“中国对缅投资”系列
在“中国对缅投资”系列的上篇，我们从理论层面谈到冲突产生的影响因素包括利益相关者的认知差异、东道国的文化背景和利益相关者之间的权力不平等。文章也就第三点详细说明了社区与企业、东道国政府和NGO之间的权力关系。本系列将以中国在缅甸投资的莱比塘铜矿项目为例来呈现冲突的现实面貌，并分别讨论东道国政府、NGO和企业在冲突的中角色。
最近《人民的名义》火了，达康书记也火了。开始时，我也为该剧的大尺度惊讶，但随着剧情的发展，才发现它原来还是一部根正苗红的主旋律剧。
在剧中，达康书记为推进涉及280亿元的城市改建项目，必须拆除由员工持股的服装厂。在拆迁队与工人陷入僵局之际，达康书记请了在工人中威望颇高的陈老出面调解。陈老在劝解工人时承诺政府不会在当晚强行拆迁，暂时平息了争议。
随着聚集的群众散去，有人在达康书记耳边“吹风”说可以趁势拆除厂房，得到了达康书记的同意（看到这，我以为达康书记是坏人）。这事被陈老看破并强力阻止，这时达康书记做出了关键决策，出乎意料地遵守陈老对工人的承诺，化解了危机。并在这之后，达康书记强力让政府垫资，解决了安置补偿问题。
这个过程总让我想起近来研究的莱比塘铜矿项目，如果有达康书记，莱比塘铜矿项目当初面临的争议会被化解吗？当然，小说毕竟是小说，我们来看看现实中政府是如何作用于冲突的产生。
莱比塘铜矿项目[1]是中缅蒙育瓦铜矿项目的组成部分，2010年，该项目在中缅两国政府的见证下签署合作协议，2012年开始动工。但开工后，该项目上爆发了多次不同规模的争议事件，备受国际关注。在整个过程中，我们可以看到缅甸政府的关键作用，影响着冲突的走向。
2011年缅甸政治体制开始向民主化转型。在转型前，缅甸军政府把采矿权从矿业部转移到军方控制的缅甸联邦经济控股有限公司（UMEHL）。中国企业为了获得采矿权，自然与UMEHL建立了合作关系，成为利益共同体。根据项目最初的协议内容，需征收约6964英亩土地，拆迁四个村庄，涉及441户家庭；由缅方主导和负责土地征收和搬迁补偿事宜，中国企业负责生产和运营。前者获得净利润的51%，后者获得49%。
2011年开始，UMEHL和缅甸地方政府——萨林基乡政府开始处理土地征收和拆迁补偿工作。当时补偿的标准是该地农作物正常收获时市场价格的3倍（约52.5-55万缅币），对于当地村民来说是一笔不小的收入[2]。但在这个过程中，缅方并未向社区开展广泛谘商，也没有披露补偿标准的制定过程，引发了后续诸多争议。
2012年，中国企业开始进入村庄为矿区建设实施围挡，遭到村民的反对和抵抗。村民称，官方在发放补偿金时只提到对农作物损害的补偿，并没有告知土地需要被征收。而从中方企业的解释看，虽然缅甸1894年的法律规定了征地补偿标准为地租的12-20倍（5-80缅币），但远低于农作物补偿，所以当时选择了以农作物补偿为标准，并在村民领取补偿金的合同中也只注明了“领取青苗补偿”的字样。
以这个争议为开端，村民们联合内外部的力量开始干预企业的运营计划，其诉求也从征地补偿扩展到环境污染、佛塔搬迁等问题。村民从2012年3月-10月，进行了不同规模的游行，但没有获得缅方政府的合理回应和解决。
2012年11-12月，包括僧侣和村民在内的1000多人陆续聚集在莱比塘铜矿项目的工程场地并扎营，要求中方企业发布社会和环境影响评估报告（ESIA）。为了维持治安，缅甸安全部队用水枪和烟雾弹清场，以驱散聚集的民众。然而，因烟雾弹中含有白磷，导致营地起火，多人被烧伤。
事件引起了缅甸国内外舆论的关注，不少参与者呼吁停止莱比塘项目的开发。至此，缅甸中央政府开始正式介入，成立了以昂山素季为首的调查委员会，成员不仅包括各级、各部门的政府代表；经济、环境和社会领域的专家；也包括村民和NGO代表。在调查委员会成立之初，成员全部由当时的总统吴登盛指派，遭到素妈的拒绝后重新组建委员会，其中自然是各种力量的博弈。
素妈虽然在缅甸人民心中的威望甚高，但在与村民沟通过程中，也遭到不少反对。调查报告最终在2013年3月发布，结论是支持莱比塘铜矿项目继续执行，但需要企业在经济、社会和环境等方面进行整改。首要的就是重新分配项目的产品分成，代表缅甸民选政府的缅甸第一矿业公司（ME-1）将获得51%，而中国企业和UMEHL共同分享剩余的49%。
在调查委员会报告发布后，关于征地拆迁、环境污染和佛塔搬迁等争议有了基本定论，有些个体和组织开始逐渐退出对这个项目的关注。中国企业也开始执行整改建议，建立团队进入社区开展沟通工作。其实在此之前，中国企业曾向UMEHL提出过希望可以入村与村民进行沟通协商，但遭到UMEHL的拒绝，并指出这项工作并不在中国企业的职责范围。经过多次协商，企业才得以大规模进入社区。
2013年10月，在获得缅甸政府的批准后，中国企业重启矿区的围挡工作。虽然企业开始实施整改建议，但征地搬迁补偿的问题一直没有得以顺利解决。有村民将中方员工绑架长达30个小时。当年12月，企业再次实施围挡，村民持续阻止该计划的实施，与警察发生冲突。当时有警察开枪，意外造成56岁妇女的死亡。消息传开后，更多社会运动家加入抗议队伍，到中国驻缅使馆前示威，再起掀起了冲突的高潮。后来，缅甸官方也通过立案对这个事件进行调查。
2015年后，莱比塘项目虽然开始正常生产和运营，但来自社区小规模的反对也仍在持续。
回顾整个过程，我们可以看到东道国政府在有限的治理能力下，如何给投资项目带来了风险和问题。在这个事件中，缅甸政府首先没有以透明、公开的方式开展征地拆迁补偿，成为企业与社区冲突的导火索；其次在面对群众示威过程中缺乏合理的方式使用武器，造成人员伤亡。
现实冲突比达康书记处理的事件要复杂得多，而东道国政府的治理能力对企业海外投资的发展有着至关重要的影响。尤其在土地归国家所有的发展中国家，资源型项目往往牵涉与东道国政府的合作，中国企业受到来自当地政府的制约，并非独立、唯一的决策主体。
而当东道国政府的利益与受影响群体的诉求出现差异，或者政府无法合理地回应并解决群体的诉求时，其作用往往是引发和激化冲突的重要因素。甚至在特定背景下，企业的投资项目会成为“弱势群体”获得政治影响力的工具和媒介。在这种情况下，中国企业需要对如何处理好与地方政府和受影响群体之间的关系、如何在政府主导征地拆迁的情景下防范和应对风险等问题进行准备。
注释：
莱比塘铜矿项目位于缅甸实皆省南部蒙育瓦县钦敦江边的萨林基乡，由中国的国有企业投资10亿美元，是亚洲在建的最大湿法炼铜工程。
受影响村庄中70%的家庭每月收入低于10万缅币（约3美元/天）。
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