一、何为“社会治理”
作为与“统治”（Government）相对的概念，“治理”（Governance）强调对合作网络的管理，是指“为了实现和增进公共利益，政府部门与非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程”[①]。而“社会治理”（Social Governance）则属于“治理”发展进程中的一种状态，意指以公民个人和第三部门组织（NPO/NGO）为主体的社会体系，逐渐向政治体系和经济体系进行外延性拓展，最终成功替代政治体系所承载的社会整合功能[②]。简而言之，社会治理意味着通过激活社会体系以探寻新的社会整合方向。
近年来，我国政府相继提出“社会建设”、“社会管理创新”以及“社会组织管理体制改革”等政策口号，在不同程度上强调社会体系对于整个国家发展的重要性。从这点意义上而言，践行“社会治理”理念对于推进我国下一步改革具有极为重要的意义。今后，为了切实有效地推进社会治理进程，我们在立足本国国情从纵向角度去探讨和寻求解决之道的同时，也须具备国际视野从横向角度去学习和借鉴先进国家之经验。鉴于此，本文选取同属东亚儒家文化圈的近邻日本为研究对象，简略考察其社会治理的兴起过程与发展态势。
日本的近代化进程发轫于150余年前的明治维新运动。面临来自欧美列强的殖民危机，日本政府意识到必须尽快完成国家统一并壮大国力以免遭国难，为此选择了构建强有力的中央集权体制以推进近代化的发展之路。在这一国家目标的号召下，政治体系（国家或政府）迅速垄断所有公共事务。更有甚者，国家集权体制下的国民（包括民间组织）被“臣民化”并被迫配合所有的国家事业，最终沦为国家任意摆布的棋子。对此，日本学者富永健一曾尖锐批判道，作为后发产业国家的日本，其产业化和近代化均依靠国家力量加以推进，类似英国的守夜警察思想从未在日本出现过。此外，由于日本的产业化和近代化并非自生之物，从而造成明治维新运动在形式上是“近代化”，而实质上则属于“古代化”（王政复古）。于是，在国家主导的“殖产兴业”政策下，与其他发达国家的企业不同，当时的日本企业得到国家的大力支援并由此受到中央官僚的严格管制，最终成为实现国家发展目标的重要工具[③]。与此同时，日本政府也对社会体系的力量进行严格规制。1896年，明治政府颁布日本近代史上的首部民法并在其第34条中规定：“凡与祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业相关且不以营利为目的的社团或财团，必须获得政府主管部门的许可方可注册为社团法人或财团法人”，由此创设出日本近代史上首个有关NPO的法人制度——公益法人制度，同时开启日本长达100余年的“公益规制冰河期”。
二战结束后，虽然依托军事力量以获得政治大国地位的意图被击破，但以往追赶欧美的国家目标仍被继承下来。不过，追赶欧美的手段从“以天皇制核心的国家主义体制”转变为“以强有力的官僚体系为中心的规制体制”，从而使得国家垄断公共事务的传统以不同的脸孔得以呈现。正是依靠这种强有力的官僚支配体系，日本实现了战后经济的迅速复兴和高度发展。
然而，随着中央官僚体系主导的经济开发政策的推进，20世纪60～70年代，以抵抗或反对包括填海造田、工厂建设、水库建设以及机场、公路建设等大规模经济开发所引发的环境破坏与污染为目的，各种市民运动不断兴起，著名的案例如“大阪空港诉讼”与“名古屋新干线诉讼”都影响一时。针对政府当局所主张的“社会有用性”这一公共事业之公共性论据，市民运动方提出“被害者的生活环境权利与文化权利”这一公共性新论据进行反驳，并最终成功逼迫政府修正其公共事业的公共性论据。正是这些风起云涌的市民运动，使得日本政府不得不大规模推行和普及“市民参与”政策，由此推动日本从“统治”走向“治理”。
进入20世纪80年代以后，伴随公共财政赤字危机、人口减少与老龄少子现象严重以及市民需求的多样化和复杂化，日本政府越发难以提供以养老服务为代表的公共服务。在此背景下，“市民活动团体”或“志愿者团体”等任意团体（非法人身份）开始诞生并逐步成为公共服务的重要供给力量。例如，1980年代前后日本各大都市中心地带先后诞生了所谓的“居民参加型·市民互助型居家福利服务运动”。这些市民活动团体以会员制为基础，采取无偿或有偿服务的形式，向社区孤寡老人等提供家务援助与护理服务，最终获得日本政府的高度认可[④]。
然而遗憾的是，囿于旧公益法人制度的严厉规制，市民活动团体普遍难以获得法人资格。巧合的是，数以百计的市民活动团体和志愿者在1995年发生的阪神・淡路大地震中发挥出巨大作用，从而促使包括政府在内的日本社会各界普遍意识到出台相关法律的必要性。1998年，在市民力量与相关国会议员的通力合作下，日本政府以议员立法的形式出台《特定非营利活动促进法》（简称NPO法）。根据NPO法的“认证主义”，只要市民活动团体所提交的申请材料符合法律规定的形式要件，主管部门就必须给予法人认证，由此为日本各种民间结社提供了非常宽泛与便捷的合法性制度平台，使得市民活动团体均能快捷地注册为“NPO法人”。可以说，NPO法的实施终结了日本长达100余年的社会体系规制冰河期，并以此打破政府长期主导公益慈善事业的“大一统”局面，迅速推动特定非营利活动法人（简称NPO法人）在灾害救助、社区营造、社会福利、环境保护以及海外救援和发展中国家开发援助等诸领域的兴起和发展，进而正式开启日本社会治理的进程。
进入21世纪后，面对前所未有的财政赤字危机，日本政府被迫推行以新自由主义为意识形态的行政改革，即所谓“新公共管理改革”。作为行政改革的重要一环，已延续100余年的公益法人制度被正式提上改革日程。经过长达6年的讨论与酝酿，日本政府于2006年正式颁布“公益法人改革关联三法”，并废除2002年4月开始实施的“中间法人法”。概括而言，该公益法人制度改革主要围绕以下3点展开：第一，将法人资格的取得与公益性的认定进行剥离，并采用“准则主义”创设法人登记更为简易的非营利法人制度；第二，构建全新的公益认定体制，即组建由民间有识之士组成的“公益法人认定委员会”，并授权其对一般社团/财团法人的公益性进行认定；第三，为了改革行政业务代行型法人，重新划定行政委托事业的范畴并削减补助费和委托费的支出。通过这项改革，旧公益法人（社团/财团法人）与中间法人被统分为“一般社团/社团法人、公益社团/社团法人”，从而为日本市民活动团体注册为法人提供了更多的选项，进而更大限度地放宽社会体系的法律规制，极大激活社会体系的正能量，加速日本社会治理的发展。须特别指出的是，一般社团/社团法人的设立程序与公司法人基本相同，经备案注册即可成立。
在社会治理不断得以推进的形势下，2009年9月成功问鼎国家政权的日本民主党及其主导下的政府提出作为“新政权之精髓”的“新公共”理念。该理念主张从传统以“官”为主体的公共性转变为多元的公共性诸形态，力图摆脱战前以来“国家＝官＝公”的一元“公观念”，代之以立足于公众基础之上的“新公共性”[⑤]。在该理念的指导下，民主党政权制定并实施了包括新公共推进会议以及新公共支援事业等在内的“新公共”政策，致力于进一步推进社会治理的发展。例如，通过召开由民间有识之士组成的“新公共推进会议”（后更名为“新公共圆桌会议”）， 对“新公共”的内涵、
NPO法人税制改革、认定NPO法人制度修订、NPO法人的融资问题、社会事业法人（即社会企业法人）草案制定、社会创新（Social Innovation）特区设置以及《“新公共”宣言》草案等课题进行深入讨论，最后以提案的形式向首相和内阁府递交总结性提案。与此同时，为了确保社会治理主体能够获得独立发展的社会环境与资金基础，从2010年10月起，日本内阁府开始在全国范围内实施专门支援社会治理主体（包括NPO法人、志愿者团体、公益法人、社会福利法人、学校法人、地缘组织、协同组合法人等）的“新公共支援事业”[⑥]。
此外，需要特别强调的是：第一，在2010年6月正式发表的《“新公共”宣言》中，“新公共”被定义为“致力于构建‘互助和有活力的日本社会’的市民们所拥有的‘协动[⑦]之场所’”，从而首次从国家层面明确提出建设政府与社会体系力量之间的合作伙伴关系。时至今日，“协动”已成为日本绝大多数的中央政府部门和地方自治体所秉持的最为重要的政策理念之一；第二，在“新公共”理念的指引下，民主党政权成功推动NPO法的大规模修订和公益税制改革，实现NPO法人活动领域的追加、主管部门的变更、认证手续的简化、会计基准的导入、公益认定机构的转移、暂认定制度的引入等。更为重要的是，该次法律修订实现了NPO法人的法人资格认证制度与税收优惠资格认定制度的有机融合与高度统一，并大幅度降低NPO法人的认定基准。由此，日本社会治理的空间得到进一步拓展，为“新公共社会”的构建奠定了良好的制度保障。
遗憾的是，尽管民主党政权为构建“新公共社会”进行了一番努力，但由于执政经验不足等原因，其竞选公约未能如期兑现并最终导致政权的丢失。2012年12月26日，以安倍晋三为首相的自公联合政权正式登上政治舞台。为了巩固政权基础，保守色彩极为浓厚的新政权将主要精力投向了经济再生，即所谓的“安倍经济学”。不容置否，这种以经济体系为中心的政府施策确实在一定程度上实现了经济复苏，但同时也导致安倍政府忽视了对社会治理的推动，从而招致市民社会方面的不满与批判。例如，日本NPO学会在其主办召开的第15届年度大会（2013年3月16日～17日，东京）上，专门设立名为“NPO政策为何从政权公约中消失：与各政党之间的对话”的研讨会。在该研讨会中，以学会会长田中弥生为代表的学者对日本各政党，尤其是执政党（民主党和公民党）在NPO政策发展上的停滞不前、无所作为进行批判，并呼吁政府当局应继续努力解决市民社会发展所面临的新问题。
在受到市民社会方面的批判后，安倍政权迅速给予回应。2013年4月25日至5月27日，日本内阁府召集相关市民社会领导人，连续召开4次名为“互助社会构建之恳谈会”的国家级官民协力研讨会，旨在探讨NPO法人等市民社会组织所面临的新课题并提出相应对策。截至目前，该研讨会总结出NPO法人等所面临的三大问题，即组织人才缺乏、活动资金不足以及社会信用度不够。围绕这三大问题，“互助社会构建之恳谈会”将继续召开主题研讨会，力图通过政府与市民社会领导人的全面讨论和充分协商，继续探寻解决上述三大难题的最佳政策手段，从而推动日本社会治理的进一步发展。
四、结 语
综上可知，经历国家主义型社会以及官僚主导型社会之后，日本以NPO法的创设以及公益法人制度改革为契机，果断开启并推动社会治理在日本的进程。近年来，虽然伴随执政党的更迭，其社会治理的政策口号从“新公共社会构建”转变为目前的“互助性社会建设”，但其社会治理之理念却一直得以继承和发展，同时以NPO/NGO为主体的社会治理实践也得以顺利推进。在当下日本，正如日本公共政策学会会长、治理研究专家新川达郎所指出的：“NPO成为公共治理的重要角色。在中央与地方的决策过程中，NPO的参与被视为理所当然，否则政府决策之正当性就易受到质疑。与原来的利益集团或压力集团不同，NPO不仅仅考虑追求自身利益，更多时候是致力于实现社会公共利益。目前，不少NPO可参与政府决策全过程”[⑧]。一言以蔽之，“推动社会治理以寻求新的社会整合方式”，或许就是东瀛岛国传递给我们的最大启示。
（作者系日本同志社大学政策科学专业国家公派博士研究生，联系方式：yusosei@gmail.com）
[①] 丁煌. 西方行政学理论概要[M]. 北京：中国人民出版社，2005年版，第405页。
[②] 神野直彦・澤井安男編著『ソーシャル・ガバナンス』東洋経済新報社，2005年，9頁。
[③] 富永健一『社会変動の中の福祉国家』中公新書，2001年、217～218頁。
[④] 俞祖成. 战后日本公共性的转型研究[J]. 太平洋学报. 2011年第12期。
[⑤] 田鹏毅：《东亚“新公共性”的构建及其限制》，《吉林大学社会科学报》，2005年第3期。
[⑥] 俞祖成. 日本“新公共性”指向的NPO政策体系分析[J].中国非营利评论（第八卷）.2011年。
[⑦] 一般而言，“协动”即为“民间组织与政府的合作伙伴关系”的日文表述。关于“协动”的详细论述，请参见：俞祖成、邹东升. 日本NPO与政府的合作伙伴关系[J]，中国第三部门研究（第四卷），2012年。
[⑧] 新川達郎編著『公的ガバナンスの動態研究：政府の作動様式の変容』ミネルヴァ書房、2011年、237頁。
