，环境公益诉讼取得积极效果。万鄂湘、梁从诫等全国政协委员，吕忠梅、黄细花等全国人大代表，先后提出多项相关建议和议案，新闻媒体对环境公益诉讼做了大量宣传报道。
2005年12月3日，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”显而易见，最高行政机关明确鼓励“社会团体”提起环境公益诉讼。
2010年6月29日，最高人民法院印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》提出，“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。”最高人民检察院的态度也非常积极。由此可见，最高司法机关明确认可“环保行政部门”可以提起环境公益诉讼。
正是在这样的背景之下，最高立法机关对《民诉法》的修改也吸纳了环境公益诉讼制度。
设立环境法庭、受理环境公益诉讼案件，成为司法机关近年来强化环境司法、支持环保事业的重要举措。无论是环境公益诉讼的制度建设，还是司法实践，都取得良好法律效果、社会效果，同时也产生积极的环境效果。
在国家立法缺乏明确规定的情况下，贵阳市及其所属清镇市法院积极探索，自2007年11月20日正式揭牌以来，在全国最早成立环境法庭，受理和裁判环境公益诉讼案件，并注重环境公益诉讼的制度建设。无锡、昆明等城市和海南、云南、重庆、浙江、江苏等省高级法院领导，高度关注环境保护，联合检察院及公安、环保等行政部门，制定了专门规则，指导环境公益诉讼实践。在此过程中，最高人民法院、环境保护部密切协作，对环境公益诉讼实践给予了大力推动和指导，并于2010年5月31日联合印发《水资源司法保护工作座谈会纪要》。具有代表性的环境公益诉讼指导性文件见附表1。
据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼至少17起，原告主要涉及检察机关、环境保护等行政机关、环保组织三种类型。具体案件情况见附表2。
全国人大常委会及其法制工作委员会对环境公益诉讼的社会呼声以及司法实践高度关注，并在研究修改民事诉讼法的过程中给予了积极回应。不过，有关起诉主体的核心措词经历了重要变化。
［一审稿］2011年10月29日，全国人大常委会第23次会议对《民诉法》修正案草案进行一审，随后向社会公开征求意见。草案对公益诉讼制度作了专门规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”
［二审稿］2012年4月24日，全国人大常委会第26次会议对《民诉法》修正案草案进行二审。二审稿中，将此前规定的公益诉讼的主体由“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。
［三审稿］2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第28次会议三审通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。此决定规定：增加一条，作为《民诉法》第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
《民诉法》修改后，有关机关和环保组织，针对污染环境等损害社会公共利益的行为，将可以据此提起诉讼。这是我国“公益诉讼”制度建设的突破性进展，因而也成为这次民诉法修改的一大亮点，更成为我国环境公益诉讼制度建设的新起点。
2011年8月环境保护部向全国人大环资委提交了《环境保护法》修正案建议稿，建议确定环保专业组织的环境公益诉讼资格，并提供了论证材料。环境保护部的建议为：“因污染损害公共环境利益的，经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，可以依法向人民法院提起诉讼，要求污染者承担侵权责任。”全国人大环资委研究认为，公益诉讼问题应由全国人大常委会在《民事诉讼法》修订中统一考虑。
在《民事诉讼法》修订过程中，公益诉讼制度成为各方面关注的热点问题之一，全国人大法工委进行了大量认真调研，并通过专家座谈会、部门座谈会等形式听取有关方面意见，通过公开征求意见也收到大量反馈。法工委还专门听取过环保部门的意见和建议。
关于建立公益诉讼制度，事实上存在“一个共识、一个焦点”。一个共识，就是社会各方认为有必要规定公益诉讼制度；一个焦点，就是谁可作为起诉主体。
关于起诉主体，无非行政机关、检察机关、社会团体和公民个人四类。特定国家机关(包括行政部门、检察机关)，经过法律规定明确授权，当然作为公益诉讼主体。至于公民个人，由于环境污染等领域的公益诉讼大多涉及到复杂的技术，需要配置专用设备，并经过专门技术培训，进行符合标准规范的监测、采样、分析、化验，专用设备和相关费用都很高，这些因素会严重限制普通个人的有效诉讼能力，实际诉讼难度很大。至于环保社会团体，有兴趣，也有能力。据民政部统计已有几十万家，另外还有各种未取得注册登记的草根组织，数量太大，应予适当限定。
修改《环保法》：将环境公益诉讼进行到底 关于公益诉讼，《民诉法》修改决定的表述是：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
但是，哪些“法律”可以规定公益诉讼的主体？哪些“机关”、哪些“社会组织”可以纳入法律规定的主体范围？除了污染环境，破坏资源领域能否适用公益诉讼？这些问题依然有待环保法律进一步明确。
1.哪些“法律”可以规定环境公益诉讼主体？——《环境保护法》
民诉法明确规定了环境公益诉讼、消费者权益保护两类公益诉讼。关于消费者保护公益诉讼，法工委有关领导在《民诉法》修改决定通过之后曾经明确指出：立法机关正在抓紧修改《消费者权益保护法》，并正在研究当消费者权益受到侵害的时候，哪些涉及到保护消费者的组织有权提起或适宜提起公益诉讼。
由此可以推想，既然立法机关认为侵害消费者权益的公益诉讼主体由《消费者权益保护法》规定，那么侵害环境权益的公益诉讼主体也就应当由《环境保护法》规定。
因此建议：国家立法机关在研究修改《环境保护法》修正案草案时，积极回应环保要求，顺应社会呼声，并吸收环保司法实践经验，对环境公益诉讼主体做出明确规定。
诚能如此，则能普遍适用于水、大气、噪声、固体废物、放射性、海洋等各个环保领域的公益诉讼，其他专项环保法律则无需分别规定。很难设想，在综合性的《环保法》之外，还有哪部其他单项环保法律更适合规定环境公益诉讼。
关于环境公益诉讼，我国个别单项环保法律已经有零星规定。1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”
据此，“依照法律行使海洋环境监管权的部门”，可以提起海洋环境公益诉讼。根据海洋环保法的规定，这些部门具体包括五个部门，即所谓“五龙闹海”：国务院环保部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门、军队环保部门，此外还有沿海地方政府行使海洋环境监管权的部门。
因此建议：目前正在修改综合性的《环保法》，应当在海洋环保法和新的《民诉法》基础之上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关，做出统一规定，其他单项环保法律则无须再做分散规定。建议具体表述为：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门”，对污染环境等损害社会公共利益的行为，可以提起诉讼。当然，法律也可以授权检察机关提起环境公益诉讼。
毫无疑问，这是最为敏感、因而也是争议最大的问题。“社会组织”的具体名称林林总总，如社会团体、民间组织、民间机构、公民组织、非盈利组织、非政府组织(NGO)等等。根据环境保护部2010年发布的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，“环保社会组织是以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织，包括环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等多种类型。”
社会组织具备四个突出特征：一是非政府性，这使它区别于各种政府组织或者官办团体，因而表现出社会性；二是非赢利性，这使它区别于赢利性组织，因而表现出公益性；三是专业性，这使它得以聚积一定数量的专业人才，因而具有较强的活动能力；四是合法性，这使它区别于各种非法组织，因而具有合法开展活动的主体身份。
根据我国民政主管部门的分类，社会组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。截止到2011年底，全国登记在册的各类社会组织共有45.7万个。其中：社会团体25.3万个，民办非企业单位20.2万个，基金会2510个。可见，社会组织包含社会团体；社会团体是社会组织的主要组成部分，但并非其全部。
正因如此，正式通过的《民诉法》修改决定将草案中的“有关社会团体”修改为“有关组织”，意在包括社会团体之外的其他社会组织。法工委领导在有关修改说明中明确表示：至于哪些组织适宜提起民事诉讼，可以在制订相关法律时进一步明确规定。
因此建议：正在研究修改的《环保法》，应当在民诉法基础上，进一步明确规定：“依法登记的环境保护社会组织”，对污染环境等损害社会公共利益的行为，可以提起诉讼。
目前做出这样的规定，不仅具有诉讼法的基础，而且具有很强的可行性，环保组织必将成为环境公益诉讼的主力军。《2008年中国环保民间组织发展状况报告》显示，全国现有经过正式登记注册的各类环保民间组织3539个。比较活跃的环保民间组织，有中华环保联合会、自然之友、地球村、污染受害者法律帮助中心、公众环境研究中心、绿家园、达尔问、绿色流域、阿拉善SEE生态协会等。如中华环保联合会目前每年提起10起左右环境公益诉讼案件。
4.破坏资源、损害生态能否适合提起环境公益诉讼范围？——不应限于环境污染
《民诉法》明确规定的环境公益诉讼范围为污染环境，即“对污染环境……等损害社会公共利益的行为”，可以提起诉讼。事实上，在环保领域，损害公共环境利益的行为，主要有三种基本类型：一是污染水、气等环境要素，二是破坏森林、矿产等自然资源，三是损害湿地、物种等生态系统。可见，民诉法明确界定的环境公益诉讼范围是不完整的；同时，民诉法关于公益诉讼范围的规定又是相对开放的，即“污染环境……等损害社会公共利益的行为”，其适用前提是“损害社会公共利益”。
因此建议：有必要在作为环保领域基本法的《环保法》中，在民诉法基础上，将破坏资源、损害生态行为，纳入环境公益诉讼的范围。具体范围可以表述为：对“污染环境、破坏自然资源、损害生态系统等损害社会公共利益的行为”，可以提起诉讼。(作者：别涛 环境保护部政策法规司)
民事诉讼法(2012年8月31日修正)第五十五条对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
侵权责任法(2009年12月26日通过)第六十五条因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。
环境保护法(1989年12月26日通过)第六条一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
第四十一条造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。
海洋环境保护法 (1999年12月25日修订)第九十条造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。
对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
水污染防治法 (2008年2月28日修订)第八十八条因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。
环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005年12月3日)提出：“健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”
《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(2010年6月29日)提出：各级人民法院应当“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。”
《2008中国环保民间组织发展状况报告》
中国环保民间组织总量已达3500余家
根据中华环保联合会发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》，由于中国各级政府的大力扶植，中国环保民间组织近年来发展迅速，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家。其中，由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家，港澳台地区的环保民间组织约250家。
随着环保民间组织的壮大和发展，环保民间组织在从事环境宣传教育、推动公众参与、监督企业履行社会责任、参加环境维权等方面都起到了积极的作用，成为政府环境保护工作的有益补充。
