“文化侵略”？“文化移植”？
“众所周知，英国的教育体制在过去25年来发生了很大变化，其中一个重要的变化就是引进了学校发展计划。令人高兴的是，通过英国国际发展部的资助，和英国剑桥教育公司的技术投入，英国教育领域中的一些经验能够在中国教育体制建设和发展中发挥一些作用。我坚信，这种模式的合作代表了中英两国的利益，中英甘肃基础教育项目的经验就是一个极好的例子。”
2004年9月兰州召开的《学校发展计划国际研讨会》开幕式上，来自英国国际发展部（DFID）的代表Sue Milner说。
一同与会的甘肃省省长助理郝远表示，要尽快将项目在省内其他地区推广。甘肃省政府对项目的成功表示了高度认可。
毫无疑问，学校发展计划――这个上世纪源于英国等西方发达国家的教育发展模式，经过非洲、亚洲一些仍在致力于教育普及的国家的吸纳和实践，其在贫困农村地区普及高质量的基础教育方面的有效性已普遍获得认可，其理念和做法已非英国所独享。但是，作为耗资巨大的双边援助项目，中英甘肃基础教育项目还是让人感觉带有浓厚的英国背景。
1999年，当这个模式远涉重洋来到中国与传统体制发生交汇的时候，发生碰撞乃至冲突并不令人惊讶。因为前者以倡导教育管理权力下放、学校和社区自主参与为主旨。而后者，则长期浸润在自上而下的管理思想中，学校只能对上级教育部门负责，缺乏对当地情况的响应，作为学校载体的社区对学校认同严重不足，教育公平问题很突出。
而学校发展计划直接指向教育公平。“本质上，学校发展计划是一种自下而上的以学校为基础的计划和预算过程，通过儿童教育中所有相关的利益相关者完全参与开发而获得。学校和社区必须对决策、计划和预算有一定程度的控制。”1它提供了教育管理的另外一种模式：从学校和社区开始，有效、公平地确定目标需求并使用所有资源。
“由于涉及教育的体制问题、权力分配问题、民主问题、强调倾听不同声音、关注弱势群体问题，刚刚接触到这些理念时候，一些当地官员和中方专家认为中英项目是文化移植，或者文化侵略。”项目专家陶剑灵回忆当时的情形说。
事实上，国际援助项目并非“免费的午餐”，其背后都有相应的价值理念作为支撑。北京师范大学教育学院刘复兴教授用更客观的视角看待这种现象：“英国政府想通过甘肃项目，把他们认为有价值的一些理念、对政治进程和政策过程中的要求等理想的东西，比如民主、投票决策等等，在偏远的地区体现出来。西方援助国家对此并不隐讳，但这往往和我们的一些体制、决策过程相互矛盾，受到地方官员抵制。”
而政府方面，似乎在开始的时候，资金的“诱惑”是第一位的。“我感觉政府最大的动机基本上是经费，用来弥补教育经费的不足。其次才是吸收经验，两方面相比，前者更重要。”刘复兴说。
中国也有从群众中来，到群众中去的群众路线，也有人民教育人民办这样的说法，但这些中国版的“参与”模式“只是单向的自上而下，并未能在真正意义上实现与自下而上的双向结合。”陶剑灵这样分析。简单地说，就是群众只掏钱，不参与，只有义务，没有权利。
显然，推行学校发展计划这个“英国模式”需要强大的动力才能推行。英国政府的巨额赠款、中英两国合作的政治意义、教育部的政策支持、甘肃省政府的政治意愿，加上项目中后期各级实施者、利益相关者对项目产生的高度认同，成为实施中英项目的基本动力。中英项目用政府的力量推行自下而上的主张，用体制内的力量影响和改造体制，看中的是政府在基础教育不可回避的强势力量和无可推卸的责任。
第三只眼睛看世界
在具体操作上，英国剑桥教育咨询公司（CEC）作为独立第三方，成为项目运行中一个非常独特的制度安排。事实证明，它非常有效地贯彻了项目的理念。“CEC表面上是提供技术支持，但实际上成为项目的监督力量。”项目专家郑新蓉说，“尽管它并不控制资金，但被赋予如何花钱的干预权，以保证钱用到最首要的受益人群中去。”CEC中国部总裁、中英项目专家组主任柏安迪（Andy Brock）则形象地将CEC的角色称为“第三只眼睛看世界。”由于英国国际发展部事先将咨询费用切块划拨给CEC，使后者能够完全超脱于受援者，与捐赠方的关系也相对独立。在CEC的作用下，由省、州、县教育局官员组成的各级项目办，在几年内通过中外项目专家主持的系统培训和实践中完成了观念变革并获取了独立操作项目的能力。
这样的制度安排直接导致中英项目在资源分配的原则上和政府的习惯做法有着明显不同的导向。郑新蓉说，国内所有扶贫资金流向是在体制内分配，是出于政绩需要，或者越是靠近权力中心的学校争取资源的能力越强，结果扶贫资金量越大，越是自上而下。这造成扶贫资金在使用分配上，倾向于规模办学、集中办学，导致中心学校资源过渡集中，边远地方的教学点却日渐薄弱，不能满足这些地区教育的实际需要。而最弱势人群教育需求的声音最不容易被听到，甚至对倡导公平和参与的国际项目构成挑战。与总体上片面追求效率的倾向越来越明显的国内主流教育政策不同，中英项目在注重过程有效的同时把脉教育公平问题。
国际双边援助项目其实就是出钱办事，出大钱办大事。一般的规律是，外方的干预能力和外方赠款的多少成正比。
刘复兴教授对此深有感触：“甘肃基础教育项目对体制的触动比较多。就象在市场上做买卖，你附带的条件多了，你要拿的钱就应该多。我感觉世界银行的声音就没有甘肃项目中英国政府的声音那么强烈。”刘复兴参加过世界银行“中国西部地区基础教育发展项目”2的社会评价研究，因为是贷款，中方在项目中起了主导作用, “对体制基本没有触动。”而中英项目中，CEC的专家组尽管处处采用平等、协商、集思广益的参与式方法来推进项目，但与此同时“声音很大”。项目办作为中方执行机构，也用很高的标准来运行项目。
“打假”现场会
在CEC的坚持下，基建工程采用了较高的质量标准，监督力度也非常大。2001年，省项目办聘请的一位工程监理发现，东乡县一所学校的校舍建设出现偷工减料的情况，水泥含量偏低，砖的适度和饱和度不够。省教育厅民族教育处副处长、时任省项目办执行小组付组长的白天佑闻讯，会同外方专家组长柏安迪赶到现场察看。随后，他们召集四个项目县的施工队到该校召开“打假”现场会，当着大家的面把整整一面建好的墙推倒。这次事件为以后的工程建设设立了基调，在严格执行监督流程的情况下，各项目县的工程质量得到了保证。项目办的重视和CEC的“第三只眼睛”发挥了作用。
“我们是公平警察！”
事实上，受到第三方机制影响的远远不限于土建，整个项目的框架都在其影响之下。
与其他一些国内外教育援助项目通常在教育扶贫的一些点上运作的方式相比，中英项目显然有着更为深远的目标。由于强调干预行动的连续性和系统性，项目的总体框架几乎涵盖了基础教育所能涉及的所有领域：学校发展计划、参与式教学、校长培训、土建、学校布点规划、财务、督导、早期教育、特殊教育需求、补充读物、社会发展、研究、提高入学率策略、监测与评估等十四个部分试图形成相互联系、互为呼应的网状结构。其中，学校发展计划和以儿童为中心的参与式教学作为核心，对其他部分起到提纲挈领的作用。
项目前后有20-30位国内外专家提供咨询意见。说是咨询，其实这些人对项目介入的程度远非普通咨询可比。他们把新的理念带入项目，制定战略规划、培训师资、支持当地人士开发教材，在五年的时间里带出了一支认同公平教育理念和项目操作方法，基本能够独立运作项目的政府官员、校长老师组成的队伍。其中，郑新蓉和各级项目办成立的社会发展小组在这个以教育公平为指向的项目里面“权力很大”。
“我们是公平警察。”郑新蓉用充满赞许的口吻描述自己的角色。事实上，设置“公平警察”可谓项目的一个创新之处。郑新蓉和她定期开会碰头的社会发展小组专门负责审查项目设计和实施过程中是否存在不公平现象，以确保项目各个组成部分具备社会性别意识，能够倾听到妇女、残疾儿童、贫困人士等弱势人群的声音。她甚至可以跨部门工作，随时干预其他所有专家的项目方案。在项目进展的几年里，她和其他专家“吵架”，推翻专业意见的情况并不少见。大到资金流向结果的后续监督，小到一个社区篮球场地的选址，她都要表达意见，代表村里的弱势人群发言。
多方力量博弈
CEC专家组的“声音”固然很大，但中英项目并非简单地套用西方的教育发展模式，项目的进展始终伴随着与本土实际融合的过程，换句话说，是各方力量博弈妥协的结果。
“除了参与式的理念来自国外，中英项目是一个非常本土化的项目。”郑新蓉不同意项目是照搬英国模式的说法。
“我比较推崇的是，在项目没有完全启动，甚至基线调查都还没有做的时候，就进行了参与式的需求评估。”郑新蓉回想当时的情形，一脸认真地说。
当时，包括中英双方的专家和省、州、县教育主管部门组建的项目办，对整个项目如何实施都没有一个清晰的蓝图。两国政府之间的协议基本上只划定了这笔资金投入的具体领域和方向，至于具体做什么、如何做，只能“摸着石头过河。”这种并不事先划定一个既定框架的做法使得项目内外呈现出宽松和开放的氛围，为项目扩大参与、集思广益、从当地实际出发进行创新提供了很大的想象空间。在各种形式的讨论、争议、协商中，方方面面的不同声音发了出来。是盖房子，还是发给学生？是发这个县，还是发那个县？应该硬件投入多还是软件投入多？教师教材如何编写？明确问题、寻找解决之道的过程浸润着自下而上的参与理念。
而在投入大量人力进行翔实的基线调查之后，制定了方案，对如何实施，在临夏州就开了一系列的会，讨论的方式仍然是参与式。
据了解，最初英方的意见，是把全部资金投向提高教学质量的软件建设，用于教师、官员的培训、教材编写、贫困生救助等方面，校舍修建和配套设施并不在考虑之中。而中方则强烈要求在预算中加入硬件投入。在中方看来，修葺一新的校舍是见效快、看得见的成功，反映在政府方面的初步计划中，这方面的预算曾高达80%。双方在激烈的争论中“讨价还价”，结果外方做出妥协，用于硬件的投入占到大约40%。
不过，2004年完成的《甘肃学校发展计划独立评估报告》（英，阿曼达·希尔）承认，发展计划和获得资助的联系仍然是学校的一个强有力的外部动机，这可以使得社区对学校有更积极的感情和更强烈的拥有感。对学校、社区而言，资助更意味着硬件投入。
报告总结到：早期阶段的重要动机是通过学校发展计划可以获取快速而实在的收益。早期对校舍和其他现实东西的关注在构建社区的信任感、刺激社区成员参与方面十分关键。
这说明中方的意见，一定程度上反映了当地的现实需求，而如果完全照中方的想法，必然使得项目成为又一个纯政府的“形象工程”，偏离项目的核心理念。双方的妥协，或者说西方理念的本土化带来了积极可行的效果。陶剑灵强调，“即便是硬件项目，也做到了软硬结合，比如修建校舍，在学生的人性化需求、安全性、维修等各方面都有所考虑。厕所还考虑到残疾儿童的需求。学校布点上，原来是教育局说了算，考虑的是局长是从哪个村子出来的，或者哪个地方领导容易去，人为因素多。现在则以人口分布，家庭居住远近和学生的安全性为标准。”结果，贫困边远山区学校、教学点和村小优先获得支持。
经过几年运行，村民参与的社区大会使得学校的发展计划不再象千篇一律的“购物清单”3，不再象以前应付上级要求的例行公事那样缺乏个性，而是在需求上呈现出优先级次不同的个性特征。
宗教和世俗教育， 相容？相克？
地处民族地区，宗教的影响是项目不能回避的因素，也是项目必须面对的另外一个重要的“利益相关者”。9月14日，参加研讨会的代表们到各项目县实地考察学校情况。看完免古池和郭泥沟小学回兰州，尽管乡村道路上尘土飞扬，比比皆是的清真寺还是十分醒目地出现在道路两旁。它们在粗粝的黄土坡边，在陈旧甚至有些残破的民居之间生长出来，色彩华丽、做工细致的外观装饰在缺乏色调的背景下显得非常突兀。高高的塔顶上，一轮轮新月在无声中昭示宗教信仰在当地社区的感染力。
五家乡清真大寺，是我们在途中见到的规模最大的一个清真寺。它的大门直接从高塔之下穿过，色彩鲜艳的装饰从大门两边的围墙一直向上延续直到塔尖。门内是一个宽大的广场。对面，一座由粗大石柱高高擎起的大经堂呈现在眼前，其空间可非常从容地接纳数百人。粗略估计，这座清真寺的造价需要数十万甚至上百万。寺里的管理者介绍，建寺款项来自村民捐助，每家少则几百，多则数千。
五家清真大寺不仅是成年穆斯林从事宗教活动的场所，还是学龄儿童寄宿制的宗教学校。一个大约6、7岁的孩子已经在清真寺“修行”两年。他上过一年级，因家贫失学，家里还有姐弟两人没有上过学。管理人员告诉我们，这些孩子只要到3岁能走路，就可以来经堂受教育，他们可以在这里从“小学”一直读到“大学”，基本上是用阿拉伯语学习古兰经。目前，寺里有3-17岁的孩子40多人，时间最长的已经呆了十年，全都免费吃住。
清真寺临街的外墙上，刷满了来自政府方面的宣传标语：“宁肯受点困难，也要送子女上学”、“读完初中，再出门打工。”、“就是缺吃少穿，也决不让子女失学”。风吹雨打之下，这些字迹显现出消褪的痕迹。
“宗教和世俗教育在争夺孩子。”一位代表面对这些大大的标语不无感叹地说。
在临夏回族自治州，村民向清真寺踊跃捐款，却对捐资办学很冷淡的情况并不是个别现象。宗教因素而非贫困，在一些地方成为普及初等义务教育的障碍。尤其是女童，更被认为读书无用。她们会早早嫁人，能够适应婚后夫家的生活环境成为比接受基础教育更为实用的要求。
世俗教育所用的语言是汉语，同时开设英语课，但没有和当地文化相适应的阿拉伯语。有人曾经建议说，只要项目学校在门口挂上阿拉伯语书写的牌子，入学率就会大大增加。但这涉及宗教问题的敏感性，中英项目没有采纳，而是采用了温和中立的策略。项目培训校长与宗教人士的沟通能力，邀请有影响力的宗教人士参加学校发展委员会，为学校出谋划策，通过他们去说服群众。当然，如果遇到自身就有抵触的宗教人士，也少不了耐心的劝导4 。
长期从事社会发展研究的郑新蓉对宗教和世俗教育的关系作了进一步分析，她认为经堂学校并不总是和政府办的世俗学校相冲突，双方也有和谐默契的地方。比如，可能前者有一半时间教习国家教学大纲的课本，或者利用学校假期才办学教授宗教内容。有的孩子小学到世俗学校，毕业后到经堂学校。郑新蓉觉得，由于当地世俗和宗教生活的一体化，经堂学校存在于当地文化中，有其自身的权威性，有些特点甚至可以为世俗学校借鉴。例如它们的学制是弹性的，可以读三年五年，任何时候都可以入学。作为阿訇的学生，通过清真寺教育还可以快速提升自己在社区的声望和地位。反观我们的教育，带有城市化和汉化的倾向，从小学到大学再到城市找到工作是一个漫长的教育过程，对很多农村学生来说是一个“绝望的一条路”，减弱了对当地儿童的吸引力。中英项目设计之初曾考虑在学校中吸纳一些和穆斯林母体文化相适应的做法，但是由于教育政策的限制，放弃了这样的设想，而代之以通过宗教人士进行倡导。
“这方面总体上取得了一定的进展。”专家组副组长胡文斌说。
政府的转变
除学校和社区（包括宗教力量），政府既是直接推行项目的重要力量，同时也是项目试图要影响和改变的重要群体，同时还是项目的直接受益者。
“教育局的职能从管理型向服务型转变，从自上而下的少数人参与向自下而上的多数人参与转变，学校的目标从听从上级命令向满足学校和社区自身的需求转变。”和政县教育局长张心悟说。
项目的结果表明，学校发展计划有助于提高入学率，展现了社区对学校潜在的支持能力，有可能减轻政府在教育投入上的压力。另一方面，切合实际的学校发展计划确立了新的游戏规则，使得教育资源的分配不再像过去那样取决于官员的个人感情或者主观意愿，更为合理和公平。由学校和社区参与制定的计划一旦付诸实施，必然能够得到积极的响应，学校和社区对教育部门工作的认同度大大提高。这样，教育局官员下乡，比以前受欢迎多了。
不过，尽管这些好处显而易见，但项目在一开始遭遇的困难也是尽人皆知。对很多参与者而言，观念转变的难度不亚于脑筋急转弯，而且这个弯一转就是几年，现在才“渐入佳境”。
对自上而下的教育体制，几年前在当地流传着一个戏谑的说法：“县长夺了（教育）局长的权，局长夺了校长的权，校长夺了副校长的权，副校长没有办法，就夺了班主任的权。”中英项目则要逆水行舟，赋予学校和社区发言权。康乐县教育局中英项目协调员柯军成说，“由于职责不明，过去政府对利益有关的就管，没有关系的就不管。学校发展计划涉及到放权的问题，有些权放起来容易，有些权则需要经过痛苦的思考才能放下去。”
中英项目有效地调用了政府资源，有关放权的讨论进行得很深入。经过磨合，中英双方还形成了“同志加兄弟的合作关系。”政府方面的动力由单纯的资金导向转化为理念认同。
省项目办主任巴建坤总结到：在四个项目县，已经形成了“学校自主管理，社区积极参与、教育行政部门支持、督导部门监测评估”的管理机制。甘肃省有意扩大项目的范围，将项目“进行到底。”
项目如何持续？
中英项目预计2005年底结束，但对项目可持续性的思考在项目启动之时就开始了。“两个承诺”5既是项目推动政府在财政政策上表明政治意愿的协议，同时也是外方退出项目的机制。比如在助学金的安排上，经费在第一年完全由项目提供，以后每年递减20%，由项目县财政补齐，到最后一年，项目县将担负起全部经费支出。
在技术支持方面，也采用了类似的逐步退出机制。在项目的前期和中期由专家力量主导，这个局面被后期项目办独立运作所取代，而专家的角色变为咨询和监测。
看上去，项目采用了稳步退出的机制，在财政退出和技术退出方面，后者似乎更为顺利一些。当地人士对项目理念和实际操作表达了高度的认同感，其他地区也跃跃欲试。但是，尽管每年县政府都要签署“两个承诺”，但是各县执行情况不一，仍然面临资金被拖欠不能到位的情况（见第14页专访）。按照专家组主任柏安迪的说法，项目尽管全面改变了教育官员的态度和认识，但财政方面的体制障碍仍然存在，直接控制预算的县级行政首脑仍然难以影响。当然，县级政府确实有自己的难处。1993年的税制改革和1994年的教育改革纲要实施后，地方财力在一定程度上被削弱，中央政府又“淡出”地方教育的直接责任，对地方政府造成了极大的财政压力。面对各个方面对资金的需求，贫困县捉襟见肘，教育投入的需求很容易被排在后面。
通常，中国的教育项目是在很有实力、比较富裕的地区启动，然后作为模式在其他地区推广。中英项目则尝试运用相反的原则，特意将目标锁定在最贫困的县。其理由是，“如果这些贫困地区可以发生变化，那么任何地方都可以发生变化”。
但是，中英项目在一个贫困地区依靠外来强大的技术、资金力量和当地行政力量推行，有其得天独厚的条件。CEC的的监督、专家作用的有效发挥、多年整合出的和政府之间良好的合作伙伴关系等等，多种条件结合起来促成了中英项目。郑新蓉说：“一个项目的成功有很多条件，这些条件要凑齐了，优加优，很难。”
这使得人们不能完全去除对项目可持续性的担忧。尽管其他地区“仿制”中英项目的成本主要在于培训，但现实情况表明，首期的硬件投入仍是项目富有吸引力的一个要素，以此才能更好地带动参与和观念转变。而后者，是促成政府下定政治决心、提高学校和社区的参与意识和能力，保证项目可持续的关键。
此外，富有特色的第三方机制有效地贯彻了项目的理念。将来，尽管仍然有专家提供咨询意见，但缺少了这样一个有效的外部压力，由政府完全自上而下独立运行学校发展计划，难免不会走形。自下而上的实践在传统体制内部，又很难自行生发出来。不过，郑新蓉认为，“CEC的作用表明，中国社会可以发展民间的中间组织或咨询组织。”这些组织可以是营利性的公司，也可以是非营利的非政府的组织。
这需要体制性的变革作为支撑。
当地一些思想比较“前卫”的官员，比如天水教育局副局长伏金祥就明确提出，只有中国政治体制改革出现根本性突破，才能对学校和社区实现真正的放权。但是中英项目证明，在目前的权力结构下学校发展计划还是能够推行的。他说，“我们不能够等待，应尽快做起来。”
尽管中英项目没有从根本上改变这个体制，但却以合作、伙伴的方式深入地触动了体制。而参与人的意识转变，是项目留给当地“带不走”的财富。
学校发展计划契合了小政府大社会的思路。中英项目与传统教育体制的对撞，不仅为教育领域的改革提供了可操作的模式，还对政府其他部门的改革具有标本意义。扩大参与，向民众赋权，呼应民众的呼声，以公平机制修正过度强势的效率机制，是项目带给我们的启示。中英项目的第三方机制，在发展领域提供了一个与政府合作的思路，尽管实践这个思路的有效性需要各种充沛的资源来保障。
