2018年儿童福利与保护十大进展
中央出台五类47项文件
儿童福利政策环境持续优化
2018年是我国儿童福利与保护体系建设取得重大进展的一年，尤其在困境儿童救助、未成年人保护、学前教育均等化等方面取得了实质性突破。2018年，我国在儿童福利生活保障、教育发展、医疗健康、儿童保护和儿童福利引入社会工作五大领域共出台47份政策文件，普惠型、专业化儿童福利与保护体系建设取得进一步发展。
生活保障方面出台11份文件，包括《关于同意建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部级联席会议制度的函》《全国农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范县指导标准》等文件，进一步加强农村留守儿童、困境儿童的保障性工作，实现由经济救助向复合型救助转变。
教育发展方面出台17份政策文件，包括《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等，政策的出台和实施进一步缩小城乡、地区间差异，重点关注学前教育，推进儿童教育普惠化发展。
医疗健康方面出台7份政策文件，包括《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》《健康儿童行动计划（2018-2020）》等，以儿童残疾和儿童大病专项救治工作为突破口，深化医疗体制改革。
儿童保护方面出台7份政策文件，包括《最高人民检察院关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》《关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》等，重点关注校园安全，在预防性工作中发挥多方力量。
儿童社工发展方面出台5份政策文件，包括《社会工作方法个案工作》《2018年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》等，规范儿童社会工作方法，对引入专业化儿童社工力量提供政策与资金支持的双重保障。
2018年47项儿童福利政策的出台，极大促进了现代儿童福利与保护政策环境的优化升级，为儿童福利、儿童保护、儿童教育和儿童医疗等领域的普惠型与专业化发展创造政策环境。
图 1 儿童政策出台分类情况
司法机关多措并举助推的未成年人社会支持体系基本形成
2018年中国司法大数据显示，未成年人合法权益保护力度不断加大，相关案件年均增长10.46%。2013至2017年，涉未成年人权益保护案件呈总体上升趋势，从2013年的8.3万件增加至2017年的11.8万件，年平均增长率达10.46%。
图 2 司法系统审理涉未成年人权益保护案件数量变化
（2013-2017年）
数据来源：最高人民法院http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-119901.html
最高检、团中央构建未成年人检察工作社会支持体系。2018 年2月，最高人民检察院、共青团中央共同签署了《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》，在依法办理案件的同时，建立跨部门、多专业的社会支持体系。北京、上海、福建等地检察机关与共青团组织合作，开展实践探索。
深入推进未成年人国家司法救助。2018年3月，最高检印发《全面加强未成年人国家司法救助工作意见》，八类司法过程中陷困境未成年人将获国家司法救助。浙江海宁出台《关于协同推进未成年人全面综合司法保护的意见》，江苏无锡检察院与公安局、教育局等17个部门会签《关于建立侵害未成年人权益案件强制报告制度的工作意见（试行）》。
最高检增设机构推动未成年人司法保护。2018年底，最高检将设立未成年人检察厅，由第九检察厅专门负责未成年人检察工作。设立专门的未成年人检察机构，有利于和社会组织加强沟通协调，做好未成年人的司法保护工作。截至2018年底，地方人民检察院已经有24个省级人民检察院、1400多个市（县）级人民检察院设立了专门的未成年人检察机构。
国务院出台专项政策
残疾儿童康复救助制度实现全覆盖
我国残疾儿童康复工作获国家专项政策支持。2018年7月10日，国务院下发《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，按照十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”的要求，着眼于为残疾儿童接受基本康复服务提供制度性保障，提出了有针对性的政策措施。自此，我国残疾儿童康复救助工作有了专项政策规定。
2018年全国各地发文落实国务院政策。据不完全统计，截至2018年底，全国31个省份均在本地下发残疾儿童康复救助制度意见，在国务院《意见》的指引下，从康复救助儿童年龄、病种、户籍等角度界定了受助儿童，并明确了具体救助标准以及救助申请流程。其中，福建、云南、广西等7个省份提出了创新举措。例如，福建、广西、山东、湖北、云南、天津和四川7个省份将康复救助儿童的年龄进行扩展；福建出台政策扩展救助儿童范围，要求将0-6岁所有残疾儿童纳入救助康复范围；山东则独创“机构+社区+家庭”的新型康复训练救助模式，并基本实现了全省普及。
困境儿童基本生活保障提标扩面向普惠型继续拓展
2018年各地孤儿基本生活费标准明显提高。从全国情况看，集中养育孤儿平均保障标准比上一年增长10.1%，社会散居平均保障标准比上一年增长8.2%。从地区上看，中西部地区增长幅度大于东部地区。全国所有省份中，重庆孤儿基本生活费标准涨幅最大，其中集中养育孤儿平均保障标准比上一年增长26.2%，社会散居平均保障标准比上一年增长63.6%。从发放金额上看，北京集中养育孤儿津贴标准最高，为1925元，天津社会散居孤儿津贴标准最高，为2420元。
图 3 全国孤儿平均保障标准
资料来源：根据2018年国家统计局年度统计公报和中国统计年鉴整理。
全国22个省份探索建立事实无人抚养儿童基本生活保障制度，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、山东、河南、湖南、广东、重庆、云南、西藏、陕西、青海、宁夏、黑龙江19个省份明确保障标准。重庆、内蒙古、广东3个省份建立省级专项保障，黑龙江、广东明确提出建立津贴的自然增长机制。
地方多举措推进农村留守儿童关爱保护成效凸显
2018年，各地继续深入贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号），截至2018年底31个省份全部出台具体实施方案，各地将农村留守儿童关爱保护纳入经济社会发展规划，进一步完善政策规定和保障措施。2018年，全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统全面启用，31个省区市全部完成农村留守儿童信息采集及数据录入工作。
图 4 留守儿童信息录入政策概览
截至2018年8月底，全国共有农村留守儿童697万人。从区域分布看，四川省农村留守儿童规模最大，为76.5万，其次为安徽、湖南、河南、江西、湖北和贵州，以上7省农村留守儿童总人数为484.4万，占全国总数的69.5%。从监护情况看，96%的农村留守儿童由祖父母或者外祖父母隔代照料，其余的4%是由其他亲友照料的。从性别比例看，54.5%是男孩，45.5%女孩，就是说留守男童多于留守女童。
图 5 各地落实《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》采取的创新举措汇总
数据来源：根据民政部公布2018年农村留守儿童数据整理。
与2016年全国摸底排查数据相比，全国农村留守儿童减少约205万人。其中，山西、辽宁、吉林、福建、海南、陕西、甘肃下降比例在40%以上，江西、山东、重庆、贵州下降比例在35%以上，浙江、广西、青海下降比例在20%以上，黑龙江、江苏、安徽、河南、湖南、广东、四川、云南下降比例在12%以上。
地方多举措积极推进农村留守儿童关爱保护工作，在加强财政投入力度、注重专业化人才队伍建设等5个方面取得阶段性成效。重庆市关爱农村留守儿童体系建设在政策法规支持和制度体系保障下，重视社区建设，加强财政投入力度。安徽省在全国率先出台了儿童保护专干工作规范，在人才队伍专业化、规范化建设方面成绩突出。云南省自2016年以来，采取多项措施落实农村留守儿童关爱保护工作，特别在落实家庭监护责任、强制报告责任、临时监护责任、控辍保学责任、户口登记责任和依法打击遗弃等专项工作中，取得突出成效。江苏省为解决基层工作中人手不足，资金不够以及专业化程度不强等问题，采用政府购买服务的方式。贵州省利用科技产品，对留守儿童实时进行电子定位和监护管理，一定程度上弥补留守儿童的监护缺失，为儿童筑起防护墙。
儿童白血病救治管理工作机制初建
18个省份积极推进定点医院诊疗
2018年，我国儿童白血病救治管理工作机制已初步建立。2018年8月28日，国家卫生健康委员会与国家发展改革委、人力资源社会保障部、国家医疗保障局、国家药品监督管理局、国家中医药管理局联合印发《关于开展儿童白血病救治管理工作的通知》，启动儿童白血病救治管理工作。这是我国第一次出台专门针对儿童白血病救治的政策文件。至此，通过完善诊疗服务网络这一途径来攻坚儿童白血病的举措正式进入国家法律。
据不完全统计，截至2018年底，全国16个省份的卫生健康委员会已对《通知》要求搭建本地儿童白血病诊疗服务网络。其中，山东、山西、河北、河南、宁夏、广西、内蒙古和甘肃8个省份已下发文件加强儿童白血病救治管理工作；北京、天津、上海、吉林、江苏、重庆、江苏和新疆8个省份在卫生部门官方网站公布了定点医院名单；海南对卫建委文件进行了原文转发。
26个省份出台奖补政策推动普惠性学前教育
西部地区走在全国前列
2018年，26个省份出台奖补政策推动普惠性学前教育。截至2018年12月，据不完全统计，北京、天津、河北等26个省份在全省或省内部分地区出台奖补政策鼓励普惠性幼儿园发展。其中，北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、江西、广东、广西、海南、重庆、陕西、甘肃、青海等15个省份出台省级政策对全省范围内普惠性幼儿园进行奖补；山西、福建、山东、河南、湖北、湖南、四川、贵州、云南、宁夏、新疆等11个省份在省内部分地区对普惠性幼儿园进行奖补。西部地区12个省份中11个省份出台了奖补措施，在普惠性幼儿园奖补政策的探索方面领先全国，推动了普惠性学前教育的发展，有效缓解“入园难”。
图 6 地方普惠性幼儿园奖补政策出台情况（截至2018年底）
资料来源：根据各地官方网站公开信息整理。
社会力量积极参与推进
2018年，多省份因地制宜，鼓励社会力量兴办民办教育，教育基本公共资源得到进一步提升。截至2018年12月，据不完全统计，已经有12个省份出台省级政策鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育发展。其中，西部地区有甘肃、云南、内蒙古、贵州、四川5个省份，中部地区有安徽、湖北2个省份，东部地区浙江、河北、上海、海南4个省份，东北地区有辽宁1个省份。近年，我国各级民办教育规模持续扩大，占各级教育总规模比例也逐年提高，尤其是学前教育阶段，民办幼儿园占比从2012年的44.18%增长至2017年的62.90%。
图7 我国民办和公办幼儿园占比变化情况（2000-2017年）
资料来源：根据历年教育统计公报数据整理
我国儿科医联体快速发展。据不完全统计，截至2018年底，全国已经建立儿科医联体28个，东中西部儿科医联体的设立分布均衡。22个省份在本地建立儿科医联体，另有跨省份儿科医联体4个。具体来看，北京和上海各设2个儿科医联体，天津、河北、江苏、浙江、福建、山西、江西、河南、安徽、湖南、黑龙江、内蒙古、广西、四川、贵州、云南、陕西、青海、宁夏和新疆20个省份均在本地设立1个儿科医联体。如表5所示，我国东中西部均设立一定数量的儿科医联体，地区分布未见不均衡态势。
图 8 儿科联盟建立省份示意图（截至2018年12月）
资料来源：儿童福利与保护研究中心根据媒体公开报道数据整理。
儿童福利机构与服务社会化水平稳步提升
2018年，我国儿童福利机构与服务社会化水平稳步提升，儿童福利机构数量和床位数量相较去年均有所增长。根据民政统计数据显示，从儿童福利机构数量上来看，2018年全国共有469家，相较去年仅增加5家。但是在床位数量上相较去年有大幅提升，儿童床位数为94850，提升5.83%。从分布来看，四川、新疆和广州为儿童福利机构数量和提供床位数量最多的省份。在儿童福利机构数量上，三省均占儿童福利机构总数的近10%。在床位数量上，新疆床位最多，超过全国总数的10%。
图 9 儿童福利机构数和床位数
数据来源：根据2018年国家统计局年度统计公报和中国统计年鉴整理。
《儿童福利机构管理办法》进一步从政策层面促进儿童福利机构社会化。2018年10月民政部颁布《儿童福利机构管理办法》，明确将父母没有监护能力且没有其他依法具有监护资格人的儿童、人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童、法律规定应当由民政部门担任监护人的其他儿童全部纳入到儿童福利机构服务对象当中，从政策层面推进将儿童福利机构社会化。
政府购买服务儿童项目
持续稳定进入了规范化发展阶段
2018年，政府购买儿童类社会组织服务金额和数据量均占总数的31%左右。从政府购买社会组织服务数目和金额的情况来看，2018年政府购买社会组织服务共计463个，购买服务总价值为1.81亿元。单个项目金额平均为39万元，是7年来历史最低。符合近年来项目数量增加、单个项目金额减少的发展趋势。2018年，儿童领域项目数量为148个，儿童领域项目金额共计5576万，较2017年略有回落，但仍然高于2016年及之前的年份。儿童领域项目数占2018年政府购买社会组织服务总数的31.97%，金额占政府购买社会组织服务总金额的30.81%，略低于儿童领域项目数占政府购买社会组织服务总数的百分比。
图 10 中央财政购买社会组织服务儿童类项目数与总金额（2013-2018年）
数据来源：中国社会组织公共服务平台（http://www.chinanpo.gov.cn）公开数据整理。
超九成省份已经出台政策支持政府购买儿童类社会组织服务。从政府购买社会组织服务的政策支持角度看，2018年，全国28个省份已经出台支持规范政府购买社会组织服务的政策文件。其中，11个省份出台专门文件支持和规范政府购买社会组织服务，17个省份在儿童类相关文件中涉及支持和规范政府购买儿童类社会组织服务的规定，1个省份在其他类文件中作出规定。总体来看，政府购买社会服务在儿童领域开始进入规范化、法制化发展阶段。
2019年儿童福利与保护六大趋势
社区儿童社会工作服务将全面普及
儿童之家建设将成为工作重点
2019年，我国儿童社会工作服务和儿童之家普及将持续成为基层儿童服务体系建设重要拓展点。2018年，全国31个省份全部出台困境儿童保障工作意见，为基层全面普及儿童福利和保护服务体系奠定基础。
31省份出台的困境儿童保障工作意见。根据民政部发布的信息显示，各地已配备儿童督导员3.5万名、儿童主任45.2万名，儿童福利工作者共计48.7万人。根据国务院困境儿童保障意见要求，村（居）民委员会将设立儿童福利督导员或儿童权利监察员开展困境儿童保障工作，全国将建成一支由68万名兼职或专职儿童福利督导员组成的基层儿童福利与保护服务专业工作队伍。距离国务院要求的儿童福利与保护服务的专业人员还有近20万人的差距。因此，2019年将是儿童福利与保护服务专业工作队伍快速发展的一年。
截至2018年，儿童之家已经建设17.1万所（包括儿童快乐家园、妇女儿童之家、留守儿童之家）。另一方面，儿童之家在政策层面也进一步得到落实。河北出台专项政策《关于加强村（社区）儿童之家建设的意见》推进儿童之家在全省范围展开，北京明确儿童之家资金支持渠道确保儿童之家建设。2019年儿童之家建设有望被更多省份纳入基层儿童福利工作重点。
鼓励生育二孩的福利政策将进一步探索创新
2017年，全国二孩出生人口占当年出生人口的比例首次达到半数以上。从二孩出生人口占出生人口比重来看，二孩出生人口比重逐年增加，在我国人口增长中占据重要地位。2017年二孩占比首次超过当年出生人口总数的半数，达到2017年总出生人口数的51.2%。北京、山东、福建等十个省份2017年公开的二孩数据显示，地区间二孩占比情况差异较大。北京二孩占比仅为30%，人口大省山东省二孩出生人口占当年出生人口总数的63.3%。虽然2018年全国出生人口情况尚未公布，但是从各省公布的数据可以推测，我国2018年人口数将有大幅减少，而二孩仍旧是新生人口的主力军。
图 11 二孩出生人口占出生人口比重图
数据来源：根据2011-2017年国家统计局年度统计公报和中国统计年鉴整理。
鼓励生育政策的尝试和针对二孩的福利政策倾斜将继续成为2019年社会关注热点问题。2018年，辽宁省首次积极探索对于二孩家庭的鼓励政策，在生育家庭税收、教育、社会保障、住房等方面予以政策倾斜。结合我国人口趋势来看，2019年对于鼓励生育二孩的福利政策将在更多省份、甚至全国范围内的探索创新。
建立发现举报机制与专业化队伍
将成为儿童侵害防治工作突破点
2018年，多起性侵儿童的案件引发社会的广泛关注，进而引发关于如何提升家庭、学校、服务机构以及全社会的儿童保护意识、完善相关制度、采取有效措施预防儿童遭受性侵以及专业化处理等深层面的探讨。2019年，随着《国务院教育督导委员会办公室关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》（国教督办函〔2018〕28号）、《教育部办公厅进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》（教督厅函〔2018〕9号）等一系列政策文件的落实，儿童侵害防治工作将进入专业化快速发展阶段。
地方将继续探索创新预防性侵与儿童保护工作机制。目前，我国儿童侵害发现和举报机制缺失，司法实践中更是存在对被害人隐私保护难、取证难等问题。各地司法机关、教育等机构在实践中积极开展探索，例如，杭州市西湖区检察院和教育局联合出台《关于建立校园性骚扰未成年人处置制度的意见》；萧山区检察院会同公安、卫生等部门出台《关于侵害未成年人案件强制报告制度的意见》；浙江、上海、江苏等地探索性侵儿童犯罪人员的从业禁止和信息公开制度；各地检察机关探索建立处理儿童性侵案件“一站式”询问机制和综合救助体系等，地方创新将推动国家层面预防性侵与儿童保护工作机制的构建。
儿童专业社工人才培养将成为未来工作重点。我国社工发展快速但仍处于起步阶段，儿童领域社工缺乏。美国2014年共有64.9万在职社工，其中，从事儿童、家庭、学校领域的社工者达到30万，占美国在职社工总人数的47%，儿童社工在美国社工领域占有重要地位。基层儿童专业工作队伍亟待加强，儿童专业社会工作人员作为完成儿童福利服务“最后一公里”的使者，具有上传下达的关键作用，在儿童情况监测、问题发现、资源协调和服务提供等方面都发挥关键的作用。
9+N免费教育将在全国持续推广逐步实现全覆盖
近年来，20个省份实施“9+N”免费教育推进学前和高中阶段教育普及。“十九大”报告提出，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。联合国教科文组织在《教育2030行动框架》指出，各国应确保提供12年免费的、公共资助的、全纳的、公平的、有质量的初等和中等教育，积极探索“9+N”免费教育符合国际主流做法。2019年，“9+N”免费教育将在全国持续推广，逐步实现全覆盖。
图12 地方9+N免费教育政策出台覆盖年限情况
（截至2018年底）
资料来源：根据各地官方网站公开信息整理。
残疾儿童康复救助制度将实现全面落实
国家高度重视残疾人康复事业，残疾儿童康复政策基础已经夯实。党的十九大报告提出要“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”；习近平总书记强调“要重视残疾人健康，努力实现残疾人，人人享有康复服务的目标”。目前，我国针对全体残疾人已出台《残疾预防和残疾人康复条例》《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发〔2015〕7号）等法规政策，对建立残疾儿童康复救助制度也提出了明确要求。2018年出台的《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》更为我国残疾儿童康复事业发展奠定了坚实基础。
图13 国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见
2019年我国残疾儿童康复制度将实现全面覆盖。2018年出台的《意见》不仅对救助康复儿童的标准进行了具体规范，例如将救助对象定义为“符合条件的0－6岁视力、听力、言语、肢体、智力等残疾儿童和孤独症儿童（包括困境残疾儿童、残疾孤儿、纳入特困人员供养范围的残疾儿童以及其他经济困难家庭的残疾儿童）”，并对申请流程做出了解释；还对残疾儿童康复工作提出了总体要求，计划到2020年建立与全面建成小康社会目标相适应的残疾儿童康复救助制度体系，基本实现残疾儿童应救尽救；到2025年，残疾儿童康复救助制度体系将更加健全完善，残疾儿童普遍享有基本康复服务，残疾儿童健康成长、全面发展的权益得到有效保障。为此，2019年，各地残疾儿童康复救助制度和配套措施将全面落实，促进残疾儿童康复救助工作从项目式运作到制度化保障的重要转变。
图14 残疾儿童康复制度发展目标
儿童医疗社会捐赠将持续成为捐赠的重点
儿童类社会捐赠总额大、数量多。根据不完全统计，2018年大型儿童类社会捐赠和社会公益项目共有42项，其中儿童医疗13项、儿童教育15项、儿童保护7项、儿童生活保障7项。儿童教育和儿童医疗类项目是捐赠重点。
2018年大型捐赠项目总额为6.72亿元，儿童医疗捐赠占61.61%。各项捐赠中，儿童医疗类捐赠数额最大，为4.14亿元。平均每个儿童医疗类项目捐赠额为3184.62万元。儿童教育类捐赠数额次之，为1.18亿元。但是儿童教育类捐赠的项目平均捐赠数并不高，仅为786.67万元，是儿童医疗类捐赠的四分之一。儿童保护领域捐赠总额为1.04亿元，项目平均捐赠数为1485.71万元，高于儿童教育类项目。最低的为儿童生活保障类项目，总额仅为0.36亿元，项目平均捐赠为514.29万元，仅为儿童医疗类救助的六分之一。
图15 儿童类社会捐赠分类情况
数据来源：根据2018年中国民政统计年鉴整理。
2018年，我国社会捐赠在各个领域均有产生，数目和种类存各异。但是从资金方面看，我国社会类捐赠主要集中于医疗领域，且数目较为庞大，而其他领域捐赠数额较小，尤其是儿童生活保障领域。2019年，随着社会捐赠领域和数量的增加，金额分配也将走向多元化发展之路。
本文作者：张柳 张怡然 张娱 王淑清
儿童福利与保护研究中心
